加大資源整合有序推進城市更新行動

□ 梅耀林

實施城市更新行動，是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，也是適應城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。江蘇城鎮(zhèn)化率高，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，江蘇省常住人口城鎮(zhèn)化率已超過73%，對標國際標準，已進入發(fā)達國家相對穩(wěn)定化的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。江蘇經(jīng)濟實力強，2021年江蘇省GDP位列全國各省市（區(qū)）第二，人均GDP居全國各?。▍^(qū)）之首，具備開展城市更新的經(jīng)濟基礎。同時增量空間少，城市發(fā)展已由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，城市更新將成為順應時代發(fā)展、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。2022年3月，江蘇省出臺《關(guān)于實施城市更新行動的指導意見》（以下簡稱《意見》）。我們要結(jié)合《意見》中的七大工程和五項舉措，全面深入實施城市更新行動，推動新舊動能轉(zhuǎn)換，切實提升人民福祉水平，注重加大資源整合力度，有序推進城市更新行動。

統(tǒng)籌謀劃城市更新工作的體制機制

實施城市更新行動，必須堅持系統(tǒng)的頂層設計。城市更新是在存量空間、既有業(yè)態(tài)、主體功能上進行的優(yōu)化提升，增量建設時代的組織方式、管理經(jīng)驗、法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)定等已不能滿足城市轉(zhuǎn)型、存量發(fā)展的要求，實施城市更新涉及到城市開發(fā)建設運營中土地出讓、項目審批、投融資、財政稅收、容積率獎補等諸多環(huán)節(jié)，要有系統(tǒng)化的體制機制來保障。

住建部《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》中指出，要探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機制，加強工作統(tǒng)籌，建立健全政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、部門聯(lián)動、分層落實的工作機制。以南京為例，作為全國首批城市更新試點城市，2022年4月南京市印發(fā)全國首個城市更新項目消防審驗改革實施意見，就歷史文化街區(qū)、歷史建筑、文物建筑活化利用的項目的消防審驗缺少明確的政策支撐和技術(shù)依據(jù)等問題，提出了針對性的審查方案，基本覆蓋了當前主流的城市更新項目，優(yōu)化了一攬子指導城市更新項目消防審驗的問題。因此，建立健全城市更新的工作體制機制是高效有序開展城市更新的基礎。

整合優(yōu)勢資源多方合力推進城市更新

實施城市更新行動，需要整合多方優(yōu)勢資源。作為一項行動，城市更新涉及規(guī)劃、建設、管理各個環(huán)節(jié)，囊括土地、空間、產(chǎn)業(yè)、投資、財稅等多種要素，任何單個部門、單一目標很難全面深入推動城市更新工作。從國內(nèi)其他省市和江蘇各地實踐來看，城市更新社會屬性強，政策要求高，投資回報周期長，省屬國有企業(yè)平臺和地方國有投資建設等企業(yè)平臺，在城市更新中的參與度將大大提高并統(tǒng)籌各方資源實現(xiàn)滾動更新，將成為未來城市更新實操領域的重要方向。

2022年7月，江蘇省規(guī)劃設計集團聯(lián)合十四家成員單位發(fā)起成立“江蘇城市更新服務聯(lián)盟”，聯(lián)盟成員涉及研究咨詢、規(guī)劃設計、建設、投融資、產(chǎn)業(yè)、運維等相關(guān)業(yè)務領域。聯(lián)盟的成立可有效統(tǒng)籌省、市資源，促進政企之間的交流協(xié)作，集聚整合城市更新相關(guān)資源；切實推動江蘇城市更新市場機制完善、規(guī)劃設計落地、運營管理實施等工作的研究和實踐；凝聚發(fā)展合力，為政府、企業(yè)、科研設計機構(gòu)多方式參與城市更新搭建多元化、綜合性的合作服務平臺。

制定統(tǒng)籌指導城市更新工作的戰(zhàn)略總綱

實施城市更新行動要站在全局的視角。城市更新是一個系統(tǒng)性工程，需要有更高的站位、系統(tǒng)性的思維和集成化的思路，各地應當以專項規(guī)劃作為開展城市更新工作的戰(zhàn)略總綱領與指導下層次城市更新工作的依據(jù)。

城市更新專項規(guī)劃要以城市體檢為基礎，重點圍繞城市戰(zhàn)略目標，框定城市更新的空間邊界，劃定更新單元，明確更新的總體方向與方式，提出更新的總體管控策略及傳導要求，并制定城市更新工作計劃，提出政策建議；城市更新單元規(guī)劃要落實上位規(guī)劃要求，統(tǒng)籌布局各類公共要素，并對更新資源作進一步安排，解決片區(qū)二次開發(fā)中可能出現(xiàn)的局部開發(fā)困難、利益不平衡、配套不足、產(chǎn)業(yè)消減等問題，避免城市呈現(xiàn)“碎片化”開發(fā)；地塊層面更新規(guī)劃設計要側(cè)重產(chǎn)業(yè)落地與物質(zhì)空間改善，重點進行形象塑造與業(yè)態(tài)策劃，并明確更新項目的實施主體、改造方案、融資模式、資金來源與安排、開發(fā)時序等內(nèi)容。

因地制宜策劃城市存量空間的功能業(yè)態(tài)

附著在城市存量空間的產(chǎn)業(yè)，是城市更新工作的重點研究對象。城市是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的空間投影，城市更新應該和整體產(chǎn)業(yè)策劃相關(guān)聯(lián)。例如老舊小區(qū)改造，雖然大多由政府主導，但隨著社會資本的介入，新業(yè)態(tài)如何激活、社會資本如何去獲益等問題，都需要一個完整的產(chǎn)業(yè)全周期運營管理模式來應對，以實現(xiàn)在新的產(chǎn)業(yè)運營過程中產(chǎn)生持續(xù)的收益和更新動力。除老舊小區(qū)改造外，很多街區(qū)和社區(qū)的更新改造更具有典型性，改造完后如何構(gòu)建及運營新的產(chǎn)業(yè)體系是城市更新成敗的關(guān)鍵。

城市更新表層是空間品質(zhì)提升，核心則是功能業(yè)態(tài)的優(yōu)化升級，脫離了功能業(yè)態(tài)的實質(zhì)性提高，尤其是如果無法植入具有成長性的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，城市更新的效果就會大打折扣。每個城市都有其自身生長的“土壤”和在地性的“基因”，不同的城市在城市更新方面，特別是在產(chǎn)業(yè)策劃領域有不同的路徑和方法。如近年來南京市玄武區(qū)堅持以創(chuàng)新牽引發(fā)展，在城市更新工作中就做足了策劃的文章。從INNO未來城到南理工科技創(chuàng)新園，從南師大玄武科技園到錦創(chuàng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)園，依托45萬平方米存量空間，打造18個市級備案硅巷載體，547家科技企業(yè)布局落子，一批老廠房、老校區(qū)、老樓宇被價值重塑，吸引創(chuàng)新活力加速向主城回流。產(chǎn)業(yè)策劃要因地制宜，以推進城市未來的持續(xù)健康發(fā)展為著力點，為城市帶來持續(xù)、穩(wěn)定、充沛的現(xiàn)金流，進一步帶動城市的綜合實力提升。

科學有序排列實施城市更新工作的行動計劃

國家“十四五”規(guī)劃中提出實施城市更新行動的重要部署，更加強調(diào)行動導向，更新工作是一個系統(tǒng)推進、分步驟實施的過程。在當前部分城市更新改造中，由于先期缺乏更新改造的時序計劃與統(tǒng)籌，導致更新地塊建設已經(jīng)完成，而其對應的相關(guān)配套設施卻處于缺位狀態(tài)，反而帶來了新的問題。

城市更新是一個持續(xù)的過程，行動計劃需要明確一系列的原則和方向，按照“清單化、項目化、節(jié)點化、責任化”的推進思路，統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施建設、人才導入與住房保障等要素之間的關(guān)系，科學安排城市更新行動計劃，明確近期與遠期、整體與局部、面子與里子、補短板與提質(zhì)量相結(jié)合等重點內(nèi)容，形成“一張路線圖”與“一張時間表”，有序推進城市更新工作。例如淮安圍繞全面建設長三角北部現(xiàn)代化中心城市，加快推動淮安現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，提升區(qū)域能級和城市品質(zhì)的發(fā)展需求，通過塑造三心一體的城市核心空間，確立六種更新方式，制定八項更新計劃，明確近期實施十個更新地塊，指引城市更新項目實施，有效助推城市能級提升。