新時(shí)代中國邊疆經(jīng)濟(jì)治理的理論基礎(chǔ)與政策框架

王 垚

一、引言

自20世紀(jì)80年代起，中國邊疆研究引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，“邊疆學(xué)”構(gòu)筑熱潮逐漸興起。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著國內(nèi)與國際形勢的變化，邊疆學(xué)研究的領(lǐng)域也從歷史學(xué)向其他學(xué)科不斷擴(kuò)展，政治學(xué)、社會學(xué)、國際關(guān)系學(xué)等學(xué)科的理論和方法被用于邊疆問題研究，邊疆學(xué)學(xué)科定位和學(xué)術(shù)體系逐漸清晰。①李大龍：《試論中國邊疆學(xué)“三大體系”建設(shè)》，《中國邊疆史地研究》2020 年第2 期；馬大正：《中國邊疆學(xué)構(gòu)筑再思考——“三大體系”建設(shè)之我見》，《中國邊疆史地研究》2021 年第3 期。2021 年，中國全面建成了小康社會，實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)?！笆奈濉币?guī)劃的實(shí)施開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。②《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。邊疆地區(qū)在貧困問題解決后，如何實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化成為新的挑戰(zhàn)。在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化過程中，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化是不可或缺的一部分，邊疆經(jīng)濟(jì)治理問題將受到廣泛關(guān)注，未來經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法也將更多地被吸納進(jìn)邊疆學(xué)構(gòu)筑體系中。

邊疆發(fā)展研究以往是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域的邊緣問題，在國際與國內(nèi)形勢發(fā)生深刻變化的今天，邊疆經(jīng)濟(jì)問題凸顯出前所未有的重要性。新時(shí)期邊疆經(jīng)濟(jì)治理已經(jīng)上升到國家層面，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究也應(yīng)從中國邊疆實(shí)際問題出發(fā)，建立中國邊疆經(jīng)濟(jì)治理的理論基礎(chǔ)與政策框架。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，對發(fā)展邊疆有兩種截然不同的觀點(diǎn)，可以歸結(jié)為實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)當(dāng)以邊疆地區(qū)還是邊疆人口為對象。前者基于邊疆地區(qū)施政，以邊疆繁榮為目標(biāo)，主要采取“移業(yè)就民”的手段。采取的措施包括：一是實(shí)施傾斜性政策，如降低稅收、興辦產(chǎn)業(yè)園等方式，吸引企業(yè)到邊疆地區(qū)投資建廠；二是支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高邊疆與內(nèi)地之間的通達(dá)性，降低交通成本，促進(jìn)邊疆與內(nèi)地之間的區(qū)域合作，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是實(shí)施基本公共服務(wù)均等化，發(fā)展教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等公共事業(yè)，降低邊疆與內(nèi)地公共服務(wù)差距。后者基于邊疆人口施政，以人民富裕為目標(biāo)，主要采取移民就業(yè)的手段。由于邊疆地區(qū)缺乏區(qū)位優(yōu)勢，政策成本高，收益低，缺乏效率，針對區(qū)域施政目標(biāo)性不強(qiáng)。勞動力自由流動不僅能夠解決邊疆人口就業(yè)問題，還能夠促進(jìn)非邊疆地區(qū)聚集經(jīng)濟(jì)的形成，提升產(chǎn)出效率。主要措施是消除勞動力遷移壁壘，通過戶籍制度改革、統(tǒng)籌社會保險(xiǎn)、提高教育水平等措施促進(jìn)邊疆人口向內(nèi)地遷移，以解決個體的收入和就業(yè)為目標(biāo)。

20 世紀(jì)90 年代開始，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)治理思路上出現(xiàn)了國家資本主義向經(jīng)濟(jì)保守主義的回歸，“小政府”思想占據(jù)了主導(dǎo)地位。由于基于地區(qū)施政涉及大規(guī)模投資，基本無法通過立法，取而代之的是成本較低的“福利國家”建設(shè)，通過勞動力自由流動，回避欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資建設(shè)。受到西方這一經(jīng)濟(jì)理論思想的影響，國內(nèi)一些研究對基于地區(qū)的相關(guān)政策持保留態(tài)度，認(rèn)為政府大規(guī)模干預(yù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策和投資效率低下，甚至一些研究主張政府讓位于市場。①邵帥、齊中英：《西部地區(qū)的能源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)增長——基于“資源詛咒”假說的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008 年第4 期；劉瑞明、趙仁杰：《西部大開發(fā)：增長驅(qū)動還是政策陷阱——基于PSM-DID 方法的研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015 年第6 期；羅鳴令、范子英、陳晨：《區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的再分配效應(yīng)——來自西部大開發(fā)的證據(jù)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019 年第6 期；Binkai Chen,Ming Lu,Christopher Timmins,Kuanhu Xiang,"Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China",National Bureau of Economic Research Working Paper Series,No.26148 (2019),pp.1-42.

近年來發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)研究表明，在地區(qū)政策缺位的情況下，基于人的政策并不能取得預(yù)期的效果，主要表現(xiàn)在：第一，移民就業(yè)并未提升就業(yè)率，貧困地區(qū)的勞動力寧愿退出勞動力市場，也不向發(fā)達(dá)地區(qū)遷移。以美國為例，1950—2005 年，人口跨縣流動率從13%下降到3.9%②Benjamin Austin,Edward Glaeser,Lawrence Summers,"Jobs for the Heartland: Place-Based Policies in 21st-Century America",Brookings Papers on Economic Activity 2018,No.1.。1960—2010 年，25—54歲的男性勞動力不工作率（not-working rate）從4%上升至10%。在發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了生產(chǎn)要素過度聚集的問題。比如，高技能工人在發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了過剩，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則出現(xiàn)短缺，導(dǎo)致人力資本空間分配效率低下。③Pablo D.Fajgelbaum,Cecile Gaubert,"Optimal Spatial Policies,Geography,and Sorting",The Quarterly Journal of Economics，Vol.135,No.1(May 2020),pp.959-1036.第二，基于地區(qū)政策的缺位導(dǎo)致了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“報(bào)復(fù)”，出現(xiàn)了政治動蕩。Rodríguez-Pose 的研究表明，持續(xù)貧困、經(jīng)濟(jì)衰退和機(jī)會缺乏引發(fā)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的大量不滿，長期被國家忽略加劇了這種負(fù)面情緒，逐漸讓這些地區(qū)萌生了“同歸于盡”的心理，“報(bào)復(fù)”那些壓制其發(fā)展?jié)摿Φ闹贫?。④Rodríguez-Pose,Andrés,"The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it)",Cambridge Journal of Regions,Economy and Society,Vol.11,No.1,pp.189-209.

邊疆地區(qū)與其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，既有共性也有特殊性。共性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，特殊性是邊疆地區(qū)擔(dān)負(fù)著守衛(wèi)國家安全、增強(qiáng)民族凝聚力、保障資源供給和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等重責(zé)。在分析邊疆問題時(shí)，必須將非市場因素納入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中。邊疆地區(qū)的發(fā)展不僅影響當(dāng)?shù)鼐用窀ｌ淼奶嵘?，也會影響非邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。邊疆地區(qū)發(fā)展問題對東部地區(qū)的影響逐漸顯現(xiàn)。近年來，逆全球化浪潮興起，經(jīng)濟(jì)問題呈現(xiàn)政治化趨勢。中國邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱，政治生態(tài)復(fù)雜，容易被西方國家利用，成為攻擊社會主義制度和國家的工具。

在新形勢下，重新審視邊疆經(jīng)濟(jì)治理問題成為迫切需要。2020 年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（后簡稱：“十四五”規(guī)劃綱要）提出：要“增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展能力，強(qiáng)化人口和經(jīng)濟(jì)支撐，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。健全公共資源配置機(jī)制，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、邊境地區(qū)等提供有效轉(zhuǎn)移支付”⑤《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。。邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的地位顯著提升。本文嘗試結(jié)合中國邊疆實(shí)際狀況，重新審視邊疆發(fā)展問題，用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論闡釋邊疆經(jīng)濟(jì)治理的依據(jù)和政策框架。

二、邊疆經(jīng)濟(jì)治理的理論依據(jù)：外部性的存在

（一）邊疆外部性

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，外部性又被稱為溢出效應(yīng)，被定義為強(qiáng)加于他人的成本或效益，前者是正外部性，后者為負(fù)外部性。外部性存在的情況下，市場會提供錯誤的信號，扭曲某種物品或勞務(wù)的價(jià)格。對于負(fù)外部性產(chǎn)品，市場會過度生產(chǎn)；而對于正外部性的產(chǎn)品，市場會生產(chǎn)不足。盡管像污染或全球變暖等負(fù)外部性問題常常成為關(guān)注焦點(diǎn)，但從經(jīng)濟(jì)角度講，正外部性的問題也許更為重要。①[美]保羅·薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第19 版），北京：商務(wù)印書館，2014 年，第43 頁。邊疆地區(qū)是生產(chǎn)正外部性的主體之一，具體如下：

1.守衛(wèi)國家安全

陸地邊疆往往異質(zhì)性較強(qiáng)，“三股勢力”、國家分裂主義勢力在邊疆地區(qū)的活動較為頻繁。當(dāng)前，逆全球化浪潮席卷世界，西方國家不斷制造“政治事件”，加大遏制中國的力度，而這些所謂的“政治事件”大多發(fā)生在邊疆地區(qū)。除此之外，邊界領(lǐng)土爭端全部都發(fā)生在邊疆地區(qū)。為了保障國家穩(wěn)定，自古以來，中央政府就采取了移民實(shí)邊、屯田戍邊和軍民融合等治理邊疆的策略。②李庚倫：《中國歷代陸地邊疆政治安全治理研究》，《貴州民族研究》2018 年第12 期。值得關(guān)注的是，守衛(wèi)國家安全需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。這就造成邊疆地區(qū)承擔(dān)了大量非生產(chǎn)性活動，在一定程度上擠占了用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素。例如，國家將大量行政支出和國防支出用于邊疆地區(qū)，這些財(cái)政支出屬于政府采購性支出。邊疆地區(qū)總供給水平相對穩(wěn)定，政府購買行為導(dǎo)致物品和勞務(wù)價(jià)格上升。資金使用成本的上升，阻礙私人部門投資；勞務(wù)價(jià)格上升，引導(dǎo)勞動力特別是高技能勞動力更傾向于在公共部門就業(yè)，影響了私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各類要素“用腳投票”，向環(huán)境好、報(bào)酬高的區(qū)域流動，造成邊疆地區(qū)資本、勞動力和技術(shù)不斷流出。

近年來，邊疆地區(qū)人口流失問題日益嚴(yán)重，引發(fā)了各界對人口安全問題的關(guān)注。1990—2020 年，全國總?cè)丝趶?130510638 人上升到1443497378 人，增長27.685%；非邊疆地區(qū)人口從890777236 人上升到1169076918 人，增長31.242%；陸地邊疆地區(qū)人口從239733402 人上升到274420460 人，增長19.011%。邊疆地區(qū)人口增長率低于非邊疆地區(qū)16.773 個百分點(diǎn)。邊疆省份中，僅有新疆、西藏和云南的人口增長率能達(dá)到全國平均水平。邊疆地區(qū)人口占比不斷下降，1990 年邊疆人口占全國總?cè)丝诘?1.206%，2020年為14.469%，下降了2.195 個百分點(diǎn)，具體如表1 所示。

表1 第四次和第七次人口普查人口分布數(shù)據(jù)

2.增強(qiáng)民族凝聚力

中國古代的邊疆地區(qū)大多是少數(shù)民族聚居的地區(qū)①馬大正：《中國邊疆經(jīng)略史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013 年，711 頁。，這種人口分布狀況延續(xù)至今。從全國范圍看，少數(shù)民族居住的狀況呈現(xiàn)出“大雜居小聚居”，邊疆人口異質(zhì)性程度較高。2020 年，邊疆地區(qū)少數(shù)民族人口數(shù)占到了全國少數(shù)民族總?cè)丝跀?shù)的55.78%。作為少數(shù)民族聚集區(qū)，邊疆地區(qū)在鑄牢中華民族共同體意識、促進(jìn)各民族交往交流交融中承擔(dān)著更重的責(zé)任。

長久以來，各民族從分散的多元結(jié)合成一體，形成了中華民族多元一體格局，漢族在其中起著凝聚核心的作用②費(fèi)孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），北京：中央民族大學(xué)出版社，1999 年，第10 頁。。然而，在中華民族的統(tǒng)一體之中，存在著多層次的多元格局。各層次的多元關(guān)系又存在著“分分合合的動態(tài)和分而未裂、融而未合的多種情狀”③費(fèi)孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），第36 頁。。邊疆地區(qū)具有濃厚的民族性、地域性，其亞文化多元而豐富，具有“小、散、弱”等特點(diǎn)，容易受到滲透、侵蝕和同化，被國外敵對勢力利用。④周平：《當(dāng)代中國陸地邊疆治理》，北京：中央編譯出版社，2017 年，第65 頁。因此，邊疆地區(qū)漢族人口比例對邊疆社會穩(wěn)定至關(guān)重要。隨著人口流動限制逐漸減弱，內(nèi)地的收入、就業(yè)機(jī)會吸引越來越多的邊疆人口向內(nèi)地遷移。然而，少數(shù)民族由于文化、語言或生活習(xí)慣的差別，遷移比重往往低于主體民族。⑤Judith K.Hellerstein,Melissa McInerney,and David Neumark,"Neighbors and Coworkers: The Importance of Residential Labor Market Networks",Journal of Labor Economics,Vol.29,No.4 (October 2011),pp.659-695.根據(jù)1990 年人口普查數(shù)據(jù)顯示，陸地邊疆漢族人口182507006，少數(shù)民族占比23.87%；2010 年，陸地邊疆漢族人口204438580，少數(shù)民族占比25.50%。從趨勢上看，1990—2020 年，邊疆少數(shù)民族人口上升22.290%，漢族人口上升12.017%，邊疆少數(shù)民族人口增長率高于漢族人口增長率10.273 個百分點(diǎn)；少數(shù)民族比重上升1.631 個百分點(diǎn)。值得關(guān)注的是2020 年，漢族人口開始出現(xiàn)下降，較2010 年下降了2.99%。邊疆地區(qū)的人口異質(zhì)性程度進(jìn)一步上升，如表2 所示。正如費(fèi)孝通所言：“導(dǎo)致民族融合的具體條件是復(fù)雜的。主要是出于社會和經(jīng)濟(jì)的需要，雖則政治的原因也不應(yīng)當(dāng)忽視?！雹拶M(fèi)孝通：《中華民族多元一體格局（修訂本）》，第33 頁。邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還承擔(dān)著增強(qiáng)民族凝聚力的功能，較內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展被賦予了更多的責(zé)任和義務(wù)，這在無形之中增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。

表2 第四次至第七次人口普查民族人口數(shù)據(jù)

3.保障資源供給

2020 年，陸地邊疆地區(qū)總?cè)丝?74420460 人，占全國總?cè)丝诘?9.01%。然而邊疆地區(qū)分布的資源比重卻遠(yuǎn)高于人口比重。資源是產(chǎn)品生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。以土地資源分布為例，2019 年，全國耕地總面積127861.9 千公頃，邊疆地區(qū)62765.8 千公頃，占耕地總面積的49.09%；全國林地總面積284125.9 千公頃，邊疆地區(qū)139893.5 千公頃，占林地總面積的49.24%；全國草地總面積264530.1 千公頃，邊疆地區(qū)204476.7 千公頃，占草地總面積的77.30%；全國濕地總面積23469.3 千公頃，邊疆地區(qū)15006.7 千公頃，占濕地總面積的63.94%；全國水域及水利設(shè)施用地總面積36287.9 千公頃，邊疆地區(qū)17043.7 千公頃，占水域及水利設(shè)施用地總面積的46.97%（如表3 所示）。邊疆地區(qū)還儲藏著大量的石油、煤炭和天然氣等重要資源，通過“西氣東輸”“西電東送”“疆電外送”等工程向內(nèi)地供給能源。①“西氣東輸”工程，西起新疆塔里木盆地，東至上海，途徑甘肅、寧夏、陜西、山西、河南、安徽、江蘇、上海9 個省區(qū)，全長4200 千米，2000 年開工建設(shè)，2007 年全部建成，一線工程投資總額為1200 億元，二線工程投資約為1420 億元?！拔麟姈|送”工程主要是將煤炭、水能資源豐富省區(qū)的能源轉(zhuǎn)化成電力資源，輸送到電力緊缺的東部沿海地區(qū)，2001至2010 年期間總投資超過5200 億元。“西電東送”包括北部、中部和南部通道三條通道，涉及內(nèi)蒙古、云南、廣西三個邊疆省份。內(nèi)蒙古和云南煤炭資源豐富，利用坑口火電廠的電能分別輸送到京津冀和廣東等沿海地區(qū)，云南的瀾滄江和廣西、云南、貴州交界處的南盤江、北盤江、紅水河的水電可以用來輸送至廣東等沿海地區(qū)?！敖娡馑汀惫こ讨饕切陆哪茉崔D(zhuǎn)化成電力資源，輸送到電力緊缺的東部沿海地區(qū)，2010 年以來，新疆陸續(xù)建成750 千伏電網(wǎng)，西北電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)第一通道和第二通道，新疆哈密南－河南鄭州±800 千伏特高壓直流輸電工程，以及新疆昌吉—安徽古泉±1100 千伏特高壓直流輸電工程。除此之外，中緬、中哈、中俄等石油管道及天然氣管道，以及礦產(chǎn)資源進(jìn)口需經(jīng)由邊境口岸進(jìn)入。邊疆地區(qū)還承擔(dān)著保障資源供給的任務(wù)。然而，邊疆地區(qū)能源型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展難以有效帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，其主要原因有兩方面：一方面，能源產(chǎn)業(yè)加工鏈短，對其他產(chǎn)業(yè)帶動力弱，吸納就業(yè)能力低；另一方面，改革開放初期，為了促進(jìn)沿海地區(qū)的快速發(fā)展，能源價(jià)格被壓低，間接補(bǔ)貼了東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。能源行業(yè)大部分屬于國有企業(yè)，邊疆地區(qū)在能源方面獲益較少。近年來，一些資源型城市甚至出現(xiàn)資源枯竭和環(huán)境惡化。

表3 2019 年邊疆地區(qū)土地資源情況

4.保護(hù)生態(tài)環(huán)境

邊疆地區(qū)生態(tài)資源豐富。例如，廣西和云南生物物種豐富；西藏是中國的“江河源”；新疆土地資源豐富；內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江森林資源豐富。從國家級自然保護(hù)區(qū)分布狀況可以看出這一點(diǎn)。2020 年，全國共有國家級自然保護(hù)區(qū)474 個，面積9821.3 萬公頃，其中邊疆地區(qū)有211個，面積6843.0 萬公頃，分別占全國的44.51%和69.68%。邊疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理不僅關(guān)系到當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展與居民生活改善，而且關(guān)系到全國。由于自然稟賦分布的不均衡，導(dǎo)致邊疆地區(qū)承擔(dān)了更重的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，這部分的付出也是難以在市場活動中體現(xiàn)。

“邊疆外部性”對非邊疆地區(qū)乃至國家的發(fā)展有重大意義，然而邊疆地區(qū)為了“生產(chǎn)”這些正外部性所產(chǎn)生的社會與經(jīng)濟(jì)成本難以在市場活動中得到補(bǔ)償，這正是市場經(jīng)濟(jì)體制下，邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于弱勢地位、與內(nèi)地之間差距不斷擴(kuò)大的重要原因。經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)體制長時(shí)間運(yùn)行后，邊疆正外部性的歷史欠賬開始逐漸顯現(xiàn)，不僅影響邊疆地區(qū)發(fā)展，而且損害了國家整體的利益。近年來，西方國家在邊疆地區(qū)制造各種問題，從人權(quán)、宗教、民族、歷史領(lǐng)域擴(kuò)展到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)政治化的趨勢。利用邊疆地區(qū)制造話題，以此制造貿(mào)易壁壘，在全球價(jià)值鏈中“去中國化”，阻礙中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的延續(xù)。比如，2021 年，美國更新了對新疆供應(yīng)鏈的商業(yè)警示，稱“若不退出與新疆有關(guān)的供應(yīng)鏈、合資企業(yè)或投資項(xiàng)目，就有可能面臨違反美國法律的高風(fēng)險(xiǎn)”①《拜登更新涉疆商業(yè)警示，專家：若美企盲目遵循，在華也會面臨法律風(fēng)險(xiǎn)》，觀察者網(wǎng)，https://www.guancha.cn/internation/2021_07_14_598379.shtml。這無疑會影響中國產(chǎn)品出口，在區(qū)域分工合作的背景下，不僅阻礙新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會影響到沿海省份某些行業(yè)的發(fā)展。除此之外，這還會影響跨國公司在中國的業(yè)務(wù)，可能導(dǎo)致外資逃離的風(fēng)險(xiǎn)。②侯雋：《憤怒！H&M 和它身后的BCI——耐克、CK、優(yōu)衣庫、Zara 都在無理抵制新疆棉》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695171347629347397&wfr=spider&for=pc。不僅如此，邊疆外部性不足的影響還在不斷向其他領(lǐng)域蔓延。

表4 2020 年邊疆地區(qū)自然保護(hù)基本情況

由于外部性的存在，市場不能夠充分競爭。當(dāng)今社會，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，逆全球化浪潮不斷加劇，各方對邊疆正外部性需求會不斷增加，邊疆地區(qū)在隔離意識形態(tài)、恐怖主義和極端思想滲透方面將擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任。然而，負(fù)擔(dān)過重的邊疆地區(qū)在市場經(jīng)濟(jì)活動中處于薄弱地位，難以支撐全國不斷增加的外部性需求。因此，邊疆地區(qū)的發(fā)展需要頂層設(shè)計(jì)，縮小邊疆外部性供給與需求之間的差距，在政府干預(yù)與市場競爭之間尋求平衡。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)理論模型

根據(jù)上文所述，這里構(gòu)建經(jīng)濟(jì)模型來說明這一問題，闡述邊疆經(jīng)濟(jì)治理的必要性。為了突出邊疆外部性，對現(xiàn)實(shí)世界芟繁就簡，進(jìn)行一些必要的抽象和假定。

1.基本假定

第一，將中國劃分為兩類地區(qū)i=1,2，分別為邊疆地區(qū)和非邊疆地區(qū)，邊疆地區(qū)用下標(biāo)1 表示，非邊疆地區(qū)用下標(biāo)2 表示。

第二，每個地區(qū)根據(jù)其預(yù)算約束wi，選擇要素投入數(shù)量。生產(chǎn)投入的要素包括兩類：一類是L種生產(chǎn)性要素，每種要素的投入數(shù)量分別為xk，k=1,…L，生產(chǎn)性要素能夠用價(jià)格pk，k=1,…L衡量，在模型中分別使用向量xi=(x1,…,xk)和pi=(p1,…,pk)來表示區(qū)域i 的要素投入量和價(jià)格。另一類是邊疆外部性水平h，這種要素不能夠以價(jià)格來反應(yīng)。

第三，要素投入品的價(jià)格pi不會受到邊疆外部性h的影響。

2.模型設(shè)定

每個地區(qū)i 按照區(qū)域利益最大化原則進(jìn)行生產(chǎn)的行為可以表達(dá)為：

為了求解區(qū)域利益最大化函數(shù)，從而能夠讓模型結(jié)果更為直觀。筆者對函數(shù)形式進(jìn)行假定：利潤函數(shù)為準(zhǔn)線性函數(shù)，投入要素1 為計(jì)價(jià)物，則利潤函數(shù)可以表示為：

其中，x-1i表示地區(qū)i除了生產(chǎn)要素1 以外其他L-1 種生產(chǎn)要素投入向量。構(gòu)造拉格朗日函數(shù)求解瓦爾拉斯要素需求函數(shù)，具體如下：

x1i的一階條件為：

x-1i的一階條件為：

在方程(5)有L-1 個未知數(shù)，L-1 個方程，因此可解出生產(chǎn)要素需求函數(shù)為：

λ的一階條件為:

將(6)代入(7)中，得到生產(chǎn)要素1 的需求函數(shù)：

將所有要素的需求函數(shù)，即方程(6)和(8)代入方程(2)中，得到利潤函數(shù)：

為了簡化模型結(jié)論，定義：

則利潤函數(shù)，即方程(9)可以寫為：

剔除要素價(jià)格的影響，利潤函數(shù)可以進(jìn)一步簡化為：

其中，φi(h)滿足凹性假定，即φi′′(h)＜0。

基本結(jié)論：

（1）競爭均衡

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，每個地區(qū)尋求自身利益最大化，對于邊疆地區(qū)利潤函數(shù)為：

此時(shí)，邊疆地區(qū)擇h≥0 來最大化φ1(hh)，邊疆外部性產(chǎn)品供給數(shù)量為h*滿足一階充分必要條件：

競爭均衡有內(nèi)部解為：

（2）帕累托最優(yōu)

考慮國家利益最大化問題時(shí)，需要邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合利益最大化，此時(shí)的聯(lián)合利潤函數(shù)為：

為了實(shí)現(xiàn)全國利益最大化，邊 疆外部性產(chǎn)品供給數(shù)量為ho滿足一階充分必要條件：

帕累托最優(yōu)問題有內(nèi)部解為

3.競爭均衡與帕累托最優(yōu)的差別

由于邊疆外部性的存在，非邊疆地區(qū)無須支付成本就能夠享受正向外溢。因此，非邊疆地區(qū)對邊疆外部性產(chǎn)品的需求是越多越好，即φ2′(h)＞0。那么方程(18)φ1′(ho)=-φ2′(ho)＜0。這意味著競爭均衡時(shí)邊疆正外部性產(chǎn)品供給低于國家利益最大化時(shí)邊疆正外部性產(chǎn)品供給，即h*＜ho。

為了便于模型所闡釋的問題更為直觀，圖1描述了存在邊疆外部性條件下，市場均衡（h*）與帕累托最優(yōu)（ho）的差別。其中，橫軸代表邊疆外部性水平h?？v軸代表需求函數(shù)的一階條件φi′(h)。對邊疆地區(qū)而言，對其他地區(qū)貢獻(xiàn)越大，所付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)就越大，因此φ1′(h)≤0，是一條向下傾斜的曲線，φ1′(h)穿過橫軸的位置是邊疆地區(qū)在市場競爭環(huán)境下愿意供給的邊疆外部性水平h*；對于非邊疆地區(qū)而言，邊疆外部性能夠讓非邊疆地區(qū)可以將精力專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，因此邊疆外部性所帶來的外溢越多越好，因此φ2′(h)＞0，-φ2′(h)同樣是一條向下傾斜的曲線。φ1′(h)與φ2′(h)相交時(shí)，邊疆外部性供給量為ho，此時(shí)，國家利益實(shí)現(xiàn)最大化。然而市場均衡時(shí)的邊疆外部性供給h*總是低于國家利益最大化時(shí)的邊疆外部性供給ho。

圖1 正外部性下的市場均衡（h*）與帕累托最優(yōu)（ho）

4.政策含義

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭均衡所確定的邊疆外部性供給數(shù)量h*較低，影響國家利益最大化的實(shí)現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家從鞏固國防、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和滿足居民生活需要出發(fā)，在邊疆地區(qū)布局了一批工業(yè)基地，因此這一時(shí)期邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)差距較小。改革開放初期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，各地區(qū)都以追求地區(qū)生產(chǎn)總值最大化為主要目標(biāo)。在全國層面上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)效率提升，沿海省份成為資金的首選流入地。在區(qū)域發(fā)展層面，地區(qū)生產(chǎn)總值成為地方政府官員考核以及升遷的重要指標(biāo)，邊疆地區(qū)的地方政府將精力放在“短平快”項(xiàng)目上，忽視邊疆外部性產(chǎn)品供給。這一時(shí)期，雖然邊疆外部性產(chǎn)品供給開始下滑，但是在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢下，各國密切合作，國際貿(mào)易發(fā)展與經(jīng)濟(jì)合作共贏掩蓋了邊疆外部性不足問題。近年來，西方國家長久以來內(nèi)部矛盾的激化，民粹主義抬頭，逆全球化浪潮席卷世界，邊疆外部性長期不足的歷史欠賬所引發(fā)的問題日益凸顯。

解決邊疆外部性不足的方法就是中央政府干預(yù)，利用有形的手來促進(jìn)邊疆地區(qū)的發(fā)展。具體而言，對每單位邊疆外部性產(chǎn)品h提供sh單位的補(bǔ)貼，以糾正競爭均衡下邊疆外部性供給h*偏離國家利益最大化時(shí)邊疆外部性供給ho。在糾偏機(jī)制下，邊疆地區(qū)的最優(yōu)化問題變?yōu)椋?/p>

經(jīng)過中央政府干預(yù)，競爭均衡內(nèi)部解有：

競爭均衡能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)，市場失靈得以矯正：

圖2 展示了政府矯正邊疆外部性的機(jī)制。φ1′(h)與-φ2′(h)相交點(diǎn)E 達(dá)到帕累托最優(yōu)。為了達(dá)到這一水平，需要給予邊疆地區(qū)補(bǔ)貼sh=φ2′(ho)。

圖2 邊疆外部性矯正

三、邊疆經(jīng)濟(jì)治理的政策框架：市場失靈的矯正

在理想的市場經(jīng)濟(jì)中，所有物品和勞務(wù)的價(jià)格能夠反映消費(fèi)者的評價(jià)和社會成本，并以貨幣形式自由交換，在這種情形下無須政府干預(yù)。然而，在現(xiàn)實(shí)中理想狀態(tài)并不存在。國際環(huán)境日趨惡化，邊疆地區(qū)的戰(zhàn)略地位凸顯，承擔(dān)的責(zé)任更大。正外部性的生產(chǎn)一定程度上影響了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了邊疆與內(nèi)地差距的縮小和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)邊疆地區(qū)治理成為迫切需求。新時(shí)期以來，中國邊疆經(jīng)濟(jì)的治理框架已經(jīng)逐步形成，主要由三部分組成：區(qū)域政策、開放政策和對口援助政策。

（一）區(qū)域政策

區(qū)域政策是中央政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)、提高資源空間配置效率的重要途徑和手段①魏后凱：《中國區(qū)域政策——評價(jià)與展望》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011 年，第1 頁。。“十四五”規(guī)劃綱要中提出要“深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間支撐體系”②《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。。其中區(qū)域重大戰(zhàn)略包括加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展、提升長三角一體化發(fā)展水平、積極穩(wěn)妥推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等，共涵蓋全國23 個省份，其中非邊疆地區(qū)參與的有20 個省份，覆蓋率達(dá)90.90%，上海、江蘇、浙江、安徽和四川同時(shí)參與了兩項(xiàng)區(qū)域重大戰(zhàn)略；邊疆地區(qū)有3 個省份參與，覆蓋率僅有33.33%。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包括西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展以及支持特殊類型地區(qū)加快發(fā)展等，涉及全國各個省份，屬于區(qū)域普惠制的辦法①魏后凱：《中國區(qū)域政策——評價(jià)與展望》，第23 頁。。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ葘^(qū)域進(jìn)行分類，邊疆地區(qū)主要是維護(hù)生態(tài)安全、糧食安全和邊境安全。提升重要功能性區(qū)域的保障能力，健全公共資源配置機(jī)制，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、邊境地區(qū)等提供有效轉(zhuǎn)移支付是迫切需要解決的問題。在區(qū)域政策空間分布中，非陸地邊疆參與執(zhí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的有47 省次，平均每個省擁有2.136 種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策；陸地邊疆省區(qū)參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的有12 省次，平均每個省區(qū)擁有1.333 種區(qū)域政策。區(qū)域重大戰(zhàn)略方面，非陸地邊疆省份平均擁有1.136種，陸地邊疆省份僅平均擁有0.333 種。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略方面，各省平均擁有1 種。

（二）開放政策

對外開放是中國的基本國策，是改革開放以來中國大陸經(jīng)濟(jì)快速增長的主要動力源②魏后凱、年猛、李玏：《“十四五”時(shí)期中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020 年第5 期。。2013 年，中央提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議，涉及18 個省份，包括非陸地邊疆9 個省區(qū)，陸地邊疆9 個省區(qū)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)帶動了邊疆省份參與到國際陸海貿(mào)易新通道的建設(shè)中，一些邊疆城市成為關(guān)鍵通道的節(jié)點(diǎn)城市，迎來了更多的發(fā)展機(jī)遇。“十四五”規(guī)劃綱要對邊疆開放有了新的定位，出臺一系列政策助推內(nèi)陸地區(qū)成為開放前沿。如“完善沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)功能”，“推動沿邊開發(fā)開放高質(zhì)量發(fā)展，加快邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，更好發(fā)揮重點(diǎn)口岸和邊境城市內(nèi)外聯(lián)通作用”，支持廣西與東盟、云南與南亞東南亞和環(huán)印度洋地區(qū)的合作，支持新疆建設(shè)“一帶一路”核心區(qū)，推動?xùn)|北地區(qū)承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育全球重要加工制造基地和新增長極。

1.沿邊開放城市與沿邊重點(diǎn)地區(qū)

改革開放以后，與沿海地區(qū)國際貿(mào)易的飛速發(fā)展相比，邊疆地區(qū)進(jìn)程緩慢。1992 年，中國實(shí)施沿邊開放戰(zhàn)略，先后批準(zhǔn)了14 個沿邊開放城市，分別是琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興和丹東。鼓勵這些城市開展邊境貿(mào)易，發(fā)展加工貿(mào)易和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)。2015 年，《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72 號），不僅提出“沿邊重點(diǎn)地區(qū)是我國深化與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺，是沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，是確保邊境和國土安全的重要屏障”，并提出了支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放的具體意見。

2.國家級新區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開發(fā)區(qū)

1992 年，開始設(shè)立國家級新區(qū)，作為承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)③中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會：《關(guān)于促進(jìn)國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕778 號），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201504/t20150423_963808.html?code=&state=123。，允許相關(guān)省（區(qū)、市）按規(guī)定賦予新區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，下放部分省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限④國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕58 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-01/17/content_5470203.htm。。新區(qū)布局主要是為了培育區(qū)域增長極，增強(qiáng)新區(qū)的輻射帶動作用，從而改變整個區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢。從2014 年開始，國家陸續(xù)在邊疆地區(qū)設(shè)立了西咸新區(qū)、金普新區(qū)、滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)和長春新區(qū)。截至2021 年，全國共設(shè)置國家級新區(qū)19 個，非邊疆地區(qū)有14 個，占新區(qū)總數(shù)量的73.684%，每個省份平均擁有0.636 個；邊疆地區(qū)有5 個，占新區(qū)總數(shù)量的26.316%，每個省份平均擁有0.556 個。

1980 年，國家開始設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。為了穩(wěn)妥推進(jìn)改革，采取了先局部試點(diǎn)、再推廣經(jīng)驗(yàn)的漸進(jìn)性改革策略。2010 年，中央新疆工作會議上中央正式批準(zhǔn)霍爾果斯、喀什設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。⑤國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2011〕33 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-10/08/content_5257.htm。其主要目的是把喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)成為中國向西開放的重要窗口，以及推動新疆跨越式發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。截至2021 年，全國共設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)7 個，非陸地邊疆有5 個，陸地邊疆有2 個。

1984 年開始，國家開始設(shè)立國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。設(shè)立之初，主要是為了配合經(jīng)濟(jì)體制改革，簡化審批手續(xù)，吸引外商直接投資和承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)的形成，帶動所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易。2019 年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》對國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)賦予了新的任務(wù)，主要包括五個方面，即“提升開放型經(jīng)濟(jì)質(zhì)量”“賦予更大改革自主權(quán)”“打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”“完善對內(nèi)對外合作平臺功能”“加強(qiáng)要素保障和資源集約利用”。①國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11 號），https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/wstz/201906/t20190621_1046855.html?code=&state=123。近年來，在國家政策支持下，邊疆地區(qū)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)數(shù)量不斷增加，截至2022年3 月，全國設(shè)立國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)230 個，非邊疆地區(qū)有181 個，占新區(qū)總數(shù)量的78.696%，每個省份平均擁有8.227 個；邊疆地區(qū)有49 個，占新區(qū)總數(shù)量的21.304%，每個省份平均擁有5.444 個。

3.自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)與綜合保稅區(qū)

自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)是指在國境內(nèi)關(guān)外設(shè)立的，以優(yōu)惠稅收和海關(guān)特殊監(jiān)管政策為主要手段，以貿(mào)易自由化便利化為主要目的的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)。2013 年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國自由貿(mào)易區(qū)。截至2021 年，21 個省、市、自治區(qū)設(shè)置了自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)70 個。其中陸地邊疆省份有4 個，分別在遼寧（2017 年）、黑龍江（2019 年）、云南（2019 年）和廣西（2019 年），分別占全國的19.05%和17.14%。

綜合保稅區(qū)是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，在發(fā)展對外貿(mào)易、吸引外商投資和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮著重要作用。由海關(guān)參照有關(guān)規(guī)定對綜合保稅區(qū)進(jìn)行管理，執(zhí)行保稅港區(qū)的稅收和外匯政策，集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、港口的功能于一身，可以發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)。截至2022 年，全國31 個省、市、自治區(qū)共有163 個綜合保稅區(qū)，非陸地邊疆地區(qū)有138 個，平均每個省、市、自治區(qū)有6.273 個；陸地邊疆有25 個，占全國的15.337%，平均每個省、市、自治區(qū)有2.777 個。

（三）援助政策

新時(shí)期以來，對口援助主要形成了三種形式。一是對口支援。1979 年，中央召開全國邊防工作會議，首次提出對口支援的概念，制定了東部發(fā)達(dá)省市對口支援民族八省區(qū)的方案。②《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作座談會紀(jì)要的通知》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1983 年第2 期。1984 年，中央召開第二次西藏工作座談會，開啟了對口援藏工作。1996年，中央召開了新疆穩(wěn)定專題工作會議，開啟了對口援疆工作。2010 年，開啟對口援青工作；2014 年，開啟對口支援四川云南甘肅省藏區(qū)工作。

二是對口幫扶政策。在對口支援政策的基礎(chǔ)上，實(shí)施東西部對口扶貧協(xié)作，作為扶貧減貧的主要形式。1996 年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》（中發(fā)〔1996〕12 號）提出組織沿海發(fā)達(dá)省、直轄市對口幫扶西部貧困省、自治區(qū)，促進(jìn)東西部優(yōu)勢互補(bǔ)，組織富裕縣和貧困縣結(jié)成對子，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，開展干部交流，動員富?？h的企業(yè)到西部貧困縣去，利用人才、技術(shù)、信息、市場、管理、資金等各種優(yōu)勢，在互利互惠的基礎(chǔ)上與貧困縣共同開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源。③《中共中央國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，法邦網(wǎng)，https://code.fabao365.com/law_26828_1.html。

三是對口合作制度。2016 年，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》（國發(fā)〔2016〕62 號）提出建立對口合作機(jī)制，開展互派干部掛職交流和定向培訓(xùn)，通過市場化合作方式積極吸引項(xiàng)目和投資在東北地區(qū)落地，支持東北裝備制造優(yōu)勢與東部地區(qū)需求有效對接，增強(qiáng)東北產(chǎn)業(yè)核心競爭力。④國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》（國發(fā)〔2016〕62 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/16/content_5133102.htm。

在對口援助政策空間分布中，非陸地邊疆涉及區(qū)域政策的有5 省次，平均每個省擁有0.227 個對口援助政策；陸地邊疆涉及的有15 省次，平均每個省擁有1.250 個對口援助政策。

四、進(jìn)一步完善邊疆經(jīng)濟(jì)治理的政策展望

由于邊疆地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中承擔(dān)著無法通過市場價(jià)格補(bǔ)償?shù)臐撛诔杀?，?dǎo)致過度強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)無法正確認(rèn)識發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)的必要性。邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部性極強(qiáng)，不僅影響當(dāng)?shù)貍€體的福利水平，而且影響到整個國家利益。未來，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究亟須結(jié)合國際環(huán)境以及邊疆地區(qū)復(fù)雜的政治生態(tài)，重新審視邊疆地區(qū)發(fā)展問題，結(jié)合中國國情思考邊疆經(jīng)濟(jì)治理問題。

（一）構(gòu)建科學(xué)評估邊疆外部性的方法體系

邊疆地區(qū)生產(chǎn)擔(dān)負(fù)著難以補(bǔ)償?shù)某杀荆唧w可表示為：

即使邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)在生產(chǎn)過程中采取相同的技術(shù)，兩個地區(qū)實(shí)際生產(chǎn)成本也存在差異，其原因主要在于邊疆地區(qū)額外產(chǎn)生因國家安全、民族團(tuán)結(jié)、能源供給和生態(tài)環(huán)境等因素發(fā)生的成本，這部分成本一些能夠通過市場反映出來，可以由政府轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償，另一部分則難以反映出來。最終造成邊疆地區(qū)實(shí)際生產(chǎn)成本高于非邊疆地區(qū)。如果邊疆地區(qū)負(fù)的隱性成本長期不能得到補(bǔ)償，那么邊疆地區(qū)在區(qū)域競爭中就會長期處于劣勢地位。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)中，存在各主體之間同質(zhì)性假定。在評估邊疆問題時(shí)，常規(guī)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用，在對邊疆外部性進(jìn)行系統(tǒng)性分析后，重新進(jìn)行調(diào)整。

（二）出臺戍邊補(bǔ)償方案

正是由于邊疆外部性的存在，邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)成本長期難以得到補(bǔ)償。長期以來，忽視邊疆地區(qū)的補(bǔ)償，引起邊疆地區(qū)的企業(yè)、人才和勞動力流失，最終導(dǎo)致邊疆外部性的“匱乏”，產(chǎn)生的后果：一是以邊疆地區(qū)名義設(shè)置的貿(mào)易壁壘逐漸增加，嚴(yán)重影響到內(nèi)地省市參與全球價(jià)值鏈構(gòu)建，打擊了中國國際貿(mào)易發(fā)展；二是邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)是一道無形的防線，這道防線在反分裂斗爭、反恐怖主義、抵制周邊國家思想滲透方面都有著重要的意義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長期滯后，導(dǎo)致邊疆內(nèi)地區(qū)域差距擴(kuò)大，居民個體收入差距擴(kuò)大，影響邊疆各族民眾的生產(chǎn)積極性，不利于無形防線的鞏固。因此，應(yīng)出臺戍邊補(bǔ)償方案，對邊疆地區(qū)直接從事經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行“減負(fù)”。

（三）增強(qiáng)邊疆地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)治理能力

新時(shí)期以來，國家對邊疆地區(qū)政策和財(cái)政資金轉(zhuǎn)移日益增多。在這樣的背景下，如何運(yùn)用政策和使用資金，使國家政策和資金支持帶來的經(jīng)濟(jì)與社會收益最大化，主要考驗(yàn)的是地方政府的經(jīng)濟(jì)治理能力。在國家密集政策之下，可能會產(chǎn)生“政策詛咒”，即獲得國家政策資源可能讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展得更為緩慢。原因在于：第一，國家大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付可能促進(jìn)了采掘和能源等原材料工業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)加工鏈短，中間產(chǎn)品比例高，最終消費(fèi)品比例低，可能會影響其他制造業(yè)的發(fā)展；第二，邊疆地區(qū)法制建設(shè)滯后，產(chǎn)權(quán)制度和市場規(guī)則都有待于進(jìn)一步完善，大量國家政策資源的進(jìn)入可能會誘使“機(jī)會主義”行為及尋租活動的產(chǎn)生，造成財(cái)政資源的漏出。例如2010 年，國家邊境縣級市霍爾果斯設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，推行企業(yè)所得稅“五減五免”的優(yōu)惠政策，主要是為了推動邊境貿(mào)易，促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，吸引來的主要是內(nèi)地的影視文化公司，2011 年到2018 年，該類企業(yè)注冊數(shù)多達(dá)1600 多個，根據(jù)這些企業(yè)的營業(yè)額，國家每年約流失40 億稅收，這里成為“避稅天堂”。①《霍爾果斯：不是“逃稅天堂”而是實(shí)干家“福地”》，人民網(wǎng)，http://industry.people.com.cn/n1/2018/1010/c413883-30333419.html。因此，為了保證國家政策實(shí)施的效率，在邊疆治理中，地方政府治理是重要的一環(huán)。主要方式有兩種：一是創(chuàng)新構(gòu)建政府服務(wù)的“正面清單”制度，嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院出臺的相關(guān)市場準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”制度，共同驅(qū)動邊疆地區(qū)政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；二是在東西互助合作和對口支援過程中，除了資金和技術(shù)的支援，還要對邊疆地方政府“經(jīng)濟(jì)治理理念”的支援，增加“治理援疆”。

（四）培育邊疆地區(qū)內(nèi)生增長動力

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個國家或地區(qū)只有具備內(nèi)生增長動力才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長或者長期繁榮。一般來說，內(nèi)生動力形成主要有兩種道路：一是完全來自于自身經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，如經(jīng)濟(jì)增長所需要的資本、技術(shù)等完全由內(nèi)部積累衍生而來；二是在借助外部資本、技術(shù)等支持的基礎(chǔ)上，與自身經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相結(jié)合，從而衍生出長期內(nèi)生增長動力。這兩種培育內(nèi)生增長動力道路的區(qū)別主要在于，對于一個發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的區(qū)域來說，完全借助自身經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)獲得長期內(nèi)生動力往往需要長時(shí)間的資本、知識等要素積累，有利于經(jīng)濟(jì)增長的制度變遷也往往十分漫長，而通過依賴外部支持可以迅速積累起經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長所需的原始資本，大大縮短國家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)振興的時(shí)間。

對于邊疆地區(qū)來說，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后，資金、技術(shù)、人才等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)要素十分匱乏，市場體制機(jī)制并不完善，治理水平也相對落后，很難在短期內(nèi)突破貧困陷阱、形成可持續(xù)增長的內(nèi)生動力。因此，邊疆地區(qū)的發(fā)展，短期內(nèi)必然要依靠中國中央政府等外部力量的推動，以促使邊疆地區(qū)盡快形成內(nèi)生可持續(xù)增長動力，這樣邊疆地區(qū)才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)的發(fā)展，避免由于外部支持的消失而重新陷入落后的情況。為加快培育邊疆地區(qū)內(nèi)生增長動力，一方面應(yīng)以完善對口援助政策為重點(diǎn)，加快邊疆地區(qū)承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，加強(qiáng)中央政府對邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境投資的力度，打好“外功”；另一方面，充分發(fā)揮邊疆地區(qū)比較優(yōu)勢、主觀能動性和艱苦奮斗的精神，通過借助“外功”培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和加強(qiáng)城市群、都市圈建設(shè)等培育內(nèi)生增長動力，做好“內(nèi)力”。