貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索

祝永勝、王鵬、郭飛

（貴州省公路局，貴州 貴陽 550081）

0 引言

近年來，貴州省將加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要路徑，先后啟動(dòng)了高速公路、國(guó)省干線、農(nóng)村公路、組組通硬化路等系列決戰(zhàn)攻堅(jiān)，于2012年實(shí)現(xiàn)100%鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路，2015年實(shí)現(xiàn)縣縣通高速公路，2017年實(shí)現(xiàn)100%建制村通瀝青（水泥）路、通客運(yùn)，2019年6月實(shí)現(xiàn)30 戶以上村民組通硬化路，歷史性地解決了群眾出行難、“黔貨出山”難等問題。隨著高速公路、普通國(guó)省道、通村組路建設(shè)的持續(xù)投入，路況水平持續(xù)提升，但在路網(wǎng)中起承上啟下作用的縣鄉(xiāng)公路因建設(shè)時(shí)間早、養(yǎng)護(hù)不及時(shí)等原因，部分路面損壞嚴(yán)重，全省173000km 農(nóng)村公路中約有15000km 縣鄉(xiāng)公路存在“暢返不暢”問題，成為制約全省脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的硬件短板，群眾迫切希望提升縣鄉(xiāng)公路路況。

2019年9 月，貴州省啟動(dòng)了路面改善提升工程，擬在兩年時(shí)間集中攻堅(jiān)，改善15000km 縣鄉(xiāng)公路路況，但是項(xiàng)目開展困難重重。一是建設(shè)任務(wù)重。平均每年要完成7500km 的工程量，月均625km，在脫貧攻堅(jiān)“等不起”、農(nóng)村群眾“天天盼”的情勢(shì)下，項(xiàng)目建設(shè)只能快不能慢。二是制約因素多。受環(huán)境保護(hù)和用地審批等政策的影響，傳統(tǒng)農(nóng)村公路改造方式無法在短期內(nèi)成批量辦理項(xiàng)目審查審批手續(xù)，加之縣鄉(xiāng)公路是連接城鄉(xiāng)關(guān)鍵通道，車流量大且不能封閉施工，項(xiàng)目建設(shè)干擾多、難度大。三是管理難度大。1500 多個(gè)項(xiàng)目遍布全省，傳統(tǒng)“人盯人”的方式根本無法滿足項(xiàng)目建設(shè)需要。面對(duì)目標(biāo)任務(wù)必須完成、現(xiàn)有做法又行不通的嚴(yán)峻形勢(shì)，只能另辟蹊徑，倒逼創(chuàng)新破解難題。

1 政策設(shè)計(jì)

首先，遴選從江縣、鎮(zhèn)寧縣2 個(gè)建設(shè)任務(wù)重、困難多的深度貧困縣進(jìn)行試點(diǎn)，通過2 個(gè)項(xiàng)目的試點(diǎn)建設(shè)，探索出“不改變?cè)肪€位、路基寬度，以改善路面技術(shù)狀況為重點(diǎn)，同步完善防護(hù)、排水、安防、綠化、美化等工程”的建設(shè)模式。隨后，出臺(tái)《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程實(shí)施方案》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程實(shí)施細(xì)則》，制定發(fā)展目標(biāo)，明確重點(diǎn)任務(wù)，創(chuàng)新提出“省級(jí)實(shí)施、市縣參與、多方協(xié)作、各方監(jiān)督”的實(shí)施模式。同時(shí)，路面改善提升工程以改善路面狀況為重點(diǎn)，既不增加征地拆遷，也不突破原有用地界線、不占土地林地，平均每公里造價(jià)僅100 萬元，達(dá)到了節(jié)約投資、集中攻堅(jiān)、保護(hù)環(huán)境、改善路網(wǎng)的預(yù)期，并從典型路面結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)方案、施工工藝、工程造價(jià)等方面進(jìn)行研究，編制《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程設(shè)計(jì)指南》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程試驗(yàn)檢測(cè)指南》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程施工技術(shù)指南》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程建設(shè)指導(dǎo)手冊(cè)》，形成了符合貴州山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的設(shè)計(jì)、檢測(cè)和施工3 大技術(shù)指標(biāo)體系，為全省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2 建設(shè)模式

2.1 創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)方式

建立“省級(jí)實(shí)施、市縣參與、多方協(xié)作、各方監(jiān)督”的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，省級(jí)層面發(fā)改、財(cái)政、金融、交通等多部門聯(lián)動(dòng)，全力推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，通過項(xiàng)目集中打捆招標(biāo)選擇大型參建單位，最大限度地縮減管理層級(jí)，充分發(fā)揮大型參建單位集約化和規(guī)模化企業(yè)優(yōu)勢(shì)，地方政府及其交通運(yùn)輸主管部門整合力量保障砂石、水泥等生產(chǎn)要素供給，實(shí)現(xiàn)全省項(xiàng)目統(tǒng)一的建設(shè)方式。

2.2 合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

貴州地形地質(zhì)復(fù)雜，巖體破碎嚴(yán)重，為最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，使改造后農(nóng)村公路與周邊生態(tài)環(huán)境相融合，改造后的路基和高邊坡穩(wěn)定，將“生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展”原則貫穿縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程建設(shè)全過程，在不改變?cè)泄肪€形、路基寬度、縱坡等技術(shù)指標(biāo)，既不增加征拆，也不砍伐林木，最大限度地保護(hù)生態(tài)資源的前提下，以路面改善、恢復(fù)公路路面的通行狀況為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這是在貴州農(nóng)村公路建設(shè)歷史上首次提出的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的積極響應(yīng)，對(duì)貴州省高質(zhì)量推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

2.3 科學(xué)制定設(shè)計(jì)方案

在路面結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面，綜合考慮既有公路等級(jí)、設(shè)計(jì)使用年限、未來交通量大小、重載車輛占比、路基整體強(qiáng)度、自然氣候條件及各路況分項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)等因素，綜合路況調(diào)查、專項(xiàng)檢測(cè)、病害分析提出系統(tǒng)的分析及設(shè)計(jì)方法，根據(jù)路段路況、病害原因、PCI、RQI、彎沉、強(qiáng)度等專項(xiàng)檢查，計(jì)算出PQI、PSSI 等路況指標(biāo)，針對(duì)不同路段評(píng)定的PQI、PSSI 等級(jí)，充分考慮資金投入、建設(shè)工期、質(zhì)量要求，以及同步完善安防、排水、綠化等設(shè)施，分段合理制定結(jié)構(gòu)性或功能性修復(fù)方案，改變了以往農(nóng)村公路單一路面類型、單一路面結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)方案。表1 為貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程路面典型結(jié)構(gòu)組合類型。

表1 貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程路面典型結(jié)構(gòu)組合類型

路面類型處治方案結(jié)構(gòu)層厚度/cm 5備注功能性修復(fù)I 5鼓勵(lì)瀝青面層再生利用功能性修復(fù)Ⅱ?yàn)r青路面結(jié)構(gòu)層位加鋪層聯(lián)結(jié)層原結(jié)構(gòu)加鋪層聯(lián)結(jié)層原結(jié)構(gòu)新鋪面層聯(lián)結(jié)層5～6結(jié)構(gòu)性修復(fù)補(bǔ)強(qiáng)層16～20 16～20 16～20 15～20 8～15鼓勵(lì)基層就地冷再生利用功能性修復(fù)3～4 5～6水泥混凝土路面5～6結(jié)構(gòu)性修復(fù)16～20 8～15結(jié)合式混凝土加鋪調(diào)平層原結(jié)構(gòu)新鋪上面層新鋪下面層聯(lián)結(jié)層原結(jié)構(gòu)新鋪面層聯(lián)結(jié)層補(bǔ)強(qiáng)層調(diào)平層原結(jié)構(gòu)新鋪水泥混凝土面層原結(jié)構(gòu)材料類型AC-13/AC-16瀝青表面處治、同步碎石封層既有路面整體結(jié)構(gòu)AC-13/AC-16瀝青表面處治、同步碎石封層既有路面整體結(jié)構(gòu)AC-13/AC-16瀝青表面處治、同步碎石封層廠拌冷再生水泥穩(wěn)定碎石廠拌水泥穩(wěn)定碎石就地冷再生水泥穩(wěn)定碎石級(jí)配碎石級(jí)配碎石既有路面基層、底基層、路基結(jié)構(gòu)AC-10/AC-13 AC-16改性瀝青既有水泥混凝土路面AC-13/AC-16瀝青表面處治、同步碎石封層廠拌水泥穩(wěn)定基層級(jí)配碎石既有水泥混凝土面板碎石化水泥混凝土面層既有水泥混凝土路面8～15

2.4 強(qiáng)化建設(shè)過程監(jiān)管

充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理手段，在全國(guó)率先研發(fā)應(yīng)用“四好農(nóng)村路”綜合管理系統(tǒng)，從項(xiàng)目規(guī)劃計(jì)劃、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)進(jìn)度、資金使用、質(zhì)量安全、項(xiàng)目驗(yàn)收、管理養(yǎng)護(hù)、信用評(píng)價(jià)等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全過程數(shù)據(jù)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同時(shí)，按照“周調(diào)度、周督查”的方式，通過項(xiàng)目開工前、建設(shè)中、完工后的影像圖片，精準(zhǔn)分析計(jì)劃編制不精準(zhǔn)、前期工作拖沓、建設(shè)進(jìn)度突變、資金支付遲緩、驗(yàn)收工作滯后、管養(yǎng)工作不及時(shí)等問題，有針對(duì)性地開展實(shí)地督查，并將現(xiàn)場(chǎng)督查發(fā)現(xiàn)的問題，通過手機(jī)APP 上傳至管理系統(tǒng)，下發(fā)整改督辦通知書，責(zé)令所涉單位限期整改，并上傳整改報(bào)告和佐證圖片，形成項(xiàng)目督查整改閉合機(jī)制，構(gòu)建縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程項(xiàng)目建設(shè)橫到邊、縱到底的全鏈條監(jiān)管體系，改變傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)管理模式，既解決了管理干部不足問題，又提高了問題整改實(shí)效。

3 成效

3.1 技術(shù)成果

第一，首次創(chuàng)新路面改善提升“貴州模式”，為貧困地區(qū)解決縣鄉(xiāng)公路通暢問題提供經(jīng)驗(yàn)和示范，該模式已納入《交通運(yùn)輸部關(guān)于貴州省開展交通運(yùn)輸投融資模式創(chuàng)新等交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》中“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展試點(diǎn)。第二，首次研究編制了《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程實(shí)施方案》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程設(shè)計(jì)指南》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程試驗(yàn)檢測(cè)指南》《貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程施工技術(shù)指南》，指導(dǎo)2019年-2021年貴州路面改善提升工程實(shí)施，并助力貴州“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展。第三，首次研究并全面推廣農(nóng)村公路循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，采取路面基層再生工藝、安防設(shè)施循環(huán)利用、利用公路沿線廢棄荒地打造綠化美化工程等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路資源可持續(xù)利用與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既節(jié)約了資源、保護(hù)了生態(tài)、降低了成本，又助力了美麗農(nóng)村路的建設(shè)。

3.2 社會(huì)效益

3.2.1 助推了“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展

全省共實(shí)施15000km 縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程，并依托路面改善提升工程打造了一批美麗農(nóng)村路，提高了貴州省縣鄉(xiāng)公路通行能力和服務(wù)水平，為貧困地區(qū)解決縣鄉(xiāng)公路通暢問題提供了經(jīng)驗(yàn)示范。該工程不僅有效解決了農(nóng)村公路“中間一公里”的通暢問題，也極大程度地提高了項(xiàng)目沿線農(nóng)村路網(wǎng)與高速公路、國(guó)省干線等骨干路網(wǎng)的通行效率，進(jìn)一步推動(dòng)了全省路網(wǎng)綜合效益的發(fā)揮，全省農(nóng)村公路PQI 中等路率由2017年底的65.95%提升至76.8%。該工程也因此被人民日?qǐng)?bào)、新華社、中國(guó)交通報(bào)等主流媒體爭(zhēng)相報(bào)道，得到了人民群眾的高度認(rèn)可。

3.2.2 助力了貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)

在縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程建設(shè)中，采取“建設(shè)+扶貧”模式，吸納項(xiàng)目沿線建檔立卡貧困群眾經(jīng)培訓(xùn)后參與項(xiàng)目建設(shè)，為項(xiàng)目沿線貧困群眾提供就業(yè)崗位4 萬余個(gè)、務(wù)工總收入達(dá)1.5 億元、人均增收3750元，其中建檔立卡貧困戶1.3 萬人，人均增收近5000元，有效帶動(dòng)了貧困地區(qū)農(nóng)民群體致富，加速了脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程。

3.2.3 促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程不僅提高了縣鄉(xiāng)公路的通行水平、降低了農(nóng)村物流成本，更重要的是盤活了農(nóng)村的人力資源、自然資源和土地資源，如從江縣試點(diǎn)項(xiàng)目使從江縣生態(tài)養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨，鎮(zhèn)寧縣火龍果、百香果沿試點(diǎn)項(xiàng)目走出大山、邁向市場(chǎng)，一些老百姓也在公路沿線發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

3.3 經(jīng)濟(jì)效益

3.3.1 最大限度降低工程成本

通過相應(yīng)研究，將路面改善提升工程平均造價(jià)控制 在100 萬元/km 左右，高于大修80 萬元/km 的 標(biāo)準(zhǔn)、低于改造200 萬元/km 的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了資金使用效益最大化。

3.3.2 拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

按照“省級(jí)實(shí)施、市縣參與、多方協(xié)作、各方監(jiān)督”的建設(shè)模式，全省路面改善提升工程共完成投資148.9 億元，為交通建設(shè)提供了投資支撐，有效拉動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，項(xiàng)目由省級(jí)實(shí)施不需要地方配套資金，降低了地方的資金配套壓力。

3.4 環(huán)境生態(tài)效益

第一，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展”的原則，以路面改善、恢復(fù)公路路面的通行狀況為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不改變?cè)泄肪€形、路基寬度、縱坡等技術(shù)指標(biāo)，既不增加征拆，也不砍伐林木，最大限度地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的思想。

第二，推廣綠色循環(huán)發(fā)展模式項(xiàng)目實(shí)踐中，探索農(nóng)村公路循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，采取路面基層再生工藝、交通安全設(shè)施循環(huán)利用、利用公路沿線荒地打造綠化美化工程等方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公路資源可持續(xù)利用與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既節(jié)約了資源、保護(hù)了生態(tài)、降低了成本，又助力了美麗農(nóng)村路的建設(shè)。

4 結(jié)語

通過創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)方式、合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)制定設(shè)計(jì)方案等舉措，貴州省縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程項(xiàng)目取得了擴(kuò)大交通有效投資、提升路網(wǎng)服務(wù)水平、拓寬就業(yè)增收渠道等多方面的成績(jī)。該項(xiàng)目實(shí)施過程中的相關(guān)做法，可為其他省份農(nóng)村公路建設(shè)及路面改造工程提供借鑒。