論農(nóng)村土地管理制度改革的法治思維

孫東方，劉 瑤，嚴(yán) 靜，蘭吉良

（1.江蘇省國(guó)土資源研究中心 江蘇，南京 210017；2.泗洪縣自然資源和規(guī)劃局 江蘇，宿遷 223900；3.江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院 江蘇，南京 210017；4.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇，南京 210095）

土地是農(nóng)民的命脈，是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地問題關(guān)系到農(nóng)民生活的方方面面，更是三農(nóng)問題的關(guān)鍵。能否處理好農(nóng)村土地問題關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的繁榮。農(nóng)村土地管理制度正是處理農(nóng)村土地問題的依據(jù)和準(zhǔn)則。自建國(guó)以來，為適應(yīng)我國(guó)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，沿著人與土地的關(guān)系這條主線，深入貫徹以人為本的法治理念，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革進(jìn)程，農(nóng)村土地管理法治化水平不斷提高。尤其在2016 年之后，有序推進(jìn)各項(xiàng)改革試點(diǎn)，不斷完善政策設(shè)計(jì)，深入落實(shí)農(nóng)村土地管理制度改革任務(wù)，開辟了農(nóng)村土地管理法治建設(shè)的新局面。

1 農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程

1.1 建國(guó)后至改革開放前的農(nóng)村土地管理制度

中華人民共和國(guó)成立之初頒布的《土地改革法》第一條明確規(guī)定：新中國(guó)的土地制度是農(nóng)民的土地所有權(quán)制度，完全消除了地主階級(jí)的封建剝削。之后，經(jīng)過互助組、初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社的發(fā)展過程，土地所有權(quán)經(jīng)歷了土地私有產(chǎn)權(quán)到土地入股參與初級(jí)社，再到土地集體所有的變化。土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系經(jīng)歷了從農(nóng)戶自行耕種到集體共用，由集體統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民免費(fèi)分配到部分作為自用的自留地。并且規(guī)定土地不能買賣、租賃。由此可以看出，這一時(shí)期的土地制度主要服務(wù)于社會(huì)體制的過渡，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一，徹底摧毀了我國(guó)存在兩千多年的封建土地制度，地主階級(jí)也被消滅。農(nóng)民成為土地的主人，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展，為國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)準(zhǔn)備了條件。

1.2 改革開放至十八大前的農(nóng)村土地管理制度

1978 年，江淮大地上出現(xiàn)了百年不遇的旱災(zāi)。安徽是重災(zāi)區(qū)，農(nóng)民生活艱苦，甚至無法維持溫飽。在最基本的生存權(quán)得不到保證的情況下，小崗村的18 位農(nóng)民進(jìn)行了包干到戶的探索，拉開了農(nóng)村土地改革的序幕。這種模式下土地歸農(nóng)民集體所有，將農(nóng)村集體土地承包給農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，土地集體所有權(quán)不變，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相結(jié)合的制度模式，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》提出了穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的土地使用權(quán)，這種制度并不是對(duì)集體土地所有制的否定，而是建立在土地集體所有的基礎(chǔ)上的一種權(quán)利分離。從產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一到“兩權(quán)分置”，改變農(nóng)村舊的經(jīng)營(yíng)管理方式，極大地解放了生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，顯著提高了農(nóng)民的生活水平，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到快速發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，家庭承包經(jīng)營(yíng)的模式無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展需求，政府提倡發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)。老《土地管理法》第十五條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。這說明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擴(kuò)大到了本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，為非農(nóng)資本進(jìn)入農(nóng)村，進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了法律依據(jù)，有利于城鄉(xiāng)之間要素交流，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也有利于推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

1.3 十八大至今的農(nóng)村土地管理制度

21世紀(jì)以來，我國(guó)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速階段，農(nóng)村面臨著人口、資本等向城市流動(dòng)，農(nóng)村空心化等現(xiàn)象?？焖俚某擎?zhèn)化發(fā)展使得農(nóng)村面臨著土地荒廢、人地分離、城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾等多重問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為了解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等矛盾，國(guó)家提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2014年，以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地管理制度改革“三箭齊發(fā)”，標(biāo)志我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革已經(jīng)步入深水區(qū)。另外，新《土地管理法》于2020年1月1日實(shí)施，為“三塊地”改革明確了法律規(guī)制。

1.3.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市 新《土地管理法》規(guī)定符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押等。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是土地管理法的一個(gè)重大制度創(chuàng)新，這是新法修訂的最大亮點(diǎn)，為破除城鄉(xiāng)二元土地制度打開了法律之門，也為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。雖然此次集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍僅限于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，未提及住宅用地，但這一重大突破仍會(huì)對(duì)未來土地市場(chǎng)的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

1.3.2 宅基地“三權(quán)分置” 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民離開家鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村宅基地空置現(xiàn)象越來越普遍，空心村現(xiàn)象嚴(yán)重，無人居住的房屋逐步破敗。城鎮(zhèn)居民為了享受鄉(xiāng)間生活或是周末度假，越來越多的人關(guān)注城市郊區(qū)的宅基地轉(zhuǎn)讓買賣，農(nóng)民為了獲得收益防止房屋無人打理而破敗，也愿意進(jìn)行宅基地交易，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地私下交易的現(xiàn)象。這種情況下，買房無法辦理過戶手續(xù)，權(quán)益得不到保障。另外，集體所有的宅基地通過私下交易，變?yōu)榉潜炯w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員使用，使得集體資產(chǎn)流失，擾亂了不動(dòng)產(chǎn)交易市場(chǎng)。由此政府提出了積極探索宅基地“三權(quán)分置”，保障宅基地的所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，放活宅基地的使用權(quán)，依法依規(guī)的進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)，增加村集體土地收益，為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展注入新活力。

1.3.3 農(nóng)村土地征收制度改革 土地征收是關(guān)系著農(nóng)民切身利益的政策，一直以來征地范圍界定不清、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地程序不能充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)等問題是農(nóng)村集體土地征收過程中爭(zhēng)議較大的問題，也是農(nóng)村土地涉訴涉訪的重點(diǎn)領(lǐng)域。《土地管理法》修訂之后，一是明確界定“公共利益”的六種情形。二是規(guī)范了征地的程序。要求開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、征收公告公示張貼、組織聽證、簽訂征地協(xié)議和開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，將征地后的征地矛盾問題在征地前化解，被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償?shù)漠愖h通過提出聽證申請(qǐng)等途徑反映。三是完善征地補(bǔ)償制度。土地管理法以被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則，重新制定了新的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取調(diào)整宅基地、安置房、貨幣、社會(huì)保障等多元的方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

2 農(nóng)村土地制度改革的法治困境

2.1 農(nóng)村土地所有權(quán)虛位

在我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革不斷推進(jìn)的進(jìn)程中，以人為本的法制理念得到越來越深的貫徹和落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)制度充分考慮了國(guó)家、集體和農(nóng)民的三方利益。但是，中國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)由于集體經(jīng)濟(jì)組織管理粗放、農(nóng)民基層自治制度弱化，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度顯得虛化。我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地的法律規(guī)定主要以《憲法》為基礎(chǔ)，并基于此產(chǎn)生的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律和政府規(guī)章也作了相關(guān)規(guī)定，從法律體系來看形成了系統(tǒng)的土地管理法律制度體系，但是基層農(nóng)村在實(shí)施過程中，大多數(shù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度僅是一個(gè)原則，權(quán)利主體不明確，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度強(qiáng)化了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的雙層管理模式，使得土地集體所有權(quán)意識(shí)相對(duì)弱化，對(duì)于土地的管制、處理等權(quán)利在執(zhí)行中行政權(quán)力干涉較強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)缺失，因此當(dāng)前集體所有制的虛置和權(quán)利行使的模糊是當(dāng)代農(nóng)村土地管理制度改革中法治問題的首要體現(xiàn)。

2.2 農(nóng)村土地與城市土地的二元化

在我國(guó)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)中，國(guó)有土地采取招拍掛的方式進(jìn)行供地，土地市場(chǎng)需求和交易活躍性大，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地在轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等財(cái)產(chǎn)權(quán)益上受到了限制，《土地管理法》修訂之前，農(nóng)村集體土地用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的條件限制很多，一是興辦企業(yè)的主體必須是村集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員，有助于村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益；二是采取劃撥的方式供地，不存在國(guó)有土地的高額出讓金，而是以土地等資本入股的形式參與企業(yè)分紅。此種方式下，村集體經(jīng)濟(jì)組織不如一次性獲得土地出讓金收入穩(wěn)定，而是要依托于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。另外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在不同地理位置其價(jià)格及地位也不平等。位于城郊的集體土地的價(jià)值及增值潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體土地的價(jià)值。

2.3 農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不足

征收制度是農(nóng)村集體土地制度的重要組成部分，政府為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，低價(jià)征收農(nóng)村集體所有的土地資源，轉(zhuǎn)用為國(guó)有建設(shè)用地之后出讓，獲取高額的土地出讓金，解決城市建設(shè)所需資金問題，甚至一些經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)依靠“土地財(cái)政”維持發(fā)展?？梢钥闯觯r(nóng)村和農(nóng)民為我國(guó)的城市發(fā)展和工業(yè)化作出了極大的貢獻(xiàn)和犧牲。但是這一制度在執(zhí)行的過程中使得農(nóng)民權(quán)益受到損害，農(nóng)村集體土地征收中產(chǎn)生一些不和諧的因素，常會(huì)引發(fā)一些社會(huì)矛盾。主要有兩個(gè)方面原因，一方面，征地過程中的程序執(zhí)行不嚴(yán)格，不能充分保障農(nóng)戶的知情權(quán)和參與權(quán)，甚至有的農(nóng)民自家的承包地被征收后自己仍不知情。另一方面，《土地管理法》修訂之前的征地補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)較低，征地補(bǔ)償不到位，加之征地補(bǔ)償監(jiān)督不嚴(yán)格，存在挪用、貪污征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。農(nóng)民從土地上剝離之后，其基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)無法得到保障，導(dǎo)致被征地農(nóng)民生活水平降低。這些給農(nóng)村土地管理制度的執(zhí)行和改革造成了很大的困難，影響社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.4 農(nóng)村集體土地制度落后實(shí)踐需要

新《土地管理法》對(duì)相關(guān)農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行了修改，農(nóng)民權(quán)利得到更實(shí)的保障，有利于激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力，但是部分地區(qū)執(zhí)行政策的相關(guān)規(guī)定仍在探索過程中，如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制仍在研究中、成片開發(fā)方案也在編制過程中，部分政策仍然處于設(shè)計(jì)階段，制度規(guī)定明顯落后于現(xiàn)實(shí)需求。相關(guān)法律規(guī)定之間仍然存在一些矛盾，可操作性有待進(jìn)一步提高。

2.5 農(nóng)村集體土地所有權(quán)執(zhí)行力度不強(qiáng)

村集體作為農(nóng)村基層自治的組織，對(duì)于農(nóng)村集體所有的土地、資產(chǎn)等分配享有管理分配決定權(quán)，在土地管理制度落實(shí)上存在執(zhí)行力度不強(qiáng)的情況，比如在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中存在隨意變更承包關(guān)系，強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，將土地流轉(zhuǎn)作為增加集體收入的手段；集體收入支出隨意，存在不召開村民大會(huì)，不征求村民意見等現(xiàn)象；在土地征收程序執(zhí)行中，未按照規(guī)定履行征地告知聽證程序，部分地區(qū)征地調(diào)查結(jié)果確定由村集體中的成員代簽字，強(qiáng)迫農(nóng)戶領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)或在農(nóng)戶不知情的情況下將土地補(bǔ)償費(fèi)打入農(nóng)戶賬戶，這些違規(guī)違法的操作侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

3 我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革中如何踐行法治思維

3.1 提高農(nóng)村土地制度的法治水平

3.1.1 落實(shí)土地所有權(quán)制度 首先，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)的主體。我國(guó)農(nóng)村土地一般包括村集體、組集體土地，絕大多數(shù)的土地屬于村民小組所有，但是村民小組在組織、構(gòu)成、管理等方面存在很多問題，如果我國(guó)將農(nóng)村土地所有權(quán)的主體明確為村民小組，而在實(shí)踐中村民小組集體觀念弱化，甚至小組長(zhǎng)不存在，無法切實(shí)履行權(quán)利承擔(dān)義務(wù)，不利于農(nóng)村土地的管理；因此村民委員會(huì)作為由村民通過集中選舉的方式產(chǎn)生的基層自治組織，行使集體土地所有權(quán)更為合適。

3.1.2 完善農(nóng)村土地征收制度 一是公共利益界定需要法治完善，雖然新的《土地管理法》對(duì)公共利益進(jìn)行了六種情況的界定，但是對(duì)于“政府組織實(shí)施”等概念仍然沒有權(quán)威解釋，不利于征地工作的合法有效的開展；二是在規(guī)范土地征收程序上，新法規(guī)定將兩公告提前，并且需簽訂征地協(xié)議，極個(gè)別無法簽訂的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)給予說明，此處雖然對(duì)于征地的農(nóng)民參與權(quán)進(jìn)行了程序上的規(guī)定和進(jìn)一步的保障，但是“極少數(shù)”的法律概念仍不明確；三是完善土地征收救濟(jì)途徑；由于土地征收的救濟(jì)形式一般為行政復(fù)議和行政訴訟，而司法機(jī)關(guān)案件量大，土地爭(zhēng)議占用了大量的司法資源，可以適度降低土地案件的門檻，建議設(shè)置專門針對(duì)土地糾紛的調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)或仲裁機(jī)構(gòu)。

3.1.3 完善土地權(quán)利程序立法 雖然國(guó)家制定了關(guān)于農(nóng)村土地制度的相關(guān)法律法規(guī)，比如說《土地管理法》、《土地承包法》、《民法典》、《土地管理法實(shí)施條例》等，但是涉及到土地權(quán)利的行使、轉(zhuǎn)讓、收益和處分則也需要相對(duì)完善的程序，程序的正當(dāng)行使是保障農(nóng)民土地權(quán)利的重要屏障，因此需要完善土地管理程序相關(guān)法律，健全和規(guī)范土地監(jiān)管程序，更好的建立健全農(nóng)村土地管理制度中的法治思維，維護(hù)法律權(quán)威。

3.2 樹立農(nóng)村土地管理制度的法律權(quán)威

3.2.1 提高農(nóng)民法治素養(yǎng) 由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)民文化水平參差不齊，農(nóng)村法治意識(shí)相對(duì)淡薄。就農(nóng)民而言，他們應(yīng)該發(fā)揮自己的內(nèi)在作用，不斷提高專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，堅(jiān)定法治信念，善于使用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。農(nóng)村土地管理制度改革問題的核心是解決農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問題。農(nóng)民的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、土地收益分權(quán)均要求國(guó)家和社會(huì)在法治上達(dá)成共識(shí)。

3.2.2 培養(yǎng)政府的法治思維 更好保障農(nóng)民的權(quán)益是土地制度改革的目的，也是宗旨，而農(nóng)民相對(duì)處于弱勢(shì)一方，在農(nóng)村土地管理制度改革中始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民的權(quán)益是法治要求，而作為行使國(guó)家權(quán)利的政府機(jī)關(guān)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作人員應(yīng)該牢牢樹立以人為本的法治理念，在工作中運(yùn)用法治思維處理農(nóng)村土地管理問題，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

3.3 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地管理法律實(shí)施的監(jiān)督

3.3.1 確保國(guó)家權(quán)力的依法行使 在我國(guó)，國(guó)家的任何權(quán)力都來自人民，所有的國(guó)家權(quán)力都必須服務(wù)于人民。國(guó)家權(quán)力并不是抽象的，而是由國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員來行使和落實(shí)的。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員在法治發(fā)展中是發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵少數(shù)。所有的國(guó)家工作人員都應(yīng)該成為踐行法律的標(biāo)兵，自覺守法的模范，成為人民群眾守法的示范者。這在農(nóng)村土地管理法治推進(jìn)領(lǐng)域中，表現(xiàn)的尤為突出，農(nóng)村土地管理的利益相關(guān)方為政府和農(nóng)民，兩者在地位上并不對(duì)等，這就要求相關(guān)國(guó)家工作人員嚴(yán)格貫徹落實(shí)法律法規(guī)，樹立自覺踐行以人為本法治思維的自覺，確保國(guó)家權(quán)力的依法行使。

3.3.2 暢通法律救濟(jì)途徑 國(guó)家的法律依照法律的程序和實(shí)體規(guī)定提供了救濟(jì)途徑和救濟(jì)措施。救濟(jì)途徑包括申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、申請(qǐng)仲裁等。救濟(jì)措施包括令其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等。在農(nóng)村土地管理領(lǐng)域，使受害人能夠依法獲得法律救濟(jì)，是保障其合法權(quán)益的需要。如果沒有這樣的救濟(jì)途徑和措施，合法權(quán)益一旦被侵犯，被征地農(nóng)民等相關(guān)當(dāng)事人得不到法律的支持，就會(huì)積累社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3.3.3 加大對(duì)嚴(yán)重違法行為處罰力度 依法加大對(duì)農(nóng)村土地管理中的嚴(yán)重違法行為處罰力度，使各種違法犯罪得到應(yīng)有的法律制裁，而不是任由個(gè)別的強(qiáng)勢(shì)一方胡作非為。懲罰不是萬能，但是沒有懲罰則是萬萬不能的。法律的權(quán)威就要依賴于有效的法律制裁，農(nóng)民的合法權(quán)益才能得到充分的法律保護(hù)。必須發(fā)揮好法律的制裁作用，有效地懲罰違法犯罪行為，確保國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)治久安，確保廣大農(nóng)民群眾幸福安康。

4 小結(jié)

新時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革已進(jìn)入新階段，農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)模式正從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變，征地程序在逐漸優(yōu)化，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地正式進(jìn)入土地市場(chǎng)。在實(shí)施改革的過程中，它還面臨許多共性問題，如農(nóng)民的改革意識(shí)薄弱，政策體系供應(yīng)不足。改革需于法有據(jù)，需要政府-農(nóng)村-農(nóng)民三級(jí)樹立法治理念，培養(yǎng)法治思維，運(yùn)用法律方式解決農(nóng)村土地管理制度改革問題。