海南自貿(mào)港建設(shè)下重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題分析及對(duì)策

朱 瑩

（儋州市項(xiàng)目管理中心，海南 儋州 571700）

0 引言

在經(jīng)濟(jì)下行沖擊壓力下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)。海南省緊緊依托自由貿(mào)易港（簡(jiǎn)稱“自貿(mào)港”）建設(shè)的政策賦能，圍繞國(guó)家在海南建設(shè)全面深化改革開(kāi)放實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心和國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)的戰(zhàn)略定位，全方位謀劃大發(fā)展、大開(kāi)放的新格局。自貿(mào)港建設(shè)的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的重要載體是項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)投資的拉動(dòng)作用日益凸顯，特別是投資權(quán)重大、影響范圍廣的重點(diǎn)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目能否順利落地建設(shè)、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)極為關(guān)鍵，所以對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析并探索對(duì)策尤為重要。

1 海南自貿(mào)港重點(diǎn)項(xiàng)目概述

當(dāng)前，海南自貿(mào)港建設(shè)正處于關(guān)鍵時(shí)期，引資金、抓項(xiàng)目、促投資已成為當(dāng)前海南激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要抓手。全省上下牢固樹(shù)立“項(xiàng)目為王”的理念，著重圍繞旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、制造業(yè)（即“3+1+1”產(chǎn)業(yè)）、“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施、民生公共服務(wù)以及國(guó)家資金支持方向謀劃重點(diǎn)項(xiàng)目。聚焦產(chǎn)業(yè)投資，精準(zhǔn)招商引資，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，吸引市場(chǎng)主體紛紛入駐。從全省重點(diǎn)項(xiàng)目的“盤子”來(lái)看，海南“非房地產(chǎn)”項(xiàng)目越來(lái)越多，“房地產(chǎn)、建筑”類項(xiàng)目占比下降，社會(huì)投資參與熱度較高的行業(yè)轉(zhuǎn)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)，文化、體育和旅游業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得階段性成效，產(chǎn)業(yè)投資對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)作用更加凸顯。

2 海南自貿(mào)港重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題

隨著海南自貿(mào)港建設(shè)加快，重點(diǎn)項(xiàng)目在多項(xiàng)舉措推進(jìn)下取得了一定成效，但項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題仍然存在，導(dǎo)致投資高開(kāi)低走、高質(zhì)量項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足等問(wèn)題出現(xiàn)。從項(xiàng)目建設(shè)的階段和行政手段來(lái)看，阻礙項(xiàng)目順利推進(jìn)的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 項(xiàng)目前期研判不精準(zhǔn)

不發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)劃編制往往缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致謀劃項(xiàng)目時(shí)往往是沒(méi)有跟著規(guī)劃走，而是項(xiàng)目在前，規(guī)劃在后。有些項(xiàng)目的生成是由專題會(huì)議決定的，事先對(duì)項(xiàng)目的用地性質(zhì)、用地規(guī)劃、用地征拆、與周邊協(xié)同性等方面沒(méi)有進(jìn)行全面嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，導(dǎo)致項(xiàng)目啟動(dòng)后，邊論證邊調(diào)整規(guī)劃，推進(jìn)緩慢，甚至有些工期緊的項(xiàng)目，前期論證工作草率完成，沒(méi)有達(dá)到一定的深度，導(dǎo)致論證成果與實(shí)際不符，甚至推翻重來(lái)?？梢哉f(shuō)，論證工作不扎實(shí)、論證成果質(zhì)量不高往往是造成項(xiàng)目前期工作進(jìn)度慢、周期長(zhǎng)的主要因素。

2.2 項(xiàng)目要素保障不到位

一個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)離不開(kāi)資金、土地、水電氣等配套設(shè)施，而資金與土地往往是制約項(xiàng)目順利推進(jìn)的主要因素。資金因素主要表現(xiàn)在資金到位慢、資金缺口大，原因在于城市發(fā)展需要多點(diǎn)多面地配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，這些項(xiàng)目的資金來(lái)源幾乎都是政府投資，而政府資金籌措在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)多重壓力下困難重重，特別是減稅降費(fèi)的實(shí)施對(duì)財(cái)政收入形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，再加上長(zhǎng)年積累的地債壓力，造成大建設(shè)與小收益供需不匹配的局面，導(dǎo)致一些項(xiàng)目是邊等資金邊建設(shè)。土地因素主要表現(xiàn)在供地難、供地慢，造成“項(xiàng)目等土地”。原因在于財(cái)政財(cái)力有限，使土地征拆、清表、收儲(chǔ)等工作無(wú)法提前謀劃，甚至用地供應(yīng)“凈”地“不凈”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，要么是征地清表工作沒(méi)完成，難以形成連貫大面積的施工面；要么是施工進(jìn)場(chǎng)所需的水、電、氣、路、污水處理等配套條件沒(méi)有完全落實(shí)；要么是在設(shè)計(jì)方案論證上往往忽略避讓輸變電站、輸變電線、光纖光纜、交通設(shè)施、輸油氣管線等原有構(gòu)筑物，額外增加原有構(gòu)筑物遷改方案的論證及實(shí)施，造成一些項(xiàng)目中途停工，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

2.3 項(xiàng)目審批合力不強(qiáng)

自貿(mào)港建設(shè)下，打造一流營(yíng)商環(huán)境已成為全社會(huì)的共識(shí)，推行一系列精簡(jiǎn)審批程序、縮短審批時(shí)限的措施，有路線圖、有時(shí)間表，基本形成標(biāo)準(zhǔn)化審批流程，但堵點(diǎn)往往體現(xiàn)在項(xiàng)目的差異化上。項(xiàng)目審批涉及的部門多、事項(xiàng)多、周期長(zhǎng)，職能部門間沒(méi)有形成系統(tǒng)合力，只管自己的“一畝三分地”，重監(jiān)管、輕服務(wù)。解決差異化問(wèn)題離不開(kāi)職能部門的務(wù)實(shí)作風(fēng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)同溝通，但部門間的合力往往不夠，其只站在自己職能部門上講問(wèn)題，片面地提出可行或不可行意見(jiàn)，沒(méi)有給出解決問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)。原因要么是公職人員業(yè)務(wù)不熟、政策不清，沒(méi)有能力指導(dǎo)解決；要么是業(yè)務(wù)熟，但不敢擔(dān)當(dāng)作為，工作上玩太極，辦事推諉；要么是思想陳舊，沒(méi)有大局和服務(wù)意識(shí)，看著不辦，催了再辦。在項(xiàng)目審批程序上，只靠領(lǐng)導(dǎo)重視、制度完善還不夠，因?yàn)槿巳硕际菭I(yíng)商環(huán)境，執(zhí)行力需要上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同。

2.4 政策環(huán)境變化或者企業(yè)自身因素影響

大企業(yè)進(jìn)駐、大項(xiàng)目帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)集聚往往可以快速拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，產(chǎn)生高額稅收，但制約社會(huì)投資項(xiàng)目順利推進(jìn)的因素凸顯多樣化，除了行政干涉，社會(huì)投資放緩的主要因素還包括國(guó)家和地區(qū)政策方針的調(diào)整、市場(chǎng)環(huán)境變化、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、企業(yè)資金鏈條及內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理等。尤其是一些投資主體受市場(chǎng)因素影響，對(duì)預(yù)期持觀望態(tài)度，投資意愿不強(qiáng)，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)不積極，導(dǎo)致整體投資預(yù)期降低。

2.5 項(xiàng)目業(yè)主單位的專業(yè)人才欠缺

工程項(xiàng)目涉及主體多，而項(xiàng)目業(yè)主單位作為責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)效益起到橋梁作用。項(xiàng)目前期報(bào)批涉及事項(xiàng)多，溝通的部門多，業(yè)主單位的核心主體責(zé)任需要專業(yè)隊(duì)伍支撐，向上需對(duì)接政府各個(gè)職能審批部門，向下需對(duì)接咨詢、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等密切關(guān)聯(lián)的單位，項(xiàng)目全過(guò)程管理一環(huán)扣一環(huán)，有些審批環(huán)節(jié)或工作事項(xiàng)可以提前謀劃或者并行推進(jìn)，但往往一些政府投資項(xiàng)目的業(yè)主單位缺乏項(xiàng)目管理的專業(yè)人員，他們對(duì)于項(xiàng)目全過(guò)程管理摸不透、理不清，業(yè)務(wù)不熟、環(huán)節(jié)不清、協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

2.6 項(xiàng)目督導(dǎo)措施單一，問(wèn)責(zé)力度不嚴(yán)

項(xiàng)目推進(jìn)的理念、制度、舉措再好，沒(méi)有看得見(jiàn)的監(jiān)督考核機(jī)制壓實(shí)責(zé)任，實(shí)際效益就會(huì)大打折扣。政府往往會(huì)將重點(diǎn)項(xiàng)目或者固投項(xiàng)目列入項(xiàng)目跟蹤服務(wù)的“盤子”里，雖然明確了責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任單位，但責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任單位僅僅是通過(guò)親臨項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)或召開(kāi)專題會(huì)議研究解決堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，督導(dǎo)措施單一，而且一般都是會(huì)上部署，導(dǎo)致會(huì)后堵點(diǎn)問(wèn)題被解決的時(shí)效性不高。沒(méi)有專班隊(duì)伍去研究這些堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題解決的時(shí)效性，問(wèn)責(zé)機(jī)制也不夠完善，無(wú)法第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、追究責(zé)任，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)難以有效銜接，制度上沒(méi)有形成督導(dǎo)問(wèn)責(zé)獎(jiǎng)懲的閉合機(jī)制。

從全省重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中來(lái)看，項(xiàng)目堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題不同程度上存在共性問(wèn)題和個(gè)性問(wèn)題。社會(huì)投資項(xiàng)目問(wèn)題主要集中在供地手續(xù)辦理滯后、供地“不凈”現(xiàn)象、企業(yè)自身因市場(chǎng)因素投資意愿不強(qiáng)等方面；政府投資項(xiàng)目問(wèn)題主要集中在用地征拆、資金要素保障不到位等方面。

3 解決海南自貿(mào)港重點(diǎn)項(xiàng)目堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的建議

3.1 規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目先行

項(xiàng)目建設(shè)既是城市規(guī)劃成果的展示，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，反之，具有前瞻性、系統(tǒng)性的規(guī)劃可以引領(lǐng)更多高質(zhì)量的好項(xiàng)目、大項(xiàng)目生成，項(xiàng)目的合規(guī)性也能促進(jìn)項(xiàng)目早日落地建設(shè)。當(dāng)下是海南自貿(mào)港建設(shè)大好時(shí)機(jī)，規(guī)劃是龍頭，科學(xué)的規(guī)劃可以有效地指導(dǎo)藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，所以說(shuō)海南省要堅(jiān)持規(guī)劃先行，適度超前，通盤考慮地區(qū)總體布局、產(chǎn)業(yè)定位、道路路網(wǎng)、公共服務(wù)設(shè)施等。規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目先行，規(guī)劃引領(lǐng)招商引資有效銜接，促進(jìn)高質(zhì)量的大項(xiàng)目順利落地建設(shè)。

3.2 項(xiàng)目要素超前謀劃，撬動(dòng)更多的社會(huì)投資

海南自貿(mào)港建設(shè)需要引進(jìn)更多的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，這些重點(diǎn)項(xiàng)目要想精準(zhǔn)落地，項(xiàng)目要素保障到位是前提條件。要素保障部門要靠前服務(wù)、提前指導(dǎo)及高效審查，做實(shí)項(xiàng)目用地、用海、用林、環(huán)評(píng)、征拆或遷建等要素的保障，特別是土地和資金要素，這兩大要素對(duì)于項(xiàng)目高效運(yùn)行起到關(guān)鍵性作用。土地上要深挖存量建設(shè)用地，盤活閑置、低效用地，集中規(guī)劃，連片開(kāi)發(fā)，同時(shí)要提前謀劃部署征地工作，確保重點(diǎn)項(xiàng)目與供地匹配平衡。資金上拓寬投融資渠道，繼續(xù)盤活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，爭(zhēng)取更多專項(xiàng)債，繼續(xù)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施REITs 產(chǎn)品發(fā)行，大力推廣運(yùn)用PPP 建設(shè)模式，將其用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，甚至可以探索創(chuàng)新“PPP+REITs”模式，吸引社會(huì)資本積極地參與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，有助于盤活存量資本，形成多元化、可持續(xù)使用的公共服務(wù)資金投入渠道，緩解地方債務(wù)壓力，為項(xiàng)目如期落地建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。

3.3 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加快服務(wù)投資審批速度

營(yíng)商環(huán)境就是競(jìng)爭(zhēng)力，服務(wù)投資審批就是生產(chǎn)力，干部作風(fēng)就是生命力。各職能部門要樹(shù)立人人都是營(yíng)商環(huán)境的觀念，少些原則性，多些容缺機(jī)制和承諾即入制，工改系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與體外循環(huán)靈活性相結(jié)合。深入推進(jìn)“放管服”改革，全力推進(jìn)“零跑動(dòng)”“一網(wǎng)通辦”“極簡(jiǎn)審批”“一枚印章管審批”實(shí)施，大力推廣“三統(tǒng)一、三同步”編評(píng)報(bào)批模式，實(shí)現(xiàn)整體研究、集中遴選、并聯(lián)推進(jìn)成效。工作作風(fēng)上每個(gè)人要發(fā)揚(yáng)“店小二”“保姆”“紅娘”精神，以服務(wù)促投資，依托高質(zhì)量的服務(wù)迎來(lái)實(shí)力市場(chǎng)主體，贏得有效投資。

3.4 精準(zhǔn)招商，引產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)

海南市場(chǎng)主體小、散、總量不足、稅源基數(shù)比較小，促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的最有力措施離不開(kāi)招商引資，招商引資已成為產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要抓手。緊緊圍繞重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)謀劃項(xiàng)目，精準(zhǔn)招商，依托自貿(mào)港建設(shè)政策紅利，園區(qū)特殊政策賦能，讓產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在園區(qū)里生根發(fā)芽，園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)更加凸顯。建立健全招商引資工作機(jī)制，成立招商專業(yè)隊(duì)伍，精準(zhǔn)解讀自貿(mào)港政策，領(lǐng)導(dǎo)職能部門要準(zhǔn)確識(shí)商、精準(zhǔn)招商，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、質(zhì)量關(guān)。精準(zhǔn)識(shí)別企業(yè)的自身實(shí)力，精準(zhǔn)研判項(xiàng)目落地情況，多簽投資協(xié)議，做實(shí)每一個(gè)項(xiàng)目，爭(zhēng)取更多的有效投資，為海南自貿(mào)港建設(shè)提供強(qiáng)有力的市場(chǎng)和項(xiàng)目支撐。

3.5 注重選用項(xiàng)目管理專業(yè)人才

工程項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制四大基本機(jī)制。項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過(guò)程管理。具體包括項(xiàng)目的籌劃、建設(shè)目標(biāo)和方案、建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容、建設(shè)資金籌集、建設(shè)條件落實(shí)，選擇各階段建設(shè)需要的勘測(cè)、設(shè)計(jì)、建立、施工單位以及各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)咨詢等。一個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)的質(zhì)量和效益和項(xiàng)目法人專業(yè)水平息息相關(guān)，但往往一些業(yè)主單位比較欠缺項(xiàng)目管理專業(yè)的人才，單位可以精準(zhǔn)選用工程專業(yè)或者具有工程相關(guān)職稱的人員到相應(yīng)部門，充實(shí)項(xiàng)目管理專業(yè)隊(duì)伍，補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)項(xiàng)目全過(guò)程管理，有效助推項(xiàng)目前期報(bào)批高效運(yùn)行，落地建設(shè)有序開(kāi)展，竣工投產(chǎn)早日見(jiàn)效。

3.6 成立項(xiàng)目督導(dǎo)專班，緊盯堵點(diǎn)問(wèn)題

結(jié)合一流營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)和“查堵點(diǎn)、破難題、促發(fā)展”專項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展情況，成立項(xiàng)目督導(dǎo)專班，授予專班問(wèn)責(zé)權(quán)力。緊盯重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)存在的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，明確解決問(wèn)題的責(zé)任單位、責(zé)任人、時(shí)間表，對(duì)解決問(wèn)題不力、敷衍應(yīng)付、不擔(dān)當(dāng)、不作為的單位和個(gè)人，進(jìn)行約談單位主要領(lǐng)導(dǎo)，并通報(bào)批評(píng)或媒體曝光，強(qiáng)化以督促改，倒逼領(lǐng)導(dǎo)職能部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，創(chuàng)新思維，提高解決問(wèn)題的能力。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)蓬勃開(kāi)展，自貿(mào)港政策紅利逐步釋放，人流、物流、資金流將更加暢通，經(jīng)濟(jì)體量更加膨脹，營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行更加高效，但距離一流的營(yíng)商環(huán)境還有一定的差距，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)還有很大的潛力。投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”之一，始終是當(dāng)前海南自由貿(mào)易港關(guān)鍵階段的主要抓手，項(xiàng)目建設(shè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體仍然是重要的一環(huán)，解決項(xiàng)目建設(shè)的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題就是擴(kuò)大有效投資的重要舉措。本文從項(xiàng)目建設(shè)階段和行政手段角度分析了項(xiàng)目堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的建議，為推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目高效運(yùn)行，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和質(zhì)量提供參考。