涼山彝族新型德古調(diào)解現(xiàn)狀與完善路徑
——以四川省涼山彝族自治州美姑縣為例

許林逸

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

在全面推進依法治國與構(gòu)建大調(diào)解格局的背景下，多元化糾紛解決機制逐漸成為各地特別是民族自治地區(qū)促進良性治理的手段，而調(diào)解制度作為多元糾紛解決機制的重要組成部分，也在不斷發(fā)展完善。調(diào)解制度在我國不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同樣態(tài)，在少數(shù)民族聚居區(qū)更融合了當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗文化，具有民族性和地域性的特點。四川省涼山彝族自治州是我國最大的彝族聚居區(qū)，德古是涼山彝族社會糾紛調(diào)解中的主要群體，他們在承擔(dān)調(diào)解工作的同時，逐漸發(fā)展形成了獨特的糾紛調(diào)解方式——德古調(diào)解。在多元糾紛解決機制的社會格局下，涼山地區(qū)的德古制度與國家法中的調(diào)解制度產(chǎn)生了良性互動，共同促進了國家法律在涼山地區(qū)的深入普及。涼山州美姑縣是彝族文化的腹心地，其通過將傳統(tǒng)德古納入人民調(diào)解員隊伍和人民陪審員隊伍，兼顧傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代法治，形成了新型德古調(diào)解模式?，F(xiàn)有研究多集中于傳統(tǒng)德古，對新型德古的研究較為空白。因此，本文以新型德古調(diào)解制度為出發(fā)點，分別從新型德古調(diào)解制度構(gòu)成、新型德古調(diào)解司法保障和新型德古調(diào)解與國家法之間存在的沖突三個方面，對涼山州美姑縣新型德古調(diào)解模式的實踐現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，以探究德古背后的民族文化因素和法治機制要求，并提出相應(yīng)的法律建議和制度完善路徑。

一、 新型德古研究背景

(一) 新型德古調(diào)解的產(chǎn)生

“德古”為音譯，是指在彝族傳統(tǒng)“家支”中德高望重的一類人。德古調(diào)解是指一種由第三方德古擔(dān)任調(diào)解人，依據(jù)彝族當(dāng)?shù)亓?xí)慣法，解決當(dāng)事人之間的沖突和糾紛，幫助當(dāng)事人協(xié)調(diào)磋商、達成合意的糾紛解決過程。這種制度起源于等級森嚴(yán)的奴隸制社會，如今，德古調(diào)解仍是涼山彝族自治州最為常見和重要的糾紛解決方式之一，德古也成為實際生活中糾紛的主要調(diào)解者。隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展與法律制度的不斷完善，傳統(tǒng)德古因與現(xiàn)代法治建設(shè)產(chǎn)生分歧而逐漸顯示出一系列弊端,傳統(tǒng)德古無法適應(yīng)現(xiàn)代法治建設(shè)。而民間群眾對德古調(diào)解的依賴與信任使得基層法院在糾紛處理中被冷落，人們更愿意通過德古調(diào)節(jié)化解矛盾，在一定程度上與國家法存在齟齬。破局之道在于促進彝族習(xí)慣法與國家法更好地互動與契合，因此，新型德古調(diào)解應(yīng)運而生，即將傳統(tǒng)德古吸收進人民陪審員隊伍、聘任為人民調(diào)解員或納入德古文化協(xié)會[1]，為糾紛當(dāng)事人提供匯集眾多解決糾紛資源的“一站式”服務(wù)，確保德古調(diào)解在彝族地區(qū)的合法性，成為融合當(dāng)?shù)厣鐣兔褡屣L(fēng)俗特色的新型德古調(diào)解模式。

(二) 新型德古調(diào)解的政策

德古文化協(xié)會、德古人民調(diào)解員和德古人民陪審員作為三股新型德古調(diào)解的主要力量，受到有關(guān)民族文化和調(diào)解制度的雙重約束和保護。黨的十八屆四中全會將構(gòu)建多元化糾紛解決機制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要改革任務(wù)。[2]2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善矛盾多元化解機制的意見》，對推進多元化糾紛解決機制進行了頂層設(shè)計，標(biāo)志著“大調(diào)解”格局的構(gòu)建在國家層面正式提出。十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》[3]中也對調(diào)解制度的完善和作用的發(fā)揮進行了著重強調(diào)。20世紀(jì) 60 年代的“楓橋經(jīng)驗”，秉持“發(fā)動和依靠群眾”的理念，通過矛盾糾紛的社會化治理，取得了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”的良好社會效果。[4]“楓橋經(jīng)驗”包含的“基層產(chǎn)生的矛盾由基層解決”的社會治理智慧，在現(xiàn)代社會背景下更具有實用和發(fā)展意義。十九屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[5]中，也強調(diào)了新時代下對“楓橋經(jīng)驗”的堅持與發(fā)展，注重和完善人民內(nèi)部自主的矛盾調(diào)解機制，充分發(fā)揮調(diào)解作用。德古調(diào)解作為涼山彝族自治州的民族文化特色，也受到了四川省和涼山彝族自治州兩級立法的保護，四川省以及涼山州兩級對保障少數(shù)民族文化都進行了相關(guān)立法工作，同時德古調(diào)解作為當(dāng)?shù)丶m紛解決的重要方式，在構(gòu)建多元化糾紛解決機制中扮演重要角色，作為國家“繁簡分流”政策與涼山州“溯源治理”要求的重要銜接，受到四川省以及涼山州法院的高度重視。

二、 新型德古調(diào)解現(xiàn)狀

(一) 三種新型德古調(diào)解模式

新型德古調(diào)解以民間調(diào)解員為主導(dǎo)，以德古文化協(xié)會為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以口頭形式為主，較少制定書面調(diào)解協(xié)議，調(diào)解程序與傳統(tǒng)德古調(diào)解相似。新型德古調(diào)解模式分為人民調(diào)解員模式、人民陪審員模式以及德古文化協(xié)會會員模式三種。

人民調(diào)解員模式是將傳統(tǒng)德古納入人民調(diào)解委員會成為人民調(diào)解員?！睹拦每h彝族民間德古文化協(xié)會章程》第十九條規(guī)定：“聘請?zhí)匮鹿湃嗣裾{(diào)解員的程序：1．由本人申請；2．德古文化協(xié)會審核后向申請人戶籍所在地或常住居所地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會推薦；3．鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會審批同意后，取得特邀德古人民調(diào)解員資格，頒發(fā)聘書。”新型德古調(diào)解中，人民調(diào)解員模式主要通過德古文化協(xié)會的審核推薦以及人民調(diào)解委員會的審批進行雙向選擇，從而使民間德古成為人民調(diào)解委員會一員，擔(dān)任特邀人民調(diào)解員一職，由司法局對其業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)。

人民陪審員模式需要人民法院介入，即德古文化協(xié)會向法院推薦優(yōu)秀德古，法院審核后，將其納入人民陪審員隊伍。德古人民陪審員既要了解并熟悉彝族民間習(xí)慣法和傳統(tǒng)文化，又要積極吸收法律知識，具有良好的法律素養(yǎng)。目前，美姑縣嚴(yán)格按照《人民陪審員法》第25條對該模式予以規(guī)范，要求司法行政機關(guān)和人民法院共同負(fù)責(zé)人民陪審員的培養(yǎng)、考察和獎懲等工作。

德古文化協(xié)會會員模式是指德古協(xié)會吸收傳統(tǒng)德古，通過開展定期培訓(xùn)等方式，增加德古的現(xiàn)代法律知識儲備，為人民調(diào)解員和人民陪審員兩種模式輸出人才。

(二) 新型德古調(diào)解案件類型構(gòu)成

《美姑縣彝族民間德古文化協(xié)會章程》規(guī)定了德古調(diào)解員的調(diào)解范圍為“一般民事糾紛案件和刑事案件中附帶的民事案件”。結(jié)合《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新形勢下人民調(diào)解工作的意見》，新型德古要加強婚姻、家庭、生產(chǎn)、經(jīng)營等常見的、多發(fā)的糾紛解決，促進家庭成員之間和諧相處，加強社會主義和諧人際關(guān)系的建設(shè)，盡快適應(yīng)新環(huán)境新時代的糾紛新樣態(tài)，擴大糾紛調(diào)解的范圍，嚴(yán)格根據(jù)法律調(diào)解個人之間、個人與團體之間、團體之間的矛盾?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第2條，對于能夠調(diào)解的民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)促進調(diào)解解決機制發(fā)揮作用，但不能進行調(diào)解的民事案件，人民法院不用進行調(diào)解。新型德古調(diào)解的案件類型構(gòu)成與上述規(guī)定相一致。需要強調(diào)的是，目前三種新型德古調(diào)解模式已排除了對刑事案件的調(diào)解，與國家法律法規(guī)相適應(yīng)。

(三) 新型德古參與訴訟和執(zhí)行程序現(xiàn)狀

新型德古的三種模式通過廣泛參與訴訟和執(zhí)行監(jiān)督程序(見圖1)，滿足了推行“繁簡分流”的需要。被聘為特邀人民調(diào)解員的新型德古參與法院訴前調(diào)解程序并依法制定調(diào)解協(xié)議。成為人民調(diào)解員的德古，要事先與法官對案件進行討論和備案，調(diào)解時，其內(nèi)容不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定；調(diào)解結(jié)束后，德古應(yīng)當(dāng)要求糾紛當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議，并請求法院司法確認(rèn)。德古為糾紛當(dāng)事人制作的調(diào)解協(xié)議經(jīng)過法院司法確認(rèn)，與法院等司法機關(guān)制作的調(diào)解書效力一致，如果當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解協(xié)議違背制定法規(guī)規(guī)范的，可以通過申訴，變更調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。如果該協(xié)議沒有經(jīng)過法院的司法確認(rèn)，并且協(xié)議的雙方或者任意一方當(dāng)事人不同意，當(dāng)事人可以直接向法院提起訴訟。無論如何，獲得法院認(rèn)可是德古調(diào)解解決糾紛的關(guān)鍵。并且，司法機關(guān)吸收德古進入人民調(diào)解員隊伍后，新型德古們不能私自獨立進行調(diào)解，一切調(diào)解活動根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》《四川省人民調(diào)解條例》的相關(guān)規(guī)定進行。被納入人民陪審員隊伍的新型德古參與陪審，以民族習(xí)慣法常識促進法官裁判與社會民情的融合，但本質(zhì)上仍屬于人民陪審員體系，其參與的訴訟程序基本與人民陪審員參與的訴訟程序相契合；擁有前兩者身份的前提是進入當(dāng)?shù)氐鹿盼幕瘏f(xié)會，進入?yún)f(xié)會但沒有成為特邀人民調(diào)解員或人民陪審員的新型德古，可依據(jù)德古協(xié)會章程從事民間調(diào)解活動。

圖1 新型德古參加的訴訟程序

(四) 新型德古調(diào)解效果

四川省層面和涼山州中級人民法院正在提倡和實施“繁簡分流”與“溯源治理”政策，新型德古調(diào)解模式是“繁簡分流”政策在美姑縣當(dāng)?shù)氐呢瀼芈鋵崱?019年3月召開的涼山州全州法院院長會議的記錄中提到，要以溯源治理實質(zhì)化為抓手，盡快降低訴訟案件數(shù)量，促進新經(jīng)濟與政治社會格局的建設(shè)，做大做強涼山法院獨有的德古調(diào)解品牌。德古調(diào)解員模式的調(diào)解效果非常顯著，調(diào)解協(xié)議的反悔率較低，執(zhí)行情況良好，基本以調(diào)解成功結(jié)案。根據(jù)《美姑縣“德古”調(diào)解工作情況報告》顯示，2019年美姑縣德古共調(diào)解了300余次民間糾紛，糾紛解決率高達98%，有效地將矛盾糾紛化解在基層。德古陪審員參與的判決相比于調(diào)解協(xié)議強制力更強，執(zhí)行度也更高。德古的民間影響力使法院“執(zhí)行難”的問題得到較好的改善。

三、 新型德古調(diào)解存在的問題

(一) 新型德古調(diào)解制度構(gòu)成中存在的問題

首先，新型德古調(diào)解糾紛的程序并不規(guī)范，因此也缺乏調(diào)解結(jié)果執(zhí)行和救濟的保障。在新型德古規(guī)章制度方面，《涼山州“德古”調(diào)解工作守則(建議稿)》中與新型德古調(diào)解程序相關(guān)的條款僅有四條，規(guī)定非常簡略，且缺乏對調(diào)解協(xié)議的專門規(guī)定。涼山州人民政府于2019年11月公告的《涼山州德古調(diào)解管理工作規(guī)定(草案代擬稿)》第四章規(guī)定了德古調(diào)解程序相關(guān)內(nèi)容。第四章僅有七條，內(nèi)容簡略，且基本上是對《人民調(diào)解法》相關(guān)條款的照搬，沒有體現(xiàn)涼山州作為彝族自治州的地方特色和民族習(xí)慣法與國家法相結(jié)合的自身特色，難以符合實踐要求。此外，在新型德古實際調(diào)解糾紛的過程中，更多適用彝族習(xí)慣法，一些調(diào)解結(jié)果和程序不符合國家法律的要求。另外，調(diào)解結(jié)果基本使用口頭協(xié)議，即使使用書面協(xié)議，調(diào)解文書也經(jīng)常出現(xiàn)語言不準(zhǔn)確、格式不規(guī)范、內(nèi)容有歧義等問題。

其次，新型德古整體的文化程度和法律素養(yǎng)有待提高?！稕錾街莸鹿耪{(diào)解管理工作規(guī)定(草案代擬稿)》第七條第一款規(guī)定：“德古調(diào)解員應(yīng)符合以下條件：(一)大專以上文化或受過相應(yīng)法律專業(yè)的法律培訓(xùn)合格?！痹撘?guī)定雖對德古的學(xué)歷水平作了明確要求，但實踐中不乏僅有小學(xué)文憑的德古進入德古協(xié)會，且在其征求到的社會意見中仍然存在“建議聘任條件中德古的文化程度適當(dāng)放寬”的意見。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛作為民間主要矛盾的地位雖未改變，但跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的新型糾紛的數(shù)量不斷增加，因土地承包、征地拆遷、拖欠工資、交通、工傷事故等的新型矛盾糾紛日益突出，糾紛參與者人員構(gòu)成日漸復(fù)雜，涉及的群體逐漸擴大，這些因素導(dǎo)致案件調(diào)解難度不斷增大。許多新型德古自身文化水平和法律素質(zhì)均不足以應(yīng)對新型案件，有的甚至不識漢字，更不了解國家法律，即使參加了法律培訓(xùn)也難以達到合格標(biāo)準(zhǔn)。

最后，案件受理范圍不完全符合國家法律規(guī)范。我國法律法規(guī)對調(diào)解范圍有明確規(guī)定，例如《最高人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第14條規(guī)定了先行調(diào)解的民事案件類型，美姑縣德古文化協(xié)會也規(guī)定了“一般民事糾紛案件”應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，但其卻沒有列舉“一般民事糾紛案件”的具體范圍，現(xiàn)階段新型德古調(diào)解案件受理范圍仍然依據(jù)調(diào)解習(xí)慣和當(dāng)?shù)匾妥宓募抑эL(fēng)俗，而并未對案件類型進行具體規(guī)定。實踐中，存在新型德古調(diào)解糾紛范圍超過法律限定的范圍的情況。例如，在婚姻案件中，彝族的習(xí)俗是女性訂婚后反悔要對男方進行經(jīng)濟賠償；在民間舉行婚禮后婚姻關(guān)系即確立，夫妻雙方行為受到習(xí)慣法約束。然而，上述兩條民族習(xí)慣規(guī)范卻違背了我國婚姻法中實行婚姻自由、結(jié)婚登記的法律規(guī)定。在新型德古調(diào)解此類婚姻糾紛中，新型德古仍遵照當(dāng)?shù)亓?xí)慣法進行調(diào)解，與我國法律規(guī)定存在沖突。

(二) 新型德古調(diào)解司法保障中存在的問題

在德古調(diào)解的習(xí)慣之下，涼山地區(qū)法院受理民事案件數(shù)量較少，而德古調(diào)解案件的數(shù)量相對較多。然而，新型德古調(diào)解在司法保障中仍存在不足，使得調(diào)解協(xié)議因無法及時履行而出現(xiàn)尷尬局面。

首先，德古調(diào)解的協(xié)議形式缺乏規(guī)范性。實踐中，德古調(diào)解基本使用口頭協(xié)議，書面調(diào)解文書經(jīng)常出現(xiàn)語言不準(zhǔn)確、格式不規(guī)范、內(nèi)容有歧義等問題。調(diào)解結(jié)果反彈時，調(diào)解協(xié)議的不規(guī)范便容易導(dǎo)致雙方調(diào)解過程無據(jù)可查或?qū)Y(jié)果的認(rèn)定出現(xiàn)分歧等問題，從而導(dǎo)致有些簡單的糾紛即使調(diào)解成功，幾經(jīng)反復(fù)后爭議反而不斷擴大。另外，這種不規(guī)范的德古調(diào)解協(xié)議也阻礙了其他救濟途徑，法院和仲裁組織等無法認(rèn)定雙方是否達成合意，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容存在爭議，不確定性較大，因此無法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。

其次，德古調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行主體規(guī)定不明。被任命為人民調(diào)解員和人民陪審員的新型德古，其調(diào)解工作屬于《中華人民共和國人民調(diào)解法》和《中華人民共和國人民陪審員法》規(guī)范的范圍，但是人民調(diào)解員模式和人民陪審員的模式仍然只占德古調(diào)解的少數(shù)，德古文化協(xié)會則承擔(dān)了大部分的調(diào)解工作。然而，德古文化協(xié)會作為彝族社會重要的民間調(diào)解組織，在《美姑縣彝族民間德古文化協(xié)會章程》中記載的協(xié)會性質(zhì)卻為：“縣境內(nèi)居住的彝族民間德古為了文化傳承而自愿結(jié)成的行業(yè)性、非營利性的社會團體?！薄睹拦每h彝族民間德古文化協(xié)會章程》規(guī)定：“協(xié)會特邀人民調(diào)解員協(xié)調(diào)處理民間矛盾糾紛由司法局對其進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，”但協(xié)會文件和政府公文都沒有對調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行主體作相應(yīng)規(guī)定。由此，可能使處于從彝族習(xí)慣法中心論向國家法中心論過渡的彝族社會，在糾紛善后方面缺乏明確可行的組織保障。

最后，德古調(diào)解協(xié)議效力缺乏地方立法保障。在中央立法層面，《中華人民共和國民事訴訟法》第194條規(guī)定了司法調(diào)解協(xié)議的基本條件，《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第1條對由人民調(diào)解委員會達成的調(diào)解協(xié)議效力進行了規(guī)定，但對于德古這一類民間調(diào)解協(xié)議之效力如何確定沒有具體規(guī)定。故而，為了確定民間調(diào)解協(xié)議的法律效力、發(fā)揮民間調(diào)解解決糾紛的社會功能、建立以多元化糾紛解決機制為基礎(chǔ)的社會治理格局，立法者更應(yīng)該將立法的方向和趨勢鎖定在對民間調(diào)解的具體立法上。在地方立法層面，《涼山州“德古”調(diào)解工作守則(建議稿)》《涼山州“德古”管理制度(建議稿)》雖有規(guī)定但尚未生效，涼山彝族自治州的自治條例、單行條例和其他地方性法規(guī)等，均未對德古調(diào)解協(xié)議的規(guī)范和效力問題做出相應(yīng)規(guī)定，這也為德古調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行增添了阻礙。

(三) 新型德古調(diào)解與國家法之間存在沖突

其一，德古調(diào)解與國家法不相適應(yīng)之處居多。首先，德古調(diào)解不能滿足日益多元的糾紛類型與糾紛主體。隨著外來人員的增多和當(dāng)?shù)鼐用穹ㄖ斡^念的提高，糾紛的雙方主體常常由于文化差異而產(chǎn)生對于解決糾紛方式的選擇沖突，多數(shù)彝族同胞只認(rèn)同德古調(diào)解，而外來人員卻不信任德古調(diào)解，更多愿意將糾紛訴諸國家司法機關(guān)。當(dāng)?shù)剌^為單一的糾紛解決方式已不能滿足民族地區(qū)的發(fā)展需求。其次，新型德古調(diào)解往往會導(dǎo)致“重復(fù)解決”現(xiàn)象出現(xiàn)。一種情況是，國家司法機關(guān)已經(jīng)結(jié)案，然而由于其審判、調(diào)解的結(jié)果不符合彝族習(xí)慣，雙方又協(xié)商選擇德古調(diào)解的手段解決，這在很大程度上減損了國家法治的統(tǒng)一性與權(quán)威性。另一種情況是，雖然雙方已經(jīng)通過德古調(diào)解使糾紛得到解決，但由于糾紛內(nèi)容按照國家法律要求不允許進行私力救濟，司法機關(guān)又再次進行追究。多種爭議解決方式缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)動，這也在一定程度上造成了社會資源的浪費。

其二，德古調(diào)解與法院“繁簡分流”程序沒有充分結(jié)合，適用“繁簡分流”程序的案件類型范圍狹窄。根據(jù)對美姑縣新型德古的采訪結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“繁簡分流”這一政策的實施中，只有婚姻糾紛類型的案件被納入了“繁簡分流”，在三次德古調(diào)解后才立案的程序規(guī)定中，其他類型的案件并未提及。這說明“繁簡分流”這一政策涉及的案件類型范圍較為狹窄，沒有進行廣泛推廣和應(yīng)用。

其三，德古調(diào)解相應(yīng)規(guī)范未完全納入法治化軌道。目前，雖然德古調(diào)解在涼山普遍實行，并且是行之有效的制度，但與德古調(diào)解相關(guān)的規(guī)定卻很少，且規(guī)范形式較為單一，在整個國家的法律框架中處于最低效力位階，缺乏效力保障。目前與德古調(diào)解相關(guān)的文件包括《涼山州“德古”調(diào)解工作守則(建議稿)》和美姑縣民間德古文化協(xié)會的章程及各項決議。但建議稿的問題在于，目前仍屬于征求意見階段，尚不具有法律效力，有待進一步立法落實。針對美姑縣民間德古文化協(xié)會的章程及各項決議，緣于德古文化協(xié)會作為民間行業(yè)協(xié)會，不具備立法權(quán)，因此，其制定的規(guī)范文件僅能約束協(xié)會內(nèi)部的會員。另外，隨著跨縣糾紛的逐漸增加，涼山州各縣市的德古調(diào)解發(fā)展程度的不同和調(diào)解方式的不統(tǒng)一，也給糾紛的解決提出了新挑戰(zhàn)。

四、 新型德古調(diào)解的優(yōu)化建議

(一) 程序問題的解決策略

針對地方規(guī)章制度籠統(tǒng)，調(diào)解程序不夠細(xì)致規(guī)范的問題，涼山州人民政府應(yīng)當(dāng)在《涼山州德古調(diào)解管理工作規(guī)定(草案代擬稿)》中進一步細(xì)化對德古調(diào)解程序的規(guī)定，并加強新型德古的集中培訓(xùn)與分批培訓(xùn)，確保每位新型德古熟知調(diào)解的程序以及調(diào)解協(xié)議的形式和內(nèi)容要求。

針對新型德古文化水平較低的問題，司法部門應(yīng)當(dāng)加強對德古調(diào)解員和德古陪審員隊伍文化素養(yǎng)的培訓(xùn)，提高新型德古的文化水平，規(guī)范調(diào)解文書的書面格式，發(fā)揮德古熟悉彝族習(xí)慣法、彝漢雙語、具有一定社會影響力的優(yōu)勢。同時，針對新型德古的法律素養(yǎng)較低的問題，涼山州各級人民法院應(yīng)當(dāng)選派具有較高法律素養(yǎng)的工作人員，對新型德古進行培訓(xùn)與指導(dǎo)，同時負(fù)責(zé)在新型德古調(diào)解或陪審的過程中解答新型德古無法解決的法律問題，為德古調(diào)解員和德古陪審員提供有效的法律幫助。

此外，德古協(xié)會及其組織部門應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定德古調(diào)解的適用范圍，并加強調(diào)解內(nèi)容監(jiān)督。在德古層面，應(yīng)當(dāng)加強德古調(diào)解員的法律素養(yǎng)培訓(xùn)，熟悉法律對調(diào)解制度的規(guī)定；在制度層面，應(yīng)當(dāng)明確劃定調(diào)解范圍并做出相應(yīng)的解釋，結(jié)合法律規(guī)定和當(dāng)?shù)亓?xí)慣法，在《美姑縣彝族民間德古文化協(xié)會章程》或其他文件中，對新型德古調(diào)解案件范圍予以具體明確規(guī)定，并完善對違反規(guī)定的調(diào)解員的懲戒措施；在組織層面，相關(guān)部門應(yīng)引導(dǎo)并協(xié)助相關(guān)規(guī)范的制定并提供人力資源和資金支持，對新型德古調(diào)解案件受案范圍進行嚴(yán)格監(jiān)督管理，落實獎懲措施。

(二) 司法保障問題的解決策略

第一，應(yīng)當(dāng)加強對德古調(diào)解協(xié)議的形式規(guī)范。地方立法和行政應(yīng)提供包含當(dāng)事人達成的協(xié)議內(nèi)容、履行方式和期限，以及當(dāng)事人身份、相關(guān)事實、核心爭議點以及各方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的主要責(zé)任等的標(biāo)準(zhǔn)化的調(diào)解協(xié)議范本；提供制定調(diào)解協(xié)議常用的彝漢雙語翻譯和常見的歧義辨析。如此，才能保障德古調(diào)解協(xié)議符合司法確認(rèn)的前提條件。

第二，加強當(dāng)?shù)胤ㄔ号c德古文化協(xié)會的交流對接。新型德古調(diào)解模式中德古文化協(xié)會成員較多，對于當(dāng)?shù)丶m紛解決起到舉足輕重的作用，受到廣泛認(rèn)可，但協(xié)會不同于人民調(diào)解委員會，其調(diào)解得出的調(diào)解協(xié)議往往不能申請司法機關(guān)予以認(rèn)可。于此，根據(jù)2016年《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》(以下簡稱《調(diào)解規(guī)定》)，人民法院可以吸收德古為特邀調(diào)解員，接納德古文化協(xié)會為特邀調(diào)解組織，于立案前或者立案后對相應(yīng)的調(diào)解工作進行委派，促進當(dāng)事人之間平等自主地訂立調(diào)解協(xié)議、解決糾紛。將德古文化協(xié)會納入當(dāng)?shù)胤ㄔ何姓{(diào)解隊伍，可以使協(xié)會德古幫助當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議獲得司法保障。

第三，推動民族自治地方的補充立法。我國《憲法》《立法法》等法律中均有民族自治地方變通立法權(quán)的體現(xiàn)，《民事訴訟法》第十六條也明確規(guī)定民族自治地方的變更立法權(quán)。目前涼山彝族自治州在刑事和民事等重要領(lǐng)域未有相關(guān)立法，應(yīng)當(dāng)通過變通立法肯定德古調(diào)解這一民間特色調(diào)解制度，賦予司法確認(rèn)途徑，填補該領(lǐng)域立法空白。在變通立法中，法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議應(yīng)滿足以下原則：調(diào)解內(nèi)容符合法律規(guī)定、調(diào)解形式法定、形式與實質(zhì)審查相結(jié)合的原則。新型德古調(diào)解程序應(yīng)更為規(guī)范，要與國家法的相關(guān)規(guī)定相一致。此外，《涼山州德古調(diào)解管理工作規(guī)定(草案代擬稿)》在發(fā)布兩年后尚未形成正式法律規(guī)范性文件，當(dāng)?shù)亓⒎C關(guān)、政府和德古協(xié)會，應(yīng)在三方合作的基礎(chǔ)上，盡快促成其早日出臺。

(三) 與國家法沖突問題的解決策略

首先，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建當(dāng)?shù)囟嘣募m紛解決機制。一方面，單一的德古調(diào)解解決方式已不能滿足社會發(fā)展需要，存在減損國家法律的權(quán)威性與統(tǒng)一性問題；另一方面，若糾紛一律由國家機關(guān)、司法機關(guān)統(tǒng)一管轄，則又會造成對民族傳統(tǒng)文化與習(xí)慣的忽視，難以達到理想的爭議解決效果。因此，解決這一問題的治本之策在于構(gòu)建當(dāng)?shù)囟嘣募m紛解決體系，并加強新型德古調(diào)解與其他爭議解決方式的聯(lián)動。主要包括以下兩個方面：第一，將“德古調(diào)解”科學(xué)地融入國家大調(diào)解的整體格局，有效銜接檢察、審判、行政調(diào)解和人民調(diào)解工作。一方面要尊重當(dāng)?shù)孛褡宓奈幕?xí)慣，發(fā)揮新型德古調(diào)解在民間的獨特優(yōu)勢。另一方面，要加強對當(dāng)?shù)鼐用竦姆尚麄鳎瑯淞曳蓹?quán)威，尤其要加強當(dāng)?shù)匦姓{(diào)解與國家司法的公信力，發(fā)揮國家公權(quán)力對權(quán)益保障的堅實作用。第二，運用“楓橋經(jīng)驗”加強不同糾紛解決方式的互動?！皸鳂蚪?jīng)驗”“依靠群眾、化解矛盾、維護穩(wěn)定”的核心內(nèi)涵在不同歷史時期得到了傳承、補充和進步。[6]以多元化矛盾糾紛解決為主要內(nèi)容的基層治理經(jīng)驗，對于涼山彝族地區(qū)構(gòu)建多元糾紛解決平臺、促進當(dāng)?shù)夭煌m紛解決方式的聯(lián)動具有較強的借鑒意義。一方面，要加強法院主導(dǎo)，強化司法保障。加強法院對多元解紛機制建設(shè)和調(diào)解工作的指導(dǎo)，大力推進解決民族地區(qū)執(zhí)行難的問題，為司法確認(rèn)書、調(diào)解書、公證文書等的執(zhí)行提供有力保障，尤其要依法保障由德古參與的人民調(diào)解、訴前調(diào)解等達成的調(diào)解書的效力。[7]另一方面，要加強社會協(xié)同，即調(diào)解組織要積極擔(dān)當(dāng)。不同調(diào)解組織要積極尋求工作發(fā)展新思路，充分發(fā)揮各自對于解決不同類型糾紛的優(yōu)勢，主動回應(yīng)彝族群眾的解紛需求。

其次，應(yīng)當(dāng)對“繁簡分流”程序進行優(yōu)化。應(yīng)當(dāng)提高涼山州立法機關(guān)、司法機關(guān)對新型德古和“繁簡分流”“溯源治理”的重視程度，將新型德古調(diào)解納入“繁簡分流”相關(guān)規(guī)定中?！睹袷略V訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)中，對優(yōu)化司法確認(rèn)程序進行了規(guī)定，其中包括“將特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員調(diào)解達成的民事調(diào)解協(xié)議納入司法確認(rèn)范圍”的規(guī)定。目前，“繁簡分流”改革試點尚不包括涼山彝族自治州，但由于德古文化協(xié)會與特邀調(diào)解組織、新型德古與特邀調(diào)解員有很高的契合度，因此，涼山州也可以借鑒《實施辦法》的規(guī)定，將新型德古調(diào)解作為“繁簡分流”的一種重要的優(yōu)化司法程序的方式。此外，還應(yīng)當(dāng)擴充“繁簡分流”程序適用的案件類型范圍，可以借鑒《民事訴訟法》中對簡易程序和普通程序的分類規(guī)定，以訴訟標(biāo)的額大小為標(biāo)準(zhǔn)，將“繁簡分流”政策進行推廣。當(dāng)?shù)胤ㄔ簯?yīng)當(dāng)根據(jù)其所在地經(jīng)濟社會發(fā)展情況，制定訴訟標(biāo)的額的具體標(biāo)準(zhǔn)，將案件在立案前進行分流，并且與新型德古調(diào)解充分結(jié)合，將案情簡單、爭議不大、標(biāo)的額較小的案件由新型德古調(diào)解員先行調(diào)解。

五、 結(jié)語

在國家大調(diào)解格局和多元糾紛解決機制的背景下，涼山彝族新型德古調(diào)解作為民族地區(qū)民間糾紛解決的重要方式，應(yīng)當(dāng)及時與國家法治相結(jié)合，共同促進涼山彝族自治州的法治發(fā)展，形成一套獨特且有效的多元糾紛解決機制。現(xiàn)階段的新型德古調(diào)解，雖然仍在制度構(gòu)成、司法保障以及與國家法相適應(yīng)等方面存在不足，但通過完善調(diào)解程序、加強司法保障以及與國家法進行協(xié)調(diào)等進行優(yōu)化后，有助于實現(xiàn)少數(shù)民族習(xí)慣法與國家法之間更好地調(diào)適與融合，提高民族地區(qū)的基層社會治理效能。