負(fù)債嚴(yán)重情況下農(nóng)村應(yīng)如何發(fā)展
——基于獨(dú)山縣情況研究

白璐璐

（華北電力大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 北京 100096）

1 引言

獨(dú)山縣，隸屬于貴州省黔南布依族苗族自治州，地處貴州最南端，有貴州的“南大門”之稱，是去往兩廣出?？诘谋亟?jīng)之地。常住人口約26 萬(wàn)人左右?？偯娣e在2442.2km。

在2010～2011年，貴州分兩批從江蘇、浙江等地區(qū)引進(jìn)12 名優(yōu)秀干部擔(dān)任縣委書記，潘志立為其中之一。2007 年潘志立進(jìn)入海安縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的班子，該地正是通過(guò)大規(guī)模舉債，招商引資，投資大量項(xiàng)目，到2010 年成為了江蘇沿海發(fā)展速度最快，潛力最大的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。受到之前經(jīng)驗(yàn)的影響，潘志立在進(jìn)入獨(dú)山的時(shí)候，并沒(méi)有考慮到獨(dú)山是山區(qū)的情況，盲目將海安縣的經(jīng)驗(yàn)帶入。在獨(dú)山縣大搞形象工程，使得當(dāng)時(shí)還是貧困縣的獨(dú)山?jīng)]有能力承擔(dān)開發(fā)的巨大支出，導(dǎo)致新開工項(xiàng)目數(shù)量迅速擴(kuò)張，地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，多個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾樓。2018年12月潘志立因涉嫌受賄，為他人謀取利益、濫用職權(quán)，擅自決定低價(jià)出讓國(guó)有土地，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失，由安順市人民檢察院向安順市中級(jí)人民法院提起公訴。2020年4月潘志立被判處有期徒刑12年。

網(wǎng)傳欠下“400億”其實(shí)是一個(gè)估算，根據(jù)獨(dú)山縣政務(wù)公開數(shù)據(jù)，2018 年政府債務(wù)余額達(dá)88 億元左右，其余為隱性債務(wù)。換言之，政府具有直接償還責(zé)任的債務(wù)有88億元，并非網(wǎng)傳的400億。剩下“320億”缺口在何處？潘志立作為“最敢借錢也最敢花錢”的縣委書記，他主要通過(guò)宣傳獨(dú)山縣的各種優(yōu)勢(shì)，以高息作為吸引，政府榮譽(yù)為擔(dān)保，成立數(shù)十個(gè)融資平臺(tái)。截至2017 年，全縣共有36家融資平臺(tái)，其中達(dá)到60億元以上的有五家。政府還發(fā)行了西南交投2017 年定向融資工具、中經(jīng)宏熙政信三號(hào)私募基金、坦沃資產(chǎn)政信305號(hào)私募基金、2017獨(dú)山飛鳳湖定向融資計(jì)劃、好期瑞金21號(hào)私募基金等多只投向獨(dú)山縣的產(chǎn)品，以此融資到大量資金。這些資金到賬部分大多用來(lái)支撐眾多的項(xiàng)目，資金鏈斷裂之后，工程停擺，許多資金不能按時(shí)兌付，投資人間接承擔(dān)了這些債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。在2019年《政府工作報(bào)告》中提到該縣面臨的集中償債壓力較大，沒(méi)有處理好風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展的關(guān)系，債務(wù)總量大，還款時(shí)間集中，債務(wù)預(yù)期有“破窗”風(fēng)險(xiǎn)。

除了阻礙發(fā)展的債務(wù)大頭，同時(shí)面對(duì)的還有，城區(qū)規(guī)劃不合理、建筑風(fēng)格差異大、內(nèi)部消費(fèi)能力低導(dǎo)致的供需不平衡等。在獨(dú)山縣隨處可見(jiàn)老舊的農(nóng)村住房、拆遷中的斷壁殘?jiān)?，在這其中卻聳立著格格不入的高大建筑。在潘志立在任期間，還從海南省引進(jìn)熱帶樹種，據(jù)退休的林業(yè)局局長(zhǎng)說(shuō)：“路兩旁的樹，都是被人家淘汰下來(lái)的，我們還重金購(gòu)入。而且為了多買樹，兩側(cè)種很多樹，間距很小，根系不夠生長(zhǎng)，綠化樹大多都死了”。

實(shí)地考察下來(lái)，縣中心建立的商業(yè)區(qū)，店面一層一層地空著，每月約1000 元左右的租金店面都無(wú)法出租。錢投資在項(xiàng)目上，項(xiàng)目變成爛尾樓。投資在城區(qū)改造上，拆了蓋不起新樓或者拆到一半就沒(méi)資金了。投資在城市容貌上，也是點(diǎn)狀散花，質(zhì)量層次不齊。

在潘志立作為縣委書記期間內(nèi)，不僅給獨(dú)山造成了巨大的地方債務(wù)，還遺留了許多的問(wèn)題項(xiàng)目。使得獨(dú)山成為2019 年黔南12 個(gè)縣級(jí)單位中地方債務(wù)最大的縣。如何減小地方債務(wù)壓力成為獨(dú)山縣這幾年發(fā)展的一大問(wèn)題。擺脫債務(wù)壓力，才能減輕發(fā)展的包袱，跑起來(lái)才會(huì)有活力。

2 債務(wù)處理方案

2.1 招商引資，盤活資產(chǎn)

獨(dú)山縣有許多因資金鏈斷裂而停工的建筑工程，比如百井樓、望月樓、八角亭古風(fēng)博物館鐘樓、民國(guó)步行街等仿古建筑，還有現(xiàn)代化的獨(dú)山大學(xué)城、香港科技城、大數(shù)據(jù)中心等。以水司樓為例，水司樓申報(bào)了三項(xiàng)吉尼斯世界紀(jì)錄：世界最高琉璃陶建筑；世界最高水族、布依族、苗族民族元素建筑；世界最大牌樓。其中非常難得的是，它是全木質(zhì)框架榫卯結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)如此高大宏偉的建筑是沒(méi)有鋼筋水泥，由全木質(zhì)搭建的，并且純靠木構(gòu)件上的凹凸進(jìn)行連接搭建。目前水司樓只能在外部進(jìn)行參觀。如此宏大的建筑項(xiàng)目，投資了2.5 億元左右，到2018年6月左右因?yàn)橘Y金鏈斷裂停工。

目前政府為了解決該“爛尾樓”積極招商引資，與貴州凈心谷旅游開發(fā)有限公司簽約，利用開發(fā)商資金盤活爛尾樓?，F(xiàn)在水司樓正改建為“凈心谷大酒店”，但因?yàn)槠淠举|(zhì)結(jié)構(gòu)消防不過(guò)關(guān)，所以會(huì)對(duì)其木質(zhì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，但這也就意味著最大、最宏偉的全木質(zhì)結(jié)構(gòu)將不復(fù)存在。不過(guò)盤活資產(chǎn)，解決爛尾樓問(wèn)題才是首要問(wèn)題。根據(jù)實(shí)地觀察及當(dāng)?shù)厝苏f(shuō)，水司樓由于是木質(zhì)結(jié)構(gòu)，再加上貴州陰雨天氣多，且為酸雨，有腐蝕性。如果水司樓長(zhǎng)期放著不動(dòng)工，其外表的木質(zhì)結(jié)構(gòu)會(huì)遭到侵蝕，維修起來(lái)成本更高。所以招商引資，也對(duì)其遺留的工程項(xiàng)目進(jìn)行完善。是目前獨(dú)山縣政府解決爛尾樓主要的手段。

不僅如此，還與淘寶網(wǎng)合作,在阿里資產(chǎn)處置平臺(tái)設(shè)置獨(dú)山專區(qū),個(gè)性化拓寬資產(chǎn)處置渠道。整合優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn),將良性資產(chǎn)分類評(píng)估,加快打包上市,充分盤活資源。招商引資，盤活資產(chǎn)也就將大部分的債務(wù)剝離出去了。由企業(yè)和開發(fā)商來(lái)解決項(xiàng)目工程款和后續(xù)開發(fā)問(wèn)題，獨(dú)山縣政府的壓力也就小了很多。

2.2 整合融資平臺(tái)

當(dāng)時(shí)還是貧困縣的獨(dú)山能融資到如此大量的融資，主要是投資人看準(zhǔn)了當(dāng)時(shí)潘志立以政府信譽(yù)擔(dān)保，期待著地方政府和中央兜底。但根據(jù)國(guó)家財(cái)政部在2021年3月公布的《2020 年財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》，地方隱性債務(wù)，中央堅(jiān)持不救助原則。建立市場(chǎng)化、法制化的債務(wù)違約處置機(jī)制，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。投資人來(lái)自全國(guó)各地，面對(duì)不能按時(shí)兌付的恐慌和顧慮，獨(dú)山縣采取的是先還付利息。

目前，獨(dú)山縣政府將旗下融資平臺(tái)，都整合到三家公司，貴州神璽實(shí)業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)文旅開發(fā)、貴州鑫鳳實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)工業(yè)和開發(fā)區(qū)基建、貴州恒源國(guó)投集團(tuán)負(fù)責(zé)交通。獨(dú)山縣政府可以將一些標(biāo)的物給公司，公司將它們用于向銀行申請(qǐng)貸款，將非標(biāo)債務(wù)轉(zhuǎn)成標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)?！笆站o融資平臺(tái)、整合債務(wù)”，對(duì)雜亂，數(shù)目多規(guī)模小的融資平臺(tái)進(jìn)行整合，收緊入口方便管理。對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類，分別制定出化債方案。

2.3 破產(chǎn)重組或清算

根據(jù)貴州省在2021 年印發(fā)《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》，對(duì)嚴(yán)重資不抵債、失去清償能力的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，要依法實(shí)施破產(chǎn)重組或者清算。通過(guò)債務(wù)償還和溝通談判積極“消化”債權(quán)人中的個(gè)人投資者。風(fēng)險(xiǎn)防范有力有序推進(jìn)。嚴(yán)格落實(shí)“七嚴(yán)禁”和“1+9”債務(wù)管理制度,建立債務(wù)管理、專班負(fù)責(zé)、項(xiàng)目管理“三項(xiàng)機(jī)制”,實(shí)行“借、管、還”縣級(jí)統(tǒng)籌管理。

加強(qiáng)政府債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),采取協(xié)商展期、股權(quán)置換、債務(wù)重組、以資抵債等方式償還債務(wù)。依法打擊侵占國(guó)有資產(chǎn)行為。政府態(tài)度明確，債務(wù)解決不能靠侵占違法侵占國(guó)有資產(chǎn)的方式。

3 近幾年獨(dú)山縣發(fā)展成果

3.1 脫貧攻堅(jiān)取得重要?jiǎng)倮?/h3>

到2020年3月，獨(dú)山縣脫離貧困縣序列。“十三五”以來(lái)，獨(dú)山縣深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，落實(shí)“4541”部署、州“七個(gè)一”機(jī)制，聚焦“三精準(zhǔn)”,推進(jìn)“三落實(shí)”,實(shí)現(xiàn)“三保障”,貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件顯著改善,農(nóng)村公共服務(wù)能力顯著提高,貧困群眾獲得感顯著增強(qiáng)。74個(gè)貧困村全部出列,貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部減貧摘帽,全縣建檔立卡，貧困人口全部達(dá)到“一達(dá)標(biāo)兩不愁三保障”現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。全縣累計(jì)減少貧困人口93058人,完成易地扶貧搬遷19951人,危房改造8450戶。

3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)與量并存

如圖1 為2015 年與十三五規(guī)劃實(shí)際值對(duì)比?！笆濉逼陂g，獨(dú)山縣增比進(jìn)位由2015 年全省非經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣第12位提升到縣域二方陣第7位。并且民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值占GDP的比重達(dá)69.8%,比2015年末的53%提高了16.8%,成為獨(dú)山縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中比重最高、活力最強(qiáng)、貢獻(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體。

之前潘志立試圖把獨(dú)山打造成為用旅游拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特色農(nóng)村文旅縣，試圖將一個(gè)貧困縣跨過(guò)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程，直接從第一產(chǎn)業(yè)跳轉(zhuǎn)到第三產(chǎn)業(yè)。但是獨(dú)山自身基礎(chǔ)薄弱，道路交通、城市規(guī)劃還有自身所能提供的服務(wù)并不能使獨(dú)山縣承受如此大量和高質(zhì)量的文旅項(xiàng)目投資。從目前貴州全省“欠開發(fā)、欠發(fā)達(dá)”的基本省情來(lái)看，貴州發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，還只能立足本地自然資源和人文資源，先走低端農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路子，逐步實(shí)現(xiàn)由低端農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)向高端農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。所以目前獨(dú)山縣并沒(méi)有像潘志立所預(yù)想的那樣，獨(dú)山現(xiàn)在是堅(jiān)持以工業(yè)為主導(dǎo)，堅(jiān)持一產(chǎn)調(diào)結(jié)構(gòu)、二產(chǎn)擴(kuò)總量、三產(chǎn)強(qiáng)基礎(chǔ)，三產(chǎn)比例變化對(duì)比如圖1所示。

圖1 2015年與2020年三產(chǎn)比例變化對(duì)比

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向縱深推進(jìn)。形成“2+6”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。列入全省級(jí)生豬產(chǎn)業(yè)聚集突破區(qū)。建成七個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū),主推“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”發(fā)展模式,全縣農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工龍頭企業(yè)達(dá)到93 家。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到37.3億元。

工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展成效顯著。初步形成了基礎(chǔ)材料、電子信息制造、裝備制造、新型建材、新能源、生態(tài)特色食品六大產(chǎn)業(yè)。完成鐵合金企業(yè)集團(tuán)化重組,傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)不斷加大投入實(shí)施技改升級(jí),進(jìn)一步增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 值得關(guān)注的工業(yè)發(fā)展

“微馬達(dá)”撬動(dòng)“大就業(yè)”，貴州省標(biāo)準(zhǔn)電機(jī)有限公司2020 年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值2.7 億元，2021 年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值4 億元，出口總額達(dá)1000 萬(wàn)美元以上。生產(chǎn)多種類標(biāo)準(zhǔn)電機(jī)達(dá)30 萬(wàn)只，廣泛應(yīng)用在復(fù)印機(jī)、數(shù)碼相機(jī)、智能掃地機(jī)、無(wú)人飛行器、汽車、機(jī)器人等產(chǎn)品上，綜合實(shí)力為同類企業(yè)世界前三強(qiáng)。該公司總經(jīng)理李亮稱：“工人大部分都是本地群眾，在獨(dú)山每年的工人流失率僅為10%，用工特別穩(wěn)定”。還有貴州豐達(dá)軸承有限公司，一個(gè)專業(yè)生產(chǎn)精密微型不銹鋼軸承的高新技術(shù)企業(yè)，深受美的、飛利浦、蘇泊爾等知名企業(yè)的青睞。在獨(dú)山縣還藏著一個(gè)年產(chǎn)值3 個(gè)億的冶金企業(yè)——貴州融晟環(huán)保科技有限公司。其主要是從鋼廠鐵合金廠煙灰、含銅廢料、含銻廢物等廢雜料等廢物廢渣中冶煉回收有價(jià)金屬。2021 年，獨(dú)山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值82.87 億元，規(guī)模工業(yè)增加值20.13 億元，規(guī)模工業(yè)企業(yè)51個(gè)帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)35000人。

4 未來(lái)發(fā)展和定位

獨(dú)山縣以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，建設(shè)西部陸海新通道重要節(jié)點(diǎn)城市，打造黔桂合作示范區(qū)，實(shí)施“兩城三區(qū)”戰(zhàn)略，建設(shè)貴州開放門戶城市、黔邊休閑宜居城市，創(chuàng)建貴州南部物流中心和加工貿(mào)易區(qū)、貴州工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)、貴州南部特色文旅康養(yǎng)區(qū)。利用其貴州“南大門”的優(yōu)勢(shì)，打造向南開放的“橋頭堡”。

獨(dú)山縣有一街道八個(gè)鎮(zhèn)，其中將麻尾鎮(zhèn)打造成工業(yè)新城，依托自身優(yōu)越的交通區(qū)位，重點(diǎn)發(fā)展基礎(chǔ)材料，不斷完善鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力打造功能完善、環(huán)境優(yōu)美，集商貿(mào)物流、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、旅游、工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的工業(yè)新城。特別注意的是，雖然強(qiáng)調(diào)了工業(yè)的發(fā)展，但并不是弱化其他農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，反而加強(qiáng)了農(nóng)林牧產(chǎn)業(yè)的加工業(yè)，延伸第一產(chǎn)業(yè)。比如烤煙、油菜等特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從油菜、辣椒、馬鈴薯、茶葉等到其加工完成后從產(chǎn)供銷分離到產(chǎn)供銷一體化的轉(zhuǎn)變?；蛘呤恰胺N+養(yǎng)+產(chǎn)+加+銷”農(nóng)牧業(yè)縱橫一體化經(jīng)營(yíng)模式，基地涵蓋牧草種植、奶牛飼養(yǎng)繁育、乳制品生產(chǎn)、加工與銷售等各環(huán)節(jié)的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。像位于獨(dú)山縣環(huán)東路邊上的貴州李記食品有限公司，就是在獨(dú)山縣建立了集基地種植、原料收購(gòu)、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品銷售于一體的完整產(chǎn)業(yè)鏈。

其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身特色發(fā)展為文旅康養(yǎng)小鎮(zhèn)。探索旅游康養(yǎng)發(fā)展新模式。以凈心谷、天洞、天湖、紫林山國(guó)家森林公園景區(qū)為重點(diǎn)，倡導(dǎo)“大美獨(dú)山，康養(yǎng)福地”。推進(jìn)產(chǎn)城融合建設(shè)，加大招商引資力度，盤活資產(chǎn)。獨(dú)山擁有獨(dú)特的民族風(fēng)情和旅游資源，應(yīng)提高市場(chǎng)影響力和整合力度，鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)化程度，提供配套的旅游服務(wù)。

目前獨(dú)山實(shí)施城市更新行動(dòng)，實(shí)施棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、背街小巷整治，提高市容市貌，按照“加大消化存量、穩(wěn)妥推進(jìn)增量”的原則，建成棚戶區(qū)改造1020 套。3 個(gè)老舊片區(qū)改造共389 戶。使得“高大上”的建筑旁不再是“小破房”。不僅要打造宏偉的建筑項(xiàng)目，也要滿足民眾對(duì)住房環(huán)境的需求。不能只把靚麗的衣服穿在外面。力爭(zhēng)到“十四五”末，以商貿(mào)物流經(jīng)濟(jì)為主要支撐，旅游、康養(yǎng)齊頭并進(jìn)的服務(wù)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)得到增長(zhǎng)。