美國防采辦隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)分析

李宇華 張代平 袁政英

美軍目前國防預(yù)算突破了8000億美元，其中用于裝備和服務(wù)采辦的總量超過2700億美元，有80多個(gè)重大國防采辦項(xiàng)目。為適應(yīng)如此大規(guī)模的國防采辦需要，美軍構(gòu)建了一支規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)領(lǐng)域齊全和能力素質(zhì)較高的國防采辦隊(duì)伍，圍繞國防采辦項(xiàng)目全壽命周期管理中的規(guī)劃計(jì)劃、方案設(shè)計(jì)、科研、采購、使用保障等需要開展相關(guān)工作。多年來，美軍持續(xù)推進(jìn)武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)，并在全球軍事競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，在一定程度上與其高度重視國防采辦隊(duì)伍建設(shè)直接相關(guān)。

規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的采辦隊(duì)伍

經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，截至2021財(cái)年底，美軍采辦隊(duì)伍約18.7萬人，包含軍職和文職人員，14個(gè)專業(yè)領(lǐng)域、三個(gè)職業(yè)等級(jí)，總體受教育程度高。這支采辦隊(duì)伍是保障美軍約500多個(gè)裝備項(xiàng)目實(shí)施精細(xì)化、專業(yè)化管理的前提和基礎(chǔ)。

一是從數(shù)量規(guī)?？矗c國防支出呈正比。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍采辦隊(duì)伍隨其總國防支出的不斷增長，總體呈增長趨勢。國防支出自上世紀(jì)90年代3000億美元增長到現(xiàn)在7682億美元（2022財(cái)年），漲幅156%，同期采辦隊(duì)伍從約10萬人增長到現(xiàn)在18.5萬人，增幅85%。尤其2008年以來增幅最快，從12.6萬人增長到18.5萬人，增幅達(dá)47%。

二是從軍文職比例看，以文職人員為主。采辦管理是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的工作，需要職位穩(wěn)定、有積累性、成長性，而軍人需要定期輪崗、流動(dòng)性強(qiáng)，不適合從事專業(yè)性較強(qiáng)的采辦管理工作，因此采辦隊(duì)伍以文職人員為主，多年以來一直占比都在90%以上，文職采辦人員自2008年的11.1萬人上升到目前16.9萬人，增幅達(dá)52%，占國防部全部文職人員約20%以上。而軍職人員相對穩(wěn)定，多年來一直維持在1.5萬人左右，主要從事項(xiàng)目管理、合同簽訂、試驗(yàn)鑒定等管理職位。

三是從職業(yè)領(lǐng)域看，專業(yè)門類齊全。美國防采辦人員目前按專業(yè)主要分為14個(gè)領(lǐng)域，且根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求不斷優(yōu)化調(diào)整，例如2002財(cái)年，根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立了設(shè)施工程和科學(xué)技術(shù)管理領(lǐng)域；2005財(cái)年前后，大幅削減采購人員；2008財(cái)年以來，科學(xué)與技術(shù)管理（789%）和信息技術(shù)（130%）人員增幅明顯，這主要由于前沿創(chuàng)新技術(shù)、信息技術(shù)等在美軍裝備建設(shè)中應(yīng)用越來越廣泛。2020年以來，為滿足“大國競爭”戰(zhàn)略要求下加快作戰(zhàn)能力生成的適應(yīng)性采辦改革需要，國防部開始對采辦隊(duì)伍進(jìn)行名為“回歸基礎(chǔ)”的改革計(jì)劃。今年2月，該改革計(jì)劃開始實(shí)施，擬將15個(gè)專業(yè)領(lǐng)域調(diào)整為6個(gè)，進(jìn)一步聚焦采辦核心業(yè)務(wù)工作，支撐裝備主體能力快速生成。

1991財(cái)年以來美軍合同支出與采辦隊(duì)伍規(guī)模變化趨勢

2008財(cái)年以來美軍采辦隊(duì)伍總體規(guī)模趨勢

四是從職位等級(jí)看，具有職業(yè)成長性。美國防采辦人員按照職位等級(jí)分為初（level I）、中（level II）、高（level III）三級(jí)，中級(jí)采辦人員人數(shù)最多約占50%，高級(jí)17%，初級(jí)33%，整體呈“橄欖形”結(jié)構(gòu)。每一級(jí)都有相應(yīng)的晉升資格標(biāo)準(zhǔn)，包括教育、經(jīng)驗(yàn)和培訓(xùn)三部分內(nèi)容。每部分內(nèi)容又分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和期望性標(biāo)準(zhǔn)。這種模式類似于我國的技術(shù)職稱制度（初職、中職、高職），有職業(yè)成長性，有利于采辦人員進(jìn)行長期專業(yè)積累，從而穩(wěn)定人才隊(duì)伍。據(jù)蘭德2018年發(fā)布的一份報(bào)告，截至2017財(cái)年，采辦文職人員工作年限達(dá)25年以上的占21.2%，而國防部整體文職的這一比例僅為15.7%。

根據(jù)采辦隊(duì)伍最新“回歸基礎(chǔ)”改革計(jì)劃，自2022年2月開始，國防部將對過去所有專業(yè)領(lǐng)域人員都需要經(jīng)過三級(jí)認(rèn)證的模式進(jìn)行了優(yōu)化，即采辦人員認(rèn)證等級(jí)仍是三級(jí)（基礎(chǔ)級(jí)、執(zhí)業(yè)級(jí)和高級(jí)），但每個(gè)專業(yè)領(lǐng)域都減少了認(rèn)證層級(jí)，合同（簽訂與管理）領(lǐng)域?yàn)閱渭?jí)認(rèn)證，其他職能領(lǐng)域?yàn)閮杉?jí)認(rèn)證。

五是從受教育程度看，高學(xué)歷人才比例高。采辦隊(duì)伍素質(zhì)直接關(guān)乎國防采辦項(xiàng)目的效益、效率和水平，因此美國防采辦人員總體來講擁有較高的學(xué)歷層次，且近十幾年來一直呈上升趨勢。截至2021財(cái)年第一季度，具有碩士學(xué)位人員為37%，學(xué)士學(xué)位為39%，?？茖W(xué)歷6%，這三者占整個(gè)采辦隊(duì)伍的比例為82%，其中文職人員擁有學(xué)士以上學(xué)位的占85%。而整個(gè)國防部全體文職中擁有學(xué)士學(xué)位以上的比例只有48%。這也是由于裝備項(xiàng)目越來越復(fù)雜、技術(shù)越來越先進(jìn)、系統(tǒng)越來越龐雜的客觀現(xiàn)實(shí)所致。

科學(xué)完善的政策制度

美軍持續(xù)改進(jìn)采辦人員管理體制機(jī)制，通過建立完善的政策體系、管理體系、專項(xiàng)基金，從政策、體制、經(jīng)費(fèi)多方面保障采辦隊(duì)伍長遠(yuǎn)建設(shè)發(fā)展。

2008—2021財(cái)年美軍采辦隊(duì)伍各職業(yè)領(lǐng)域人員統(tǒng)計(jì)

改革前職業(yè)領(lǐng)域與改革后職能領(lǐng)域的對應(yīng)關(guān)系

一是建立完善的政策法規(guī)體系。法律層面主要有《國防采辦隊(duì)伍加強(qiáng)法》（1990年發(fā)布，后多次修訂），主要規(guī)范采辦人員職業(yè)分類、資格要求、教育培訓(xùn)等內(nèi)容。國防部層面自2010年每5～6年發(fā)布一份采辦頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，2010年4月，國防部發(fā)布《2010年國防部采辦隊(duì)伍戰(zhàn)略規(guī)劃》，2016年，發(fā)布《2016—2021國防部采辦隊(duì)伍戰(zhàn)略規(guī)劃》，主要對未來5年國防采辦隊(duì)伍規(guī)模結(jié)構(gòu)提出戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)建設(shè)方向。實(shí)施層面指令指示主要有5000.52指令《國防采辦教育、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計(jì)劃》5000.57指令《國防采辦大學(xué)》、5000.58指示《國防采辦隊(duì)伍》、5000.55指示《有關(guān)軍職和文職采辦人員的個(gè)人情況及職位情況的管理信息報(bào)告》、5000.66指示《國防采辦、技術(shù)與后勤隊(duì)伍的教育、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計(jì)劃的運(yùn)行》等。這些戰(zhàn)略政策、法律法規(guī)為采辦隊(duì)伍建設(shè)從頂層謀劃到具體實(shí)施提供了制度保障。

二是設(shè)立采辦職業(yè)發(fā)展專門職位。多年來，美軍逐步建立起國防部統(tǒng)一管理與三軍分散實(shí)施相結(jié)合的采辦人員管理體制。目前國防部采辦與保障副部長下設(shè)人力資本倡議主任，負(fù)責(zé)制定采辦隊(duì)伍頂層策略、政策和人才管理的計(jì)劃，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)國防采辦隊(duì)伍高級(jí)指導(dǎo)委員會(huì)，監(jiān)督采辦隊(duì)伍教育、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行。各軍種部負(fù)責(zé)采辦的助理部長都下設(shè)采辦職業(yè)管理主任，負(fù)責(zé)管理該部門采辦職業(yè)發(fā)展和專業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)與招聘機(jī)構(gòu)合作，招收優(yōu)秀采辦人才。這些職位都在國防部和各軍種采辦主管的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，確保采辦隊(duì)伍建設(shè)能夠及時(shí)落實(shí)采辦改革相關(guān)要求，及時(shí)做出調(diào)整。

三是設(shè)立專項(xiàng)采辦基金。由于采辦隊(duì)伍主體是文職人員，為避免采辦隊(duì)伍受國防部整體文職人員政策影響，保障采辦隊(duì)伍專業(yè)職業(yè)健康發(fā)展，2008年國防部設(shè)立國防采辦隊(duì)伍發(fā)展基金（DAWDF），為招聘、訓(xùn)練和保留采辦人員提供專項(xiàng)資助。國防采辦隊(duì)伍發(fā)展基金規(guī)模維持在年均4～6億美元左右，2021財(cái)年該基金預(yù)算為5.8億美元。國防部2012財(cái)年至2017財(cái)年期間，文職人員數(shù)量從將近80萬削減到74萬，但同期，由于有國防采辦隊(duì)伍發(fā)展基金的保障和支持，采辦隊(duì)伍中的文職人員不但沒有減少，反而大幅增加2萬多人。2020財(cái)年，空軍利用國防采辦隊(duì)伍發(fā)展基金，通過空軍理工學(xué)院開發(fā)和提供84門培訓(xùn)課程，迅速應(yīng)對技能強(qiáng)化需求；空軍還利用這些資金向1443名攻讀碩士學(xué)位的采辦人員和19名攻讀博士學(xué)位的人員提供學(xué)費(fèi)資助，提高人才隊(duì)伍的教育程度。

創(chuàng)新靈活的人員管理方式

在采辦隊(duì)伍的招募、使用和保留方面，美軍采用多種創(chuàng)新靈活的方式，吸引、激勵(lì)優(yōu)秀人才。

一是全社會(huì)多渠道招募優(yōu)秀專業(yè)人才。美軍通過競爭和非競爭兩種途徑招募采辦人員。競爭方式包括：招募實(shí)習(xí)生，即吸收大學(xué)畢業(yè)生到有關(guān)采辦管理部門實(shí)習(xí)并進(jìn)行擇優(yōu)錄用；招募有經(jīng)驗(yàn)的人員，即向全社會(huì)公開發(fā)布采辦崗位信息及相關(guān)知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)要求，通過競爭擇優(yōu)的方式錄取。非競爭方式包括：直接聘用，即對于急需的具備核心采辦能力的高級(jí)別專家，不經(jīng)過競爭直接聘用；聘用退役軍人，即對于具有豐富經(jīng)驗(yàn)的退役軍人，可不經(jīng)競爭直接聘用；依托專業(yè)獵頭公司或中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行挖掘和推送各類優(yōu)秀人才；通過定期舉辦各種論壇會(huì)議，發(fā)現(xiàn)工業(yè)界、大學(xué)和其他國家的先進(jìn)技術(shù)和人才。近年來，通過非競爭方式招聘的采辦人員比例大幅增加，據(jù)GAO統(tǒng)計(jì)，到2018財(cái)年，通過各種非競爭方式新招募的采辦人員占到當(dāng)年所有新招募人員的90%以上。

二是通過矩陣式結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)人員合理流動(dòng)。美軍項(xiàng)目管理實(shí)行矩陣式結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目辦公室沒有固定編制，由項(xiàng)目主任根據(jù)項(xiàng)目需要從各個(gè)采辦專業(yè)機(jī)構(gòu)中抽調(diào)，項(xiàng)目辦人員還根據(jù)項(xiàng)目周期的不同階段隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。采辦隊(duì)伍相當(dāng)于項(xiàng)目管理的“人才池”，分布于國防部和軍種各類采辦相關(guān)機(jī)構(gòu)，直接或間接為項(xiàng)目管理提供保障。這種矩陣式管理結(jié)構(gòu)使項(xiàng)目辦公室人員可以在國防部業(yè)務(wù)局、各軍種不同部門之間流動(dòng)，以獲得更加豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，提升采辦管理能力與專業(yè)化水平，有利于其晉升職業(yè)等級(jí)和長遠(yuǎn)職業(yè)發(fā)展。

美國防采辦隊(duì)伍職業(yè)等級(jí)情況

三是設(shè)立專門獎(jiǎng)項(xiàng)激勵(lì)優(yōu)秀采辦團(tuán)隊(duì)和人才。國防部和軍種還設(shè)立了專門采辦獎(jiǎng)項(xiàng)，用于表彰在國防部、軍種、國防部業(yè)務(wù)局和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)中工作出色的采辦組織和個(gè)人。國防部層次的主要有帕卡德優(yōu)秀采辦獎(jiǎng)，國防采辦隊(duì)伍個(gè)人成就獎(jiǎng)、靈活簽訂合同獎(jiǎng)、以及國防采辦隊(duì)伍發(fā)展創(chuàng)新獎(jiǎng)等。陸軍、海軍、空軍、國防合同管理局、國防后勤局、國防合同審計(jì)局、國防威脅降低局（DTRA）等也都分別設(shè)置了各部門內(nèi)部的采辦獎(jiǎng)項(xiàng)，最大限度地調(diào)動(dòng)了采辦管理團(tuán)隊(duì)和人員的積極性。例如2020年國防合同管理局下屬的商業(yè)事務(wù)小組獲得了帕卡德優(yōu)秀采辦獎(jiǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國防部所有這些采辦獎(jiǎng)項(xiàng)可以覆蓋到40%左右的采辦隊(duì)伍，且與其薪酬掛鉤，根據(jù)獎(jiǎng)項(xiàng)重要程度以及個(gè)人貢獻(xiàn)度進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)對員工的激勵(lì)。

專業(yè)化的系統(tǒng)化培訓(xùn)

為全面提升國防采辦人員專業(yè)素質(zhì)和能力，美國防部依托國防采辦大學(xué)建立了專業(yè)化、系統(tǒng)化的職業(yè)培訓(xùn)體系，采用多樣化培訓(xùn)模式，較好地滿足全軍國防采辦人員的培訓(xùn)需求。

一是對于中、高層采辦人員開展住校培訓(xùn)。在國防采辦大學(xué)開展針對中、高層管理人員的課堂培訓(xùn)，包括在課堂開展的各種短期講座、授課、案例分析、研討等，培訓(xùn)科目主要包括項(xiàng)目管理、合同簽訂、后勤、系統(tǒng)工程、試驗(yàn)與鑒定、質(zhì)量、領(lǐng)導(dǎo)、職業(yè)道德和其他業(yè)務(wù)。近年來，國防采辦大學(xué)增設(shè)了中間層采辦、技術(shù)安全管控、需求生成等專業(yè)化課程，并在全軍推廣“項(xiàng)目主任課程”。集中培訓(xùn)課程主要分為三類：資格認(rèn)證課程，主要是為滿足不同專業(yè)領(lǐng)域、不同級(jí)別專業(yè)資格認(rèn)證設(shè)置的課程；特殊職位培訓(xùn)課程是針對某些專業(yè)的特殊個(gè)人，如項(xiàng)目主任等開設(shè)的培訓(xùn)課程；執(zhí)行官及國際采辦培訓(xùn)課程是針對采辦執(zhí)行官和國際項(xiàng)目采辦人員的高級(jí)培訓(xùn)課程，這種課程是為滿足用戶要求而設(shè)置的。

二是對于中、低層采辦人員開展網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。由于采辦人員平時(shí)任務(wù)繁重，難以抽出足夠多的時(shí)間進(jìn)行住校集中培訓(xùn)。為此，國防采辦大學(xué)開展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程培訓(xùn)和計(jì)算機(jī)輔助教學(xué)，建立基于網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)管理系統(tǒng)，在網(wǎng)上公布“繼續(xù)教育模型”，如國防部5000系列模型、需求生成模型、項(xiàng)目管理人員采辦模型、合同激勵(lì)模型等采辦直接相關(guān)模型，以及費(fèi)用估算模型、知識(shí)管理模型、市場研究培訓(xùn)模型、商業(yè)化采辦模型等采辦輔助類模型，培訓(xùn)模型種類多，直觀易懂，為受訓(xùn)人員提供了很好的學(xué)習(xí)環(huán)境。

三是對高層項(xiàng)目主管開展個(gè)性化任務(wù)支持培訓(xùn)。任務(wù)支持培訓(xùn)主要針對項(xiàng)目管理中的高層管理人員，以重要項(xiàng)目管理任務(wù)為中心，提供項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)，在工作現(xiàn)場或接近現(xiàn)場的地方提供針對性項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)提升項(xiàng)目管理績效。對采辦人員的直接現(xiàn)場指導(dǎo)起效快、周期短，為解決工作中突發(fā)的采辦領(lǐng)域問題提供了重要支持。參與培訓(xùn)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)包括全球鷹項(xiàng)目辦公室、GPS地面控制段項(xiàng)目辦公室等。

“回歸基礎(chǔ)”計(jì)劃的資格認(rèn)證等級(jí)

四是對全體人員采用知識(shí)共享系統(tǒng)培訓(xùn)。國防采辦大學(xué)建立了知識(shí)共享系統(tǒng)，指定每個(gè)采辦部門都是一個(gè)知識(shí)部門，負(fù)責(zé)整理與提供系統(tǒng)性的專業(yè)采辦知識(shí)。在此基礎(chǔ)上，由國防采辦大學(xué)進(jìn)行整合與完善，形成更為全面的知識(shí)系統(tǒng)，供各部門和采辦人員分享。知識(shí)共享系統(tǒng)主要包括國防采辦門戶（DAP）、手機(jī)門戶等多種在線工具，還有“向教授提問”的欄目，教授能夠?qū)λ釂栴}給予高質(zhì)量的專業(yè)解答。該系統(tǒng)提供的知識(shí)和信息豐富全面，包括：法規(guī)政策與程序文件、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言與指導(dǎo)、最佳實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、爭議與討論、教學(xué)文檔、模擬與方針、用戶信息、問題與解答、相關(guān)網(wǎng)站與鏈接等，為全體采辦人員查找相關(guān)信息資料、與本領(lǐng)域?qū)＜胰〉寐?lián)系等提供便利。

根據(jù)采辦隊(duì)伍最新“回歸基礎(chǔ)”改革計(jì)劃，自2022年2月開始，國防采辦大學(xué)開始對原有比較僵化和死板的采辦課程設(shè)置進(jìn)行改革：包括縮短認(rèn)證培訓(xùn)課程時(shí)長、調(diào)整課程內(nèi)容、改進(jìn)培訓(xùn)模式，采用在線培訓(xùn)、教師指導(dǎo)或虛擬教師指導(dǎo)相結(jié)合等，量身定制學(xué)習(xí)任務(wù)，開發(fā)各種繼續(xù)教育模型和學(xué)習(xí)包，滿足不同人員和具體任務(wù)需求，使采辦人員能夠隨時(shí)學(xué)習(xí)、按需學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)。

結(jié) 語

美軍在歷次采辦改革中都把采辦隊(duì)伍改革作為重要內(nèi)容，將加強(qiáng)采辦隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升采辦隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)、優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人員培養(yǎng)培訓(xùn)，作為其提升國防采辦效率、加快作戰(zhàn)能力快速生成、提高采辦經(jīng)費(fèi)使用效益的重要保障。