新時(shí)代公共體育服務(wù)：碎片化供給與整體性治理

呂 寧，徐建榮

（1山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，山西 晉中 030801；2蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

在新時(shí)代背景下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，我國城鄉(xiāng)居民收入、生活水平不斷提升，體育需求日益多元，體育消費(fèi)持續(xù)升級。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2021年全國居民恩格爾系數(shù)為29.8% 比上年下降0.4個(gè)百分點(diǎn)［1］，已達(dá)到聯(lián)合國劃定的富足標(biāo)準(zhǔn)。這表明，公眾體育需求已走出純物質(zhì)層面，“開始追求精神滿足與較高品質(zhì)的生活”［2］，但公眾體育參與度亟待提升?！丁敖】抵袊?020”戰(zhàn)略研究報(bào)告》顯示：我國18歲以上民眾中經(jīng)常參與鍛煉（每周鍛煉3次以上，每次至少10 min）的僅為11.9%，從不參加鍛煉者高達(dá)83.8%［3］。

公共體育服務(wù)供給不足是導(dǎo)致公眾體育參與度不高的重要因素。近年來，我國以“六個(gè)身邊”工程為抓手，擴(kuò)大體育設(shè)施增量，打造體育組織網(wǎng)絡(luò)，壯大體育指導(dǎo)人員隊(duì)伍，全面推動(dòng)體育競技活動(dòng)開展，然而全民健身發(fā)展依然不夠平衡，公共體育服務(wù)體系還需進(jìn)一步完善，并受到學(xué)界的高度關(guān)注。趙慧娣［4］認(rèn)為，我國公共體育服務(wù)普遍存在著發(fā)展不充分、供給總量不足、效率低下、質(zhì)量不高、活力不強(qiáng)等問題。來博［5］認(rèn)為，我國公共體育服務(wù)供給較為薄弱，具體表現(xiàn)在公共體育服務(wù)發(fā)展錯(cuò)位、供給主體單一、制度性缺失與結(jié)構(gòu)性矛盾突出。韓宏宇等人［6］認(rèn)為，公共體育服務(wù)供給有失精準(zhǔn)，其原因在于需求識別不充分、頂層設(shè)計(jì)不適配、協(xié)同機(jī)制不完善、評估體系不健全等。朱傳客等［7］認(rèn)為，由于供給主體對經(jīng)濟(jì)效益的私利性角逐，以及政府與其他供給主體的不平等關(guān)系，造成了公共體育服務(wù)公共性的偏移、合作性的缺失。這些問題歸結(jié)到一點(diǎn)，便是公共體育服務(wù)供給碎片化。碎片化的供給難以滿足公眾多元化的體育需求，并且影響和制約著公眾體育參與和體育消費(fèi)。基于此，本研究依據(jù)整體性治理理論，解決公共體育服務(wù)碎片化供給的問題，以期提升公共體育服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，引導(dǎo)和激勵(lì)越來越多的公眾參與體育，刺激其消費(fèi)體育，并且在過程中獲得身心滿足與生活質(zhì)量的提升。

1 理論基礎(chǔ)——整體性治理理論

整體性治理理論是在新公共管理內(nèi)在關(guān)系和整體發(fā)展的前提下，逐漸發(fā)展形成的一種新的公共治理理論，與網(wǎng)絡(luò)治理、數(shù)字治理并稱為后公共管理時(shí)期三大主流治理理論。1990年，英國學(xué)者Andrew Dunsire［8］提出了“整體性治理”的觀點(diǎn)，對執(zhí)行與控制的關(guān)系以及現(xiàn)代公共管理的范式轉(zhuǎn)移進(jìn)行了詮釋，強(qiáng)調(diào)從社會(huì)系統(tǒng)性和全局性解決問題；英國著名行政學(xué)家Perri Six［9］對該理論作了系統(tǒng)論證，認(rèn)為整體性治理的主題與手段在于“整合”與“協(xié)調(diào)”，并基于對新公共管理“分權(quán)”“部門主義”“碎片化”等議題的反思和批判，系統(tǒng)地提出實(shí)施整體性治理的觀點(diǎn)與方法。此后，國外許多研究者結(jié)合理論反思與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出新的觀點(diǎn)，豐富了整體性治理的理論內(nèi)涵與行動(dòng)框架。如Christopher Pollit［10］認(rèn)為，整體性治理即是一種通過思想與行動(dòng)的橫向和縱向協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的公共部門治理模式；Patrick Dunleavy［11］認(rèn)為，信息技術(shù)的整合是整體性治理的必要條件，須以信息技術(shù)為手段，促進(jìn)公共服務(wù)重新整合，以提升政府效能。

相對傳統(tǒng)的傳統(tǒng)官僚制、新公共管理、新公共服務(wù)等理論范式，整體性治理理論具有較強(qiáng)的科學(xué)性與先進(jìn)性（見表1），是目前實(shí)現(xiàn)跨界合作的理想范式和最高境界［12］。為此，國內(nèi)許多研究者以此為理論工具，對公共服務(wù)型財(cái)政、農(nóng)村公共服務(wù)、城市社會(huì)治理、公共部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)等領(lǐng)域進(jìn)行探索性研究。其主要觀點(diǎn)大致有：（1）治理主體協(xié)同化，如鄭言等［13］認(rèn)為，我國已初步形成多元主體參與的治理體系，應(yīng)強(qiáng)化整體性治理，重塑政府、市場與社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮多元主體的協(xié)同效應(yīng)；（2）治理機(jī)制制度化，如余晴［14］認(rèn)為，建立制度化的治理機(jī)制是整體性治理的內(nèi)在要求，只有創(chuàng)新和完善治理機(jī)制，才能有效解決公共服務(wù)中碎片化問題，并約束參與主體的行為；（3）治理方式多元化，如蔡文成［15］認(rèn)為整體性治理的方式應(yīng)以多元化為導(dǎo)向，采取法規(guī)、道德、政策、輿論、文化等方式，促進(jìn)“全面管理”“整體管理”“法制管理”“根源管理”相統(tǒng)一，形成綜合運(yùn)用制度、文化、組織和社會(huì)等資源的治理范式。

表1 整體性治理與其他治理范式的比較

公共體育服務(wù)的內(nèi)涵是政府公共管理部門運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共體育利益，其本質(zhì)屬性在于“公共”，核心理念在于“共享與參與”［16］。當(dāng)下，我國雖然基本形成全新的公共體育供給模式，即非政府組織機(jī)構(gòu)從供給客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o主體，與政府共同發(fā)揮供給效益，但存在彼此責(zé)任不清、界限模糊、整合不足、協(xié)同缺失等問題，致使公共體育服務(wù)供給呈現(xiàn)一種碎片化狀態(tài)，而整體性治理為解決這些問題提供了新的視角與思路。

2 困境分析——公共體育服務(wù)供給的碎片化表征

碎片化，原意為完整的東西破碎化，后廣泛運(yùn)用于傳播學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)等不同領(lǐng)域，并被賦予不同的內(nèi)涵。如在傳播學(xué)中，碎片化意指受眾群體細(xì)分化、媒介小眾化；在社會(huì)學(xué)中，碎片化被界定為社會(huì)階層的多元化與分裂化；在行政學(xué)中，碎片化意為政府部門職、權(quán)、責(zé)的一種分割狀態(tài)。而在本研究中，公共體育服務(wù)供給碎片化主要是指公共體育服務(wù)供給過程中存在的一種隔離、斷裂或沖突的狀態(tài)。

2.1 供給理念碎片化：價(jià)值異化與責(zé)任缺失

解決公共體育服務(wù)碎片單一化供給問題，保障公眾的公共體育利益，這是社會(huì)供給主體的基本任務(wù)。但“理性經(jīng)濟(jì)人”理論告訴我們，由于各供給主體充滿了理性，其供給行為、行動(dòng)過程、目標(biāo)追求在實(shí)踐中難以超越實(shí)現(xiàn)最大化的自身效用或自身利益的窠臼。各供給主體價(jià)值取向及追求的碎片化、異質(zhì)化，導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給不均衡、不充分，制約著公眾體育參與及體育消費(fèi)。

從政府層面審視，體育行政部門是由理性經(jīng)濟(jì)人組成的，具有一定私利性，存在注重自身利益而輕公共利益的現(xiàn)象。譬如，有地方政府為獲取上級政府人、財(cái)、物的支持，一味夸大當(dāng)?shù)毓搀w育需求，強(qiáng)調(diào)財(cái)政困難與缺口；有體育行政部門將大量財(cái)力、物力投向競技體育，通過爭獎(jiǎng)牌、奪名次實(shí)現(xiàn)自身利益；個(gè)別人在公共體育服務(wù)供給中，為追求個(gè)人利益不惜鋌而走險(xiǎn)，或利用公共設(shè)施進(jìn)行斂財(cái)，或挪用甚至侵吞公共體育服務(wù)專項(xiàng)資金等。體育行政部門存在的“私利性”現(xiàn)象，使得政府在運(yùn)用公共權(quán)力追求公共體育利益的過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、以權(quán)謀私、假公濟(jì)私等問題，致使公共體育服務(wù)目標(biāo)與需求相脫離、自身利益與社會(huì)責(zé)任相沖突、競爭與壟斷相抵觸，最終導(dǎo)致共體育服務(wù)供給不足、效率低下。

從社會(huì)角度分析，公眾社會(huì)意識不斷增強(qiáng)，我國非政府體育機(jī)構(gòu)不斷壯大，逐漸從公共體育服務(wù)供給客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o主體。但受市場經(jīng)濟(jì)的影響，許多非政府性的體育機(jī)構(gòu)在發(fā)展中偏離正確軌道，開始呈現(xiàn)出“權(quán)力性”“盈利性”特點(diǎn)，損害公眾體育利益并影響全面供給的及時(shí)性。究其原因主要有兩點(diǎn)，一是由于植根于傳統(tǒng)政治體制，許多非政府性質(zhì)的體育機(jī)構(gòu)采取記名在相關(guān)政府部門之下的方式被政府部門使用和發(fā)展，并用這種方式尋求體育行政部門的庇護(hù)，以獲得資源供應(yīng)與支持，在社會(huì)中取得一定的發(fā)展空間和成長機(jī)會(huì)。體育社會(huì)組織的這一行政化傾向既掩蓋了其非政府性、社會(huì)性的基本屬性，也背離了其獨(dú)立性、自約力的管理，成為政府轉(zhuǎn)化公共體育資源、滿足政府及個(gè)人利益的“變革工具”［17］。二是體育社會(huì)組織是由共同利益的社會(huì)階層或社會(huì)群體組成的，為維護(hù)其共同利益或?qū)崿F(xiàn)自身更好發(fā)展，一些體育社會(huì)組織往往以公益性為幌子，從事營利性活動(dòng)。此種行為既顛覆其公共性、非排他性的屬性，也消蝕其公信力，難以為公眾提供滿意的公共體育服務(wù)。

2.2 供給主體碎片化：結(jié)構(gòu)失衡與關(guān)系紊亂

新時(shí)代，公眾的公共體育利益的切實(shí)性、全面性和公共體育服務(wù)供給不充分的矛盾日益突出。公共體育服務(wù)供給既需要多個(gè)部門彼此協(xié)作并發(fā)揮團(tuán)結(jié)協(xié)作的綜合效益，也需要全社會(huì)的共同努力。但由于供給主體私利性、價(jià)值取向碎片化以及社會(huì)責(zé)任的弱化，加之協(xié)同、合作機(jī)制的缺失，使得各供給主體在公共體育服務(wù)過程中呈現(xiàn)一種碎片化狀態(tài)，難以形成合力，難以保障供需信息傳遞的及時(shí)性，難以提高公共體育服務(wù)供給的效率和質(zhì)量水平。

在我國體育公共服務(wù)供給體系中，其治理模式主要依賴于“體育行政管理部門自上而下的體育資源配置系統(tǒng)和“分散的集權(quán)主義的‘塔式’治理結(jié)構(gòu)”［18］。這種治理體制根植于社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)、資源不夠豐富的條件下，借助政府集中資源的優(yōu)勢，能夠穩(wěn)定和推進(jìn)公共體育服務(wù)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)公眾公共體育權(quán)益。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，其弊端也凸顯出來。橫向看，公共體育服務(wù)涉及體育、教育、內(nèi)政、國土資源、城市管理等多個(gè)部門，唯有加強(qiáng)各門部之間的協(xié)同與合作，才能提升公共體育服務(wù)的豐富性與有效性。但在現(xiàn)實(shí)中，各部門由于彼此價(jià)值取向的碎片化以及受私立利益左右，一些部門在公共體育服務(wù)供給過程中的積極性并不高，甚至存在推諉扯皮現(xiàn)象。近年來廣場舞引發(fā)的場地之爭與學(xué)校體育設(shè)施閑置引發(fā)的社會(huì)爭議經(jīng)常被新聞媒體所報(bào)道，其問題的癥結(jié)很大程度上源于體育與教育部門缺乏協(xié)調(diào)與合作?？v向看，由于權(quán)力層級較多且權(quán)責(zé)與資源配置較不合理。有研究表明，中央政府集中了50%～60%的財(cái)政收入，其承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任僅有25%～30%；而地方政府的財(cái)政收入只有40%～50%，其承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任卻高達(dá)70%～75%［19］。由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化以及財(cái)事權(quán)力配置不合理導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給效率較低，甚至出現(xiàn)公共體育服務(wù)治理失序失范的現(xiàn)象。

非政府性質(zhì)的體育機(jī)構(gòu)參與公共體育服務(wù)供給，既是公民社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是推進(jìn)公共體育服務(wù)現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)涵。在公共體育服務(wù)供給進(jìn)程中，非政府性質(zhì)的體育機(jī)構(gòu)和公共行政部門之間形成了一種全新的主體間的關(guān)系（見圖1），其目的在于建構(gòu)一種“社會(huì)功能互補(bǔ)、商品豐富多樣、管理張力充足”的公共體育服務(wù)供給新態(tài)勢。但在現(xiàn)實(shí)中，正如前文所分析的那樣，非政府性質(zhì)的體育機(jī)構(gòu)由于自由程度不高、市場導(dǎo)向影響不足，不具備市場獨(dú)立性和自我獲利能力，其“非政府性”“非營利性”被行政化、市場化所掩蓋，加之其發(fā)育還不成熟、市場競爭力較弱，難免受到政府行政干預(yù)。譬如，2014—2015年上海市政府推行市民體育賽事市場化招標(biāo)，但獲取38個(gè)競賽項(xiàng)目承辦權(quán)的27家市級、2家區(qū)級體育協(xié)會(huì)，多是政府發(fā)起成立的，且單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的重要領(lǐng)導(dǎo)崗位均由政府官員兼任［20］。這種行政化傾向與依附關(guān)系決定了這些單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的公共體育服務(wù)供給必然是政府公共體育服務(wù)職能的延伸。同時(shí)，作為委托人的政府與作為代理人的體育社會(huì)組織，由于其價(jià)值追求均在實(shí)現(xiàn)自身最大化利益，決定了它們之間利益沖突與行為差異的必然性與天然性，其結(jié)果必然扭曲體育資源配置，甚至造成有限體育資源的閑置或浪費(fèi)。

圖1 公共體育服務(wù)供給過程中的主體間關(guān)系

2.3 供給信息碎片化：表達(dá)阻滯與供需失調(diào)

公共體育服務(wù)供給的核心任務(wù)，在于順應(yīng)和滿足公眾日益增長的體育需求，但由于公共體育服務(wù)在政策制定、供給過程中公眾參與度較低，使得公共體育服務(wù)供需之間存在相脫離、不匹配的現(xiàn)象。譬如，長期以來體育行政部門的體育供給側(cè)重點(diǎn)是滿足國家競技體育的需求，對其他公共體育服務(wù)較少，導(dǎo)致競技體育服務(wù)與其他公共體育服務(wù)之間的矛盾不斷加劇。再比如，地方政府撥付大量的財(cái)政支出進(jìn)行公共體育設(shè)施建設(shè)，但由于收費(fèi)高、開放度低，導(dǎo)致其成為一種“形象工程”，未能很好地滿足民眾的公共體育服務(wù)需求，甚至出現(xiàn)長期閑置而淪為廢棄場所的現(xiàn)象。如幾年前投資8億元建成的沈陽綠島室內(nèi)足球場、投資5億元建成的南京國際賽馬場、花費(fèi)2.5億元建成的安徽巢湖體育中心，現(xiàn)已分別淪為倉庫、停車場、菜地［21］。既造成有限體育資源的浪費(fèi)，也在社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響。造成公共體育服務(wù)供需失調(diào)的直接原因在于供給信息的碎片化，即供給主體之間協(xié)同、溝通機(jī)制缺失、供給主體與消費(fèi)者之間信息阻滯，且呈現(xiàn)出供需信息不對稱的特點(diǎn)。

從供給主體角度，公共體育服務(wù)供給存在著諸多矛盾制約。公眾體育服務(wù)需求具有多元化性、多變性的特征，倘若按照全體投票一致性原則進(jìn)行服務(wù)供給，由于公共體育資源的有限性，決定了這種供給模式難以在實(shí)踐中全面實(shí)現(xiàn)；倘若不按照全體投票一致性原則進(jìn)行服務(wù)供給，必然在滿足某些群體利益訴求的同時(shí)，損害部分人的公共體育服務(wù)權(quán)益。而由于這種矛盾制約，加之“官本位”思想的影響，政府在公共體育服務(wù)決策與供給過程中，往往把供給內(nèi)容與自身效用聯(lián)結(jié)一起，并非完全取決于公眾體育需求。于是我們看到體育相關(guān)部門在公共體育服務(wù)具體決策和供給時(shí)呈現(xiàn)出一種非全面的、非自下而上的特點(diǎn)。這樣的特點(diǎn)，既決定了公共體育產(chǎn)品的具體模式，也決定了公共體育產(chǎn)品的非公眾選擇性。

從需求主體角度，公眾公共體育服務(wù)實(shí)踐性不強(qiáng)。表現(xiàn)在：首先，主體意識不強(qiáng)。由于“官本位”思想的制約與影響，公眾在市場經(jīng)濟(jì)體制中形成的獨(dú)立程度比較低，對發(fā)展、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身公共體育服務(wù)合理權(quán)利，缺乏較強(qiáng)的自發(fā)性、主動(dòng)性。其次，參與動(dòng)力不足。實(shí)踐表明，公眾公共體育服務(wù)需求具有很強(qiáng)的時(shí)效性，如果在需求時(shí)間內(nèi)被滿足，便會(huì)激發(fā)其參與公共體育服務(wù)的積極性；否則，便會(huì)削弱其參與的積極性。上述單方向的自上而下的公共體育服務(wù)決策與供給機(jī)制，由于延長了公眾公共體育服務(wù)的需求被滿足的時(shí)間，致使公眾參與積極性受到抑制。同時(shí)，由于公共體育服務(wù)實(shí)踐，需要一定的時(shí)間、精力等成本，而其參與的結(jié)果往往是一種“共享”。公眾因此普遍存在著一種“搭便車”的心理，希望不費(fèi)吹灰之力就便獲取所需要的公共體育服務(wù)消息。

2.4 供給標(biāo)準(zhǔn)碎片化：標(biāo)準(zhǔn)缺失與評估失范

公共體育服務(wù)準(zhǔn)則是指保障公共體育服務(wù)資源分配公平性、目標(biāo)具體化、方法規(guī)范化、過程程序化的過程［22］，目的在于實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)秩序的最優(yōu)化與效益的最大化。但由于相關(guān)制度保障不力、公眾參與不足、總體供給不均衡等原因使得公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還存在諸多問題與不足。一方面，公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)性缺失。公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不僅包括用地建設(shè)要求、體育項(xiàng)目要求、體育結(jié)構(gòu)要求，也包括體育政策動(dòng)向準(zhǔn)則、體育教育準(zhǔn)則、體育達(dá)標(biāo)要求等。但目前我國公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，覆蓋面較為狹窄。比如，國家相關(guān)報(bào)告僅對提升國民身體素質(zhì)、健康運(yùn)動(dòng)準(zhǔn)則、公共體育場館開放提出了要求；相關(guān)健身計(jì)劃僅對全民健身、管理體育組織、建設(shè)體育場地設(shè)施提出了標(biāo)準(zhǔn)性要求。另一方面，已有的公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)存在著質(zhì)量不高、執(zhí)行不到位的問題。再比如，國家相關(guān)部門出臺的關(guān)于學(xué)校公共體育服務(wù)政策，要求學(xué)校結(jié)合自身實(shí)際，“有條件”或“創(chuàng)造條件”開放體育場館，但對于“有什么樣的條件”或“創(chuàng)造什么樣的條件”缺乏具體準(zhǔn)確的規(guī)定和要求。

監(jiān)督評估標(biāo)準(zhǔn)化既是公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的具體要求還是進(jìn)行公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要途徑。客觀上，我國公共體育服務(wù)供給擁有內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督評估體系，在內(nèi)部有人大、紀(jì)檢、司法、審計(jì)等部門的監(jiān)督評估，在外部輔以媒體、組織、公眾等社會(huì)力量的監(jiān)督評估。在這種政府為主、社會(huì)為輔的監(jiān)督評估機(jī)制下，政府既是公共體育服務(wù)主要供給方，也是主要的監(jiān)督者、評價(jià)者。這種監(jiān)督評估模式難以對公共體育服務(wù)供給的實(shí)際情況作出客觀地評價(jià)。加之內(nèi)部監(jiān)督評估主體之間的關(guān)系尚未理順以及外部監(jiān)督評估主體的信息不對稱性的原因，使得監(jiān)督評估主體難以形成合力，弱化了監(jiān)督評估的實(shí)際效用與價(jià)值。同時(shí)，公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)性缺失也影響和制約著監(jiān)督評估的導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)。譬如，公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化注重圍繞健身場地設(shè)施而進(jìn)行，評估往往把健身場地設(shè)施等實(shí)物建設(shè)作為主要評價(jià)指標(biāo)，忽視非實(shí)物的以及隱性的公共體育產(chǎn)品的評估，導(dǎo)致其供給嚴(yán)重不足。近年來，許多地方政府千方百計(jì)增加體育場地供給，而體育場地建成后，由于缺乏健身活動(dòng)的組織和引導(dǎo)致使體育場地得不到充分利用或者處于閑置狀態(tài)。

3 路徑選擇——公共體育服務(wù)供給的整體性治理

豐富公共體育服務(wù)供給，促進(jìn)全民健身與全民健康，促進(jìn)體育強(qiáng)國與健康中國建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)偉大的 “中國夢”提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保障，是新時(shí)代賦予公共體育服務(wù)的重要使命。公共體育服務(wù)供給碎片化現(xiàn)象，既導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給的不平衡、不充分，也抑制公共體育服務(wù)供給的有效性與社會(huì)效益的最大化。作為碎片化治理的新思想、新范式，整體性治理無疑為我們提供新的思路與指導(dǎo)。為此今后應(yīng)強(qiáng)化公共體育服務(wù)整體性治理，提升治理能力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)治理過程，為解決公共體育服務(wù)供需矛盾尋求最優(yōu)解決方法。

3.1 強(qiáng)化“以人民為中心”思想，促進(jìn)公共體育服務(wù)共建共治共享

治理理念與價(jià)值規(guī)范，既是凝聚公共體育服務(wù)多元供給主體共識的必要手段，也是優(yōu)化公共體育服務(wù)治理過程、提高公共體育服務(wù)治理效果的基礎(chǔ)。整體性治理理論不是脫離公眾需求而建立和發(fā)展的理論體系，而是以實(shí)現(xiàn)公眾利益為根本目的，要求政府通過整合、協(xié)調(diào)與合作，為公眾提供系統(tǒng)的整體性的公共服務(wù)［23］。這與新時(shí)代公共體育服務(wù)的價(jià)值取向高度契合。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，必須“堅(jiān)持以人民為中心”，解決公共服務(wù)體系中的不足，降低公共服務(wù)的差異化程度，形成全面穩(wěn)定和諧的公共服務(wù)格局。這個(gè)核心觀點(diǎn)既明確了新時(shí)代公共體育服務(wù)的價(jià)值取向，亦明確了公共體育服務(wù)供給與治理的路徑。

在公共體育服務(wù)治理與供給過程中，各級政府，特別是體育行政部門，不但應(yīng)堅(jiān)持和強(qiáng)化“以人民為中心”的職能觀、價(jià)值觀、服務(wù)觀，將之融入到公共體育服務(wù)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，而且還應(yīng)確立與其他供給主體“合作共治”的價(jià)值理念，建構(gòu)公共體育服務(wù)共建共治共享的治理格局，有效彌補(bǔ)公共體育服務(wù)供給中存在的理念碎片化問題。一方面，“以人民為中心”的價(jià)值理念解決整合治理理念與技術(shù)的沖突，以公眾體育需求和公共體育利益為核心，積極回應(yīng)公眾體育訴求，著力解決公眾最為關(guān)切與需求的公共體育服務(wù)。如針對體育場地設(shè)施供給不平衡不充分的問題，可在盤活現(xiàn)有體育場地設(shè)施存量的同時(shí)，因地制宜、就近就便擴(kuò)大健身場館、設(shè)施增量。另一方面，應(yīng)著力打造公共體育服務(wù)共建共治共享模式。隨著公眾體育需求日益多元化、品質(zhì)化，且參與意識與訴求日漸強(qiáng)烈，這就需要通過破除體制機(jī)制障礙，為公眾參與公共體育服務(wù)治理提供更多的機(jī)會(huì)與權(quán)力，讓公眾共享公共體育服務(wù)發(fā)展成果。

3.2 整合多元供給主體利益關(guān)系，形成公共體育服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制

整合與協(xié)調(diào)是整體性治理理論的核心觀點(diǎn)，其價(jià)值取向在于凝聚合力，全面推進(jìn)公共服務(wù)目標(biāo)完成進(jìn)度。在這方面，整體性治理理論為我們提供了最佳實(shí)踐模型（見圖2）。公共體育服務(wù)整體性治理應(yīng)秉承整合與協(xié)調(diào)理念，改變原有的公共體育服務(wù)供給主體之間狹隘的利益格局、責(zé)任關(guān)系，合力解決公共體育服務(wù)供給不協(xié)調(diào)性、無效性問題。

圖2 公共體育服務(wù)整體性治理的最佳實(shí)踐模型

在公共體育服務(wù)多元主體供給體系中政府是協(xié)調(diào)各供給主體關(guān)系的主導(dǎo)者。要整合好、協(xié)調(diào)好政府與其他供給主體的責(zé)任與利益關(guān)系，首先應(yīng)整合好有關(guān)部門之間的內(nèi)在關(guān)系，既包括中央政府與地方政府的隸屬關(guān)系，也包括地方政府與地方政府的平等關(guān)系?？v向上中央政府與地方政府公共體育服務(wù)責(zé)任側(cè)重點(diǎn)是不同的，其對責(zé)任的回應(yīng)自然不同。比如，中央政府通過制定法規(guī)、政策，要求地方各級政府加大公共體育服務(wù)供給力度，而地方政府由于財(cái)政收入有限，供給能力不足，對供給責(zé)任的回應(yīng)往往是“心有余而力不足”，為此應(yīng)根據(jù)中央和地方公共體育服務(wù)責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)關(guān)系?？赏ㄟ^建立“政府間協(xié)議”等方式優(yōu)化隸屬關(guān)系政府部門對交叉區(qū)域公共體育服務(wù)供給責(zé)任關(guān)系，合力解決區(qū)域性公共體育服務(wù)供給的短板。橫向上應(yīng)增強(qiáng)不同職能部門公共體育服務(wù)供給的協(xié)同性，促進(jìn)公共體育服務(wù)供給跨部門合作。近年來，國家層面相關(guān)職能部門通過聯(lián)合發(fā)文的形式共同解決公共體育服務(wù)中存在的諸多問題，但問題的真正解決更需要理念與價(jià)值取向的一致性與協(xié)同性。

其次，應(yīng)在整合好政府各相關(guān)部門之間關(guān)系的同時(shí)，增強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)同性。一方面，鼓勵(lì)非政府性質(zhì)體育機(jī)構(gòu)成長，支持其開展豐富的公益性體育服務(wù)活動(dòng)以滿足公眾多元化體育需求。目前，一些地方政府借助和鼓勵(lì)非政府性質(zhì)體育機(jī)構(gòu)，使之完成政府發(fā)展任務(wù)目標(biāo)并發(fā)揮出自身服務(wù)作用。但由于其承接能力不足及模式的體制機(jī)制不夠完善致使政府與體育社會(huì)組織協(xié)同性不足。為此可采取“雙輪驅(qū)動(dòng)”策略，即在體制內(nèi)進(jìn)一步深化體育事業(yè)單位改革，加快推進(jìn)“政社分離”，減少非政府性體育機(jī)構(gòu)的依賴性、松散性，擴(kuò)大其現(xiàn)存的規(guī)模；在體制外，簡化非政府性體育機(jī)構(gòu)手續(xù)辦理流程，通過使用電子證件、提供貸款免息等方式給予其更多的優(yōu)惠政策，形成在協(xié)同供給中培育、在培育中強(qiáng)化協(xié)同的治理格局。另一方面，公眾既是公共體育服務(wù)的服務(wù)對象，也是公共體育服務(wù)的創(chuàng)造者。在公共體育服務(wù)實(shí)踐中共同管理和發(fā)展是公眾行使生命健康權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)［24］，應(yīng)進(jìn)一步完善公眾體育權(quán)益維護(hù)機(jī)制，激發(fā)公眾參與公共體育服務(wù)協(xié)同治理的積極性。

3.3 以信息技術(shù)為治理工具，提高公共體育服務(wù)供給的精準(zhǔn)性

整體性治理理論特別強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的價(jià)值與作用。Patrick Dunleavy［11］強(qiáng)調(diào)，信息技術(shù)既是數(shù)字時(shí)代公共服務(wù)治理的核心，也是公共服務(wù)整體協(xié)同的重要載體。實(shí)踐表明，信息技術(shù)的運(yùn)用有利于整合不同區(qū)域不同部門的力量與資源，在內(nèi)部增強(qiáng)其橫向上、縱向上的關(guān)聯(lián)度與依賴性，在外部形成網(wǎng)絡(luò)型合作伙伴關(guān)系，從而促進(jìn)公共服務(wù)從碎片化走向整體性。當(dāng)下公共體育服務(wù)存在供給端有效性不足的現(xiàn)象，其主要原因恐怕在于供給信息傳遞不及時(shí)，甚至在傳遞過程中存在供需信息差異化的問題，對公眾和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生誤導(dǎo)，應(yīng)以信息技術(shù)為治理工具，促進(jìn)供需有機(jī)銜接，提高公共體育服務(wù)供給的精準(zhǔn)性、有效性。

公共體育服務(wù)供需信息不對稱，其主要原因在于公眾表達(dá)機(jī)制的缺失，為此疏解公共體育服務(wù)信息供給碎片化問題應(yīng)基于網(wǎng)絡(luò)信息平臺，建構(gòu)完善公共體育服務(wù)表達(dá)機(jī)制（見圖3）。該機(jī)制是公眾體育需求偏好信息的收集、整合、識別、轉(zhuǎn)化與落實(shí)的過程，能有效解決供需失調(diào)的重要措施與手段。供給主體應(yīng)注重加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)，一方面，通過網(wǎng)站、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺，引導(dǎo)公眾通過問卷調(diào)查、網(wǎng)上聽證、留言建議等方式，表達(dá)體育需求；另一方面，通過留言回復(fù)、短信通知等途徑，及時(shí)回應(yīng)公眾體育訴求。在此過程中，應(yīng)加強(qiáng)公共體育信息管理，通過建立主體篩選以及需求整合、識別、吸納等機(jī)制，對不同目標(biāo)群體進(jìn)行分層聚類，對其多元化的海量體育需求信息運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析研究，將公眾合理化的需求或建議納入公共體育服務(wù)決策的全過程，使公眾體育需求轉(zhuǎn)化為供給主體進(jìn)行科學(xué)決策的基礎(chǔ)。

圖3 公共體育服務(wù)需求表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的邏輯路徑

3.4 完善標(biāo)準(zhǔn)化體系，強(qiáng)化公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督評估

公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅是促進(jìn)公共體育服務(wù)均等化、提升公共體育服務(wù)治理成效的必然選擇，而且也是建立服務(wù)型政府、提高政府職能效率的有效路徑［22］。目前我國公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還存在諸多困境，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容與范圍不夠明確、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督評估機(jī)制不夠完善、總體供給尚不夠均衡、標(biāo)準(zhǔn)化體系尚未形成等。為提升公共體育服務(wù)的整體性治理成效，應(yīng)注重和加強(qiáng)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

在宏觀層面，進(jìn)一步明確公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本準(zhǔn)則，加強(qiáng)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化價(jià)值宣傳，使全社會(huì)對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容、范圍、制度等達(dá)成共識，培育形成普適性、操作性、均衡性等理念，按照社會(huì)公平、過程控制、靈活適應(yīng)、現(xiàn)實(shí)可行的原則，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在中觀層面，通過制定發(fā)展規(guī)劃、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化體系、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)、創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制與模式等手段推進(jìn)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中首先要明確具體標(biāo)準(zhǔn)，以我國《標(biāo)準(zhǔn)法》為依托，從準(zhǔn)則的清晰度、落實(shí)手段和監(jiān)督權(quán)力三個(gè)主要方面，完善和發(fā)展公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。在實(shí)踐層面上，圍繞健身休閑、競技表演和運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練等路徑建設(shè)具有代表性的公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，總結(jié)探索可復(fù)制的運(yùn)作機(jī)制、建設(shè)模式以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)高起點(diǎn)起步、高質(zhì)量發(fā)展。在微觀層面，通過深化理論研究、加強(qiáng)人才建設(shè)、加大資金投入等手段加快推進(jìn)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在此過程中還應(yīng)注重建立標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督評估機(jī)制，圍繞標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程與效果，制定完善、可操作的監(jiān)督評估體系，避免存在評估的不公平性、主觀性、片面性、單一性的問題，促進(jìn)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的整體性治理。

4 結(jié)語

新時(shí)代公眾體育需求日益多元化，碎片化的公共體育服務(wù)供給越來越難以適應(yīng)和滿足公眾不斷增長的體育需求。作為解決碎片化問題的新范式，整體性治理理論為解決公眾公共體育碎片化供給提供新的思路與指導(dǎo)。解決公眾體育需求與公共體育服務(wù)供給之間的矛盾單純地依靠體育行政部門或機(jī)構(gòu)是難以有效應(yīng)對的，政府部門之間、政府與體育社會(huì)組織之間需加強(qiáng)整合、溝通、協(xié)調(diào)，各組織機(jī)構(gòu)之間聚合整體性資源和力量，從根本上解決公共體育服務(wù)整體性治理能力和水平低的問題。同時(shí)，信息技術(shù)的快速發(fā)展與應(yīng)用，既減少了供給主體縱向上整合、橫向上協(xié)調(diào)的成本，也為其整體性治理提供了有力的技術(shù)支撐，推動(dòng)公共體育服務(wù)的供給內(nèi)容從碎片走向整合、從部分走向整體?；谡w性治理理論和信息技術(shù)工具，建立健全公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，構(gòu)建和形成公共體育服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制，形成公共體育服務(wù)共建共治共享的治理格局，以適應(yīng)和滿足公眾不斷增長的體育需求。