跨域文物保護的實踐研究

張 晉 運城市文物保護中心

文物有“凝固的歷史”之稱，是歷史文化的載體，具有不可再生的特點，因此需要對文物進行有效保護?？缬蛭奈锸遣豢梢苿拥奈奈铮渚邆洮F(xiàn)代“公共信托財產(chǎn)”和“公物”的核心要素和特征，在見證歷史的同時也為促進文化多樣性做出了貢獻，因此要重視對其的保護和管理?？缬蛭奈锞哂袇^(qū)域性甚至流域性的特點，在對其進行保護管理的過程中，存在較多難題?，F(xiàn)對跨域文物保護對策進行研究，以為跨域文物保護提供參考。

作為一個國家和民族的財富，文物在現(xiàn)代社會中的歷史價值和研究價值是不可估量的。一直以來，我國就非常重視文物保護工作，提出了“保護為主，搶救第一、合理利用、加強管理”的指導方針。做好文物保護工作可以更好地對歷史和傳統(tǒng)文化進行研究，保護文物不僅是對優(yōu)秀文化的保護，也是對人們利益的保護。因此文物保護部門要重視文物保護工作，加強文物保護工作。但文物保護工作非常復雜，尤其是跨域文物保護工作，因此在具體工作實施過程中還存在較多亟待解決的問題。

跨域文物保護存在的問題

監(jiān)管部門職能交叉

跨域文物由多個部門共同管理。跨域文物保護是一項復雜的特殊文物保護管理工作，除文物保護管理部門外，還需要城市規(guī)劃部門、文化旅游部門等的參與。由于管理過程中涉及多個部門且部門職能交叉，因此在文物保護過程中經(jīng)常出現(xiàn)職責混亂、互相推諉等問題。例如橫跨我國南安市和晉江市的安平橋保護工作，因為涉及兩市的環(huán)保、水利、公安、檢察院和屬地政府等多個部門，導致保護工作難以有效開展。另外，在實際保護過程中監(jiān)管部門職能交叉重疊，而我國法律法規(guī)中對于如何處理跨域文物保護過程中職能沖突的問題未作出明確規(guī)定，這極大地增加了文物保護管理的難度和復雜性。

保護意識淡薄，法律法規(guī)不完善

不重視跨域文物的保護，缺乏保護意識，也是跨域文物滅失現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)的主要原因之一。立法方面，我國跨域文物保護相關(guān)法律不夠完善，不同地區(qū)對文物保護職責的劃分不同。有些地區(qū)由行政法規(guī)對跨域文物保護職責進行劃分，而有些則根據(jù)部門規(guī)章進行劃分，導致有關(guān)規(guī)定適用率低、部門職責不明確。除此之外，我國文物保護的相關(guān)法律法規(guī)雖然對保護對象、保護方法和保護內(nèi)容等進行了規(guī)定，但對文物保護過程中的具體細節(jié)沒有明確說明，很多條款均未對其適用性進行規(guī)定，因此在實際的跨域文物保護工作中沒有完善的法律依據(jù)。

行政執(zhí)法和監(jiān)管薄弱

目前我國跨域文物保護相關(guān)法律尚未完善，而跨域文物保護對執(zhí)法的專業(yè)性要求較高，這極大地增加了執(zhí)法難度。例如部分地區(qū)文物方面的執(zhí)法由設(shè)立的文化執(zhí)法大隊負責，但跨域文物保護的執(zhí)法主要由綜合執(zhí)法大隊負責。綜合執(zhí)法大隊負責的工作內(nèi)容雖多，但其工作人員普遍缺乏跨域文物保護的專業(yè)知識和技術(shù)，有關(guān)部門對此也并不重視，大幅增加了文物保護管理的難度。目前，跨域文物保護大多由多部門共同完成，因此不可避免會出現(xiàn)執(zhí)法混亂和執(zhí)法困難的情況。此外，我國的跨域文物保護缺乏有效的公眾參與渠道，公眾缺乏參與保護跨域文物的積極性，再加上監(jiān)管機制不健全，導致執(zhí)法混亂和監(jiān)管薄弱的問題更加嚴重。

破壞行為嚴重且責任追究難度大

目前我國跨域文物破壞行為頻繁發(fā)生，造成的危害涉及兩地甚至多地，責任追究難度較大，這使得跨域文物保護的重要性更加突出。目前來看，跨域文物保護工作中面臨的問題主要有以下幾個方面：首先是破壞行為未被及時發(fā)現(xiàn)。很多地區(qū)的跨域文物遭到破壞但并未被及時發(fā)現(xiàn)，其主要原因是人力物力有限，缺乏群眾參與監(jiān)督的渠道。其次是責任追究難度大。在追究破壞跨域文物行為責任的過程中，破壞行為是否造成了嚴重后果是追責的關(guān)鍵，但我國并沒有設(shè)立專門的機構(gòu)對文物破壞行為的后果進行認定，同時也缺乏一套認定流程以及標準，導致跨域文物保護過程中責任追究困難。除此之外，未將跨域文物破壞行為納入追責范圍也是主要原因之一。最后是缺乏明確的民事責任規(guī)定?！吨腥A人民共和國文物保護法》雖然對破壞文物的民事責任進行了規(guī)定，但是不夠細化，再加上跨域文物的價值難以估量等原因，導致民事責任追究困難。

經(jīng)費不足

文物保護管理工作的開展需要大量資金支持。目前我國文物保護工作已經(jīng)獲得了一定的政策支持，但經(jīng)費方面還存在不足。文物保護管理工作較為特殊。文物大多是經(jīng)過外界環(huán)境的磨損后留存下來的，因此很多文物對保存環(huán)境有較高的要求。對于破損文物則需要進行修復，這就需要資金的支持。而與相比常規(guī)文物保護相比，跨域文物保護需要耗費更多的人力和物力，資金支持就更為重要。

跨域文物保護的對策

加強協(xié)作，構(gòu)建三位一體線索發(fā)現(xiàn)機制

為了有效解決跨域文物破壞行為發(fā)現(xiàn)困難的問題，有關(guān)部門應(yīng)該加強溝通和協(xié)作，構(gòu)建“執(zhí)法數(shù)據(jù)”“12309”“媒體監(jiān)督”三位一體的線索發(fā)現(xiàn)機制。首先應(yīng)該重視“12309”中國檢察網(wǎng)在跨域文物保護中的作用，充分發(fā)揮其職能。對于群眾在舉報中心反映的線索，檢察機關(guān)要認真分析。同時，有關(guān)部門要利用媒體擴大平臺影響力，提高公眾對跨域文物保護的關(guān)注度和參與積極性。其次是建立執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺。與環(huán)保、文物、城管、規(guī)劃等部門共同完成執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺的建立。最后要發(fā)揮媒體監(jiān)督的作用。媒體監(jiān)督和檢察機關(guān)監(jiān)督結(jié)合，建立跨域文物保護聯(lián)盟。同時開設(shè)媒體報紙專欄，通過媒體為公眾參與跨域文物保護提供渠道，使社會公眾更好地參與其中，從而實現(xiàn)檢察機關(guān)線索來源渠道的進一步拓展。

資源整合，構(gòu)建三位一體調(diào)查核實機制

要重視資源整合，構(gòu)建“內(nèi)部一體”“上下一體”“內(nèi)外一體”的調(diào)查核實機制。首先是內(nèi)部一體模式的構(gòu)建。調(diào)查核實機制的建立有利于解決跨域文物保護過程中存在的監(jiān)督不足和執(zhí)法力量薄弱等問題。刑事偵查部門在發(fā)現(xiàn)線索時就應(yīng)該立即采取行動，及時向訴訟部門移送線索進行核實調(diào)查。為了更好地破獲案件，公益訴訟部門可以與刑事偵查部門互相配合，通過刑事追訴和公益訴訟的共同進行來提高辦案效率。其次是上下一體模式的構(gòu)建。充分發(fā)揮基層檢察室的職能，跨域文物破壞線索的摸排工作由基層檢察室負責，同時向上級檢察院上交摸排線索，由上級檢察院對摸排信息進行統(tǒng)一管理，并負責指導辦案。上級檢察院在判斷分析線索的同時將案件線索交給下級檢察院進行調(diào)查核實。最后是內(nèi)外一體模式的構(gòu)建。行政機關(guān)充分發(fā)揮技術(shù)咨詢和調(diào)查核實等職能，檢察機關(guān)加快調(diào)查核實。與此同時，建立跨域文物專家咨詢庫，將“外腦”優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。檢察機關(guān)可以邀請專業(yè)人員參與公益訴訟調(diào)查核實和文物鑒定過程，為難以解決的重大和新型文物保護案例提供專業(yè)意見，幫助檢察人員更好地對案件進行調(diào)查。除此之外，屬地政府、文化部門和旅游部門也可以協(xié)助檢察機關(guān)工作，為跨域文物保護提供預防指導、法律咨詢并對其進行監(jiān)督。

程序分流，構(gòu)建三位一體審查處置機制

由于跨域文物的特殊性，再加上其損壞鑒定困難，目前在提起公益訴訟時檢察機關(guān)要保持謹慎。程序分流主要是針對檢察機關(guān)對跨域文物破壞案件提起公益訴訟時的分流處置機制。具體如下：首先是在決策時開始監(jiān)督。在進行跨域文物規(guī)劃評估時，檢察機關(guān)可以邀請政府、住建局、拆遷部門等介入，由政府牽頭共同進行規(guī)劃評估，在前期進行跨域文物項目的探討論證時就開始監(jiān)督，實現(xiàn)跨域文物破壞行為源頭上的防治。其次是進行動態(tài)監(jiān)督。動態(tài)監(jiān)督方式較多，包括與行政機關(guān)負責人進行談話，撰寫調(diào)研報告和給予檢察機關(guān)建議以及舉行與之相關(guān)的工作會議等，豐富的監(jiān)督方式更有利于實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。檢察機關(guān)通過約談的方式解決由行政機關(guān)主觀因素導致的亂作為或不作為的問題，約談對象主要為各部門的負責人，通過與行政機關(guān)共同合作實現(xiàn)協(xié)同治理。如果亂作為或不作為情況是客觀因素所致，檢察機關(guān)可以通向地方黨委提意見的方式解決問題?？梢灾苯訉⑶闆r向地方政府進行反映，也可以通過向地方政府移交調(diào)研報告說明問題。向地方政府提意見不但有利于解決問題，而且有利于地方政府進行決策。同時還可以通過提案的方式完善相關(guān)法律。最后是提起行政公益訴訟。檢察建議提出后，檢察機關(guān)監(jiān)督跟進要及時，對行政機關(guān)的整改落實與否也要進行了解，結(jié)合了解到的情況為是否展開行政訴訟提供意見。

職能強化，構(gòu)建三位一體責任追究機制

追責機制的構(gòu)建對于減少跨域文物破壞行為具有重要意義?？缬蛭奈锲茐男袨橐霃母旧线M行預防，就必須要完成三位一體責任追究機制的構(gòu)建，即刑事責任、行政責任和民事責任。首先是刑事追訴。辦理跨域文物公益訴訟案件辦理時，對于涉及刑事犯罪的案件，為了公安機關(guān)可以及時進行立案偵查，檢察機關(guān)要及時移送案件。在案件辦理過程中如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政人員有瀆職失職等行為，為了能更快立案偵查和追究相關(guān)人員的責任，檢察機關(guān)應(yīng)該及時將線索送至監(jiān)察委。其次為監(jiān)管失職問責。在進行整改的過程中，對于相關(guān)部門不配合的情況，檢察機關(guān)可以配合紀檢監(jiān)察機關(guān)完成工作，對拒不配合整改的相關(guān)部門進行問責。對于在執(zhí)法過程中有違法行為但不構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員，給予該單位檢察建議，單位根據(jù)內(nèi)部程序追究相關(guān)人員責任。最后是損害修復責任。如果跨域文物破壞行為涉及刑事犯罪，相關(guān)人員的民事責任追究可以通過檢察機關(guān)直接提起刑事附帶民事公益訴訟的方式實現(xiàn)，也可以由行政機關(guān)在刑事判決生效后對有關(guān)人員進行懲罰。

加大資金支持和文物保護宣傳力度

跨域文物保護需要大量資金的支持。但在實際文物保護實踐過程中，資金不足是普遍存在的問題，跨域文物保護工作的開展也因此受到限制，不但不能對已有文物進行有效保護，而且還對后續(xù)研究工作的開展造成影響。因此政府應(yīng)該加強對跨域文物保護工作的重視，加大資金投入，給予跨域文物保護更多可支配資金，減少工作開展的阻礙。跨域文物雖然在保護方面較為復雜和困難，但對于涉及的兩地或多地，其可以利用的資源也更多，文物保護單位應(yīng)該借助文物積極開發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品。例如可以通過推出盲盒、生活用具等特色文物周邊來增加收益。除此之外，還可以與當?shù)仄髽I(yè)進行合作，進行聯(lián)名產(chǎn)品生產(chǎn)，將文物自身的文化價值充分發(fā)揮出來，增加文物保護的資金收入。除了政府支持，保護單位也要將自身優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，努力改變資金不足的困境。我國目前文物保護意識較為薄弱，這也是文物破壞現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生的原因之一。因此政府和文物保護單位應(yīng)該重視文物保護相關(guān)知識的宣傳和普及，增強人們的文物保護意識。

作為歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，跨域文物是優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體，其不但具有歷史價值，同時具有藝術(shù)文化價值和科學價值?？缬蛭奈锏谋Ｗo對于保護優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化具有重要意義?？缬蛭奈锏谋Ｗo除了需要文物保護部門、執(zhí)法部門的支持和司法機關(guān)的協(xié)助之外，還需要全體社會成員積極參與，增強文物保護意識，身體力行地進行文物保護，從而實現(xiàn)跨域文物的長效保護。