海河流域的水利機(jī)構(gòu)變遷與事業(yè)發(fā)展

呂志茹，王 超

（1.河北大學(xué)歷史學(xué)院，071001，保定；2.水利部海河水利委員會(huì)，300170，天津）

海河流域位于京畿要地，包括北京、天津全部，河北大部與山西、河南、山東、內(nèi)蒙古與遼寧的一部分，流域的發(fā)展及安全極為重要。與此同時(shí)，海河流域是旱澇災(zāi)害尤其是洪水災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，歷史上曾多次發(fā)生淹及北京與天津的大水災(zāi)。因此，海河治理歷來受到政府高度重視，并設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。歷史上海河流域部分河流隸屬于漕運(yùn)體系，近代漕運(yùn)體系解體后歸屬于單獨(dú)的河務(wù)局或地方管理。20世紀(jì)以后，大范圍的區(qū)域性水利管理機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)，雖然當(dāng)時(shí)還未以流域命名，但已從流域相關(guān)河流整體進(jìn)行考量。本文擬考察海河流域水利機(jī)構(gòu)的變遷，以深入探究各個(gè)時(shí)期流域治理工作及特點(diǎn)，由此認(rèn)識(shí)百年來我國水利事業(yè)的發(fā)展。

一、順直水利委員會(huì)

1.成立背景

流域管理是水利近代化的標(biāo)志之一。近代以來最早涉及海河流域治理的水利機(jī)構(gòu)是1918年成立的順直水利委員會(huì)。在此之前，設(shè)立過河務(wù)局之類的河流治理機(jī)構(gòu)及以地方行政機(jī)構(gòu)為單位的水利部門，治理工作存在局限性，沒有覆蓋更大范圍的水利機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。順直水利委員會(huì)雖仍以地域?yàn)槊?，但管理已涉及海河流域五大河系的大部分地區(qū)。該機(jī)構(gòu)的成立源于1917年暴發(fā)的華北地區(qū)大水災(zāi)。該年“直隸水災(zāi)之巨為近年所未有……永定、北運(yùn)及各縣河流同時(shí)漫決，致近河十?dāng)?shù)縣盡成澤國，淹斃人口無算。”

當(dāng)年10月4日，北洋政府組織設(shè)立京畿一帶水災(zāi)河工善后事宜處，任命前國務(wù)總理熊希齡為督辦，統(tǒng)籌處理水災(zāi)善后事宜。熊希齡在任期間，制定救災(zāi)計(jì)劃，聯(lián)合各慈善機(jī)構(gòu)，倡導(dǎo)建立京畿水災(zāi)賑濟(jì)聯(lián)合會(huì)，多方籌措救濟(jì)款物，協(xié)調(diào)各方關(guān)系共同救助災(zāi)民。同時(shí)，由于需要盡快組織力量修復(fù)堤防，并進(jìn)一步治理河流，以杜絕河流危害，于是“海河工程師建議于外交團(tuán)擬請中國政府設(shè)立委員會(huì)，討論河道改良問題?！贝私ㄗh提出后，獲北洋政府同意并成立順直水利委員會(huì)，集中處理河流治理問題，因此促成了一個(gè)涉及范圍較大的區(qū)域水利機(jī)構(gòu)的建立。

2.開展的主要工作

1918年3月20日，順直水利委員會(huì)正式成立，熊希齡任會(huì)長，另有中外委員各三人，中方委員分別為京畿河工處方維因、全國水利局楊豹靈以及直隸省長委派的吳毓麟；外方委員為海河工程局委派的海德森、戴樂士、平爵內(nèi)三人。由人員構(gòu)成可以看出，新成立的水利委員會(huì)中，外方擁有相當(dāng)權(quán)力。順直水利委員會(huì)成立后，聯(lián)合部分河流治理方面的專業(yè)人員，對(duì)順直地區(qū)河流的測量工作、工程實(shí)施和水利規(guī)劃有了很大推進(jìn)。該委員會(huì)建立后的主要工作有以下幾個(gè)方面：

（1）實(shí)施工程

為確保民眾安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序，對(duì)相關(guān)河流開展了一些治理工作，主要包括：三岔口截直工程、南堤建筑工程、馬廠河建閘及新河工程、新開河建閘及疏浚工程、蘇莊建閘及新河工程、土門樓建閘及王莊培堤工程、北運(yùn)河培堤工程。

（2）測量工作

1920年，在潮白河、永定河、大清河、滹沱河、滏陽河、衛(wèi)河、南運(yùn)河、北運(yùn)河和北塘河等河流設(shè)立觀測點(diǎn)13處，到1925年已逐步擴(kuò)展至25處，通過這些觀測點(diǎn)勘測流量與雨量，用數(shù)據(jù)繪制成大量圖表。

（3）規(guī)劃工作

1925年順直水利委員會(huì)編制《順直河道治本計(jì)劃報(bào)告書》，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各河流進(jìn)行了總體規(guī)劃，包括薊運(yùn)河及支流箭桿河、北運(yùn)河及各減河、永定河、大清河、子牙河及其支河滏陽河和滹沱河、衛(wèi)河和南運(yùn)河等。

3.主要特點(diǎn)

由上可見，順直水利委員會(huì)對(duì)海河流域的各大河流都做了不少工作，將其視為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，相較于政府之前設(shè)立的小范圍治水機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了很大進(jìn)步。對(duì)于之前北洋政府時(shí)期各河的管理機(jī)構(gòu)，曾有人進(jìn)行過評(píng)論“畿內(nèi)之河，不下千百，由政府設(shè)局管理者，在京兆只永定北運(yùn)兩河，在直隸只南運(yùn)子牙大清三河而已。其余各河，與此五河無關(guān)系者，河務(wù)局概不管理，即此五河之支河，亦毫不過問也。”因此，設(shè)立大范圍的水利管理機(jī)構(gòu)對(duì)于統(tǒng)籌規(guī)劃是非常有利的，順直水利委員會(huì)的設(shè)立無疑正適應(yīng)了這種需要。

二、華北水利委員會(huì)

1.成立及開展的主要工作

1928年6月，國民政府對(duì)北洋政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接收，中央建設(shè)委員會(huì)派人到天津籌劃接收順直水利委員會(huì)。經(jīng)各方磋商，9月26日，華北水利委員會(huì)在天津改組成立，聘任李儀祉、須愷、李書田、吳思遠(yuǎn)、陳汝良、彭濟(jì)群、周象賢、王季緒、劉夢錫9人為委員，李儀祉為主席。這次改組，最為突出的一點(diǎn)是消除了外國使團(tuán)的影響，由中國人自主主持會(huì)務(wù)。其中主席李儀祉為著名水利專家，其他委員大多數(shù)畢業(yè)于國外知名大學(xué)。

僅就會(huì)名來說，由“順直”到“華北”意味著管轄范圍的擴(kuò)大，李儀祉明確指出華北水利委員會(huì)的管轄范圍包括黃河流域和海河流域。因此其規(guī)劃范圍更大、治理目標(biāo)更為長遠(yuǎn)。華北水利委員會(huì)成立后所做主要工作如下：

（1）水利測量與查勘工作

先后開展了河北平原測量、黃河河道測量、灤河河道測量和遼河河道測量以及海河流域各河道的測量等。另外還進(jìn)行了水文測量、氣象觀測等工作。這些基礎(chǔ)性技術(shù)工作為華北河流治理積累了重要的數(shù)據(jù)資料。

（2）編訂治理計(jì)劃

從1928年成立到1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)前，華北水利委員會(huì)派員對(duì)華北多條河流進(jìn)行了調(diào)查，并制定了一些計(jì)劃書，其中最知名的是《永定河治本計(jì)劃》。

（3）實(shí)施工程

華北水利委員會(huì)開展的重要工程有滹沱河灌溉工程、龍鳳河節(jié)制閘工程、金鐘河新開河間洼地排水及灌溉工程、桑乾河第一淤灌區(qū)工程等。

（4）加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流、注重培養(yǎng)人才

華北水利委員會(huì)成立后，創(chuàng)辦《華北水利月刊》，于1929年7月、8月舉辦暑期灌溉講習(xí)班，于1936年制定《水利人才訓(xùn)練方案》，促進(jìn)了學(xué)術(shù)交流和人才培養(yǎng)。

2.特點(diǎn)及主要影響

華北水利委員會(huì)聚集了很多曾經(jīng)留學(xué)歐美的專業(yè)工程人才，他們在華北河流治理過程中大多運(yùn)用了當(dāng)時(shí)較為先進(jìn)的技術(shù)手段，采用了西方的一些理論方法，使這一時(shí)期成為中國從采用傳統(tǒng)水利方法到引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。尤其是測量與規(guī)劃工作，積累了重要的數(shù)據(jù)，為以后河流治理打下了基礎(chǔ)。該委員會(huì)實(shí)施的工程大多在海河流域范圍內(nèi)，對(duì)于黃河也做了一些查勘和規(guī)劃工作。1933年黃河水利委員會(huì)成立，專事領(lǐng)導(dǎo)黃河治理。華北水利委員會(huì)對(duì)黃河的測量不久即告停止，此后工作主要以海河流域?yàn)橹行摹?/p>

1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，華北水利委員會(huì)被迫遷往重慶，工作重心轉(zhuǎn)移到南方?？箲?zhàn)勝利后華北水利委員會(huì)遷回，開展了部分海河流域的治理工作。華北水利委員會(huì)在抗戰(zhàn)前不到十年的時(shí)間內(nèi)，雖然由于經(jīng)費(fèi)限制與局勢動(dòng)蕩等原因未能更加有效地發(fā)揮其作用，制定的規(guī)劃有很多沒有落到實(shí)處，但為新中國水利事業(yè)的發(fā)展打下了一定基礎(chǔ)。

三、水利部（水利電力部）及各地方水利部門

新中國成立后到1980年，海河流域沒有設(shè)立單獨(dú)的流域機(jī)構(gòu)，而是在水利部（其中1958—1979年與電力工業(yè)部合并稱水利電力部，簡稱水電部）的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由各省市的水利部門具體負(fù)責(zé)所轄河流的治理工作。水利部是國務(wù)院組成部門，遇有重大治理活動(dòng)，國務(wù)院會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)。

1.開展的主要工作

這一時(shí)期，海河流域的水利建設(shè)進(jìn)入飛速發(fā)展階段。20世紀(jì)50年代初整修了大量堤防，實(shí)施了獨(dú)流減河工程，并開始興建大型水利工程——官廳水庫。

1954年，海河流域各省開始制定有關(guān)治理規(guī)劃。1957年，水利部北京勘探設(shè)計(jì)院編制完成了《海河流域規(guī)劃（草案）》，對(duì)海河流域的治理工作進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃?！按筌S進(jìn)”時(shí)期，海河流域分別在上游修建了密云、崗南、黃壁莊、于橋、岳城等21座大型水庫，45座中型水庫，上千座小型水庫和一批大型引黃灌區(qū)，影響深遠(yuǎn)。

1963年，海河流域暴發(fā)了歷史上罕見的大水災(zāi)，造成極為嚴(yán)重的損失。為此，黨和國家決定加大對(duì)海河流域的治理，毛主席親筆題詞“一定要根治海河”。此后，根治海河工作逐步展開。此次海河流域的治理規(guī)劃是在水電部的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成的。1964年，中央決定成立水電部海河勘測設(shè)計(jì)院，部署海河流域治理規(guī)劃編制工作。海河勘測設(shè)計(jì)院于同年9月提出了《海河流域輪廓規(guī)劃意見》，并決定進(jìn)一步編制海河流域的防洪規(guī)劃以及綜合治理規(guī)劃。流域各省市中，冀、魯、豫、京、津參加了根治海河工程，其中河北省所做工程最多。

1965年6月，中共中央、國務(wù)院做出指示：“為了加強(qiáng)對(duì)工程的領(lǐng)導(dǎo)，同意由河北省成立根治海河指揮部，水電部派員參加?！?0月，黑龍港排水工程正式開工，根治海河第一場戰(zhàn)役打響。11月18日，河北省委發(fā)出通知，成立河北省根治海河指揮部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由時(shí)任中共河北省委書記處書記、副省長閆達(dá)開任總指揮，水電部副部長王英奇、河北省副省長謝輝、河北省委農(nóng)村工作部部長丁廷馨、天津市副市長王培仁共同任副總指揮。由省委主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，為協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系打下了良好基礎(chǔ)。

根治海河領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)從河北省水利廳脫離，成為專門領(lǐng)導(dǎo)根治海河工程的機(jī)構(gòu)，與水利廳并行。河北省與水電部共同組成指揮部后，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)根治海河工程的進(jìn)行，河北省負(fù)責(zé)組織管理工作，水電部負(fù)責(zé)技術(shù)工作。

山東省和天津市也成立了相應(yīng)的根治海河機(jī)構(gòu)。在根治海河運(yùn)動(dòng)中，河南省和北京市也參加了治理，但因工程量相對(duì)較小，未設(shè)立單獨(dú)的指揮部門，由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)水利部門領(lǐng)導(dǎo)。

2.主要特點(diǎn)

這一時(shí)期海河流域的治理工作一直是在中央水利部門的領(lǐng)導(dǎo)下各省市分別進(jìn)行的。在這些治理工作中，因?yàn)槲丛O(shè)單獨(dú)的流域管理機(jī)構(gòu)，流域各省市間遇到問題時(shí)需由國務(wù)院、水電部協(xié)調(diào)解決，尚存在一些不便之處。

四、水利部海河水利委員會(huì)

1.成立背景

1979年7月19日，水利部正式向國務(wù)院呈送了《關(guān)于建立水利部海河水利委員會(huì)的報(bào)告》，總結(jié)了海河流域過去工作的成績，同時(shí)指出：“毛主席提出的‘一定要根治海河’的任務(wù)還沒有完成。水利部在與各省市機(jī)關(guān)反復(fù)磋商后，決定成立水利部海河水利委員會(huì)（以下簡稱海委）?！?1月6日，國務(wù)院下發(fā)通知，同意水利部的建議，海委設(shè)在天津，歸水利部領(lǐng)導(dǎo)。1980年4月1日，水利部部長錢正英主持召開部務(wù)會(huì)議，會(huì)上宣布海河水利委員會(huì)正式成立，董一林為第一副主任。

由海委成立的過程可以看出，水利部在實(shí)際工作中深切地體會(huì)到了流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的重要性。水利工作中河系的上下游、左右岸關(guān)系密切，以行政單位進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)存在諸多不便。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，這種流域內(nèi)部合作必將更為密切，需要處理的相關(guān)水利工作越來越多，因此成立統(tǒng)一的流域管理機(jī)關(guān)便提上了日程，海委的成立就適應(yīng)了這種需要。

2.開展的主要工作

海委成立后，河流治理打破了行政區(qū)劃的局限，尤其在邊界河流的治理上體現(xiàn)出優(yōu)勢。自成立以來，海委積極發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理等作用，推動(dòng)海河流域規(guī)劃體系不斷完善，防洪能力不斷提升，水資源配置不斷優(yōu)化，行業(yè)管理能力不斷提高，流域水利面貌發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。主要開展工作如下：

①按照“上蓄、中疏、下排、適當(dāng)?shù)販钡脑瓌t，推動(dòng)流域新建8座大型水庫；先后實(shí)施了漳河、漳衛(wèi)新河、衛(wèi)運(yùn)河等骨干河道治理；對(duì)岳城水庫、大黑汀水庫、屈家店樞紐等水庫水閘進(jìn)行了除險(xiǎn)加固；組織開展蓄滯洪區(qū)建設(shè)，基本形成“分區(qū)防守、分流入海”的防洪格局，成功抵御了“96·8”洪水和2021年罕見夏秋連汛。

②實(shí)施跨流域調(diào)水，新建南水北調(diào)中線穿黃工程、引黃濟(jì)津穿衛(wèi)樞紐、潘莊倒虹吸等調(diào)水工程，開展了引灤入津、引黃入冀（補(bǔ)淀）等調(diào)水工作，科學(xué)調(diào)度潘家口、大黑汀、岳城3座直屬水庫供水，打造形成了流域“兩縱六橫”水資源配置格局。

③大力推進(jìn)流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；組織開展21世紀(jì)首都水資源規(guī)劃項(xiàng)目、京津風(fēng)沙源治理工程，協(xié)調(diào)推動(dòng)潘家口、大黑汀庫區(qū)養(yǎng)魚網(wǎng)箱清理，持續(xù)推進(jìn)“六河五湖”生態(tài)治理和修復(fù)；加大永定河生態(tài)補(bǔ)水和華北地區(qū)地下水超采綜合治理力度，實(shí)現(xiàn)永定河全線通水目標(biāo)；推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)和水土保持綜合治理，流域生態(tài)文明建設(shè)取得明顯成效。

④發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)管理職能，組織編制了2次流域綜合規(guī)劃和50余項(xiàng)水利專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃；加強(qiáng)依法治水管水，組織實(shí)施《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》，依法實(shí)施水行政許可；全面落實(shí)河長制湖長制，狠抓河湖“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）專項(xiàng)整治，不斷健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，成功預(yù)防、調(diào)處多起重大省際水事矛盾糾紛，流域綜合治理能力不斷增強(qiáng)。

近年來，海委在推動(dòng)流域治水上持續(xù)探索，出臺(tái)了流域治水頂層設(shè)計(jì)——《海河流域水安全保障方案》，推動(dòng)華北地區(qū)地下水超采綜合治理和永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作，流域水利監(jiān)管、河湖長制落實(shí)、節(jié)水攻堅(jiān)戰(zhàn)、水行政執(zhí)法、重大工程建設(shè)等工作穩(wěn)步推進(jìn)?？傊Ｎ闪?0多年來，在防御災(zāi)害、流域規(guī)劃、城鄉(xiāng)供水、生態(tài)修復(fù)、協(xié)調(diào)管理等諸多方面作出了突出貢獻(xiàn)，更加科學(xué)、規(guī)范地推動(dòng)了海河流域治水事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展。

1965年河北省根治海河指揮部成立，圖為指揮部成員研究治理規(guī)劃

五、結(jié) 語

近百年來，海河流域的水利管理機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變化，從應(yīng)對(duì)災(zāi)害而生的順直水利委員會(huì)到華北水利委員會(huì)，再到新中國成立后的水利部直屬、水利部海河水利委員會(huì)，展示了在河流治理理念上由大范圍統(tǒng)籌規(guī)劃到真正的流域管理機(jī)構(gòu)建立的變遷過程。流域管理不再局限于傳統(tǒng)的某一河流的單獨(dú)治理，而是擴(kuò)展到較大的區(qū)域范圍，并將相關(guān)河流作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，體現(xiàn)了治理思想的進(jìn)步和認(rèn)識(shí)水平的提升。這些機(jī)構(gòu)是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求而產(chǎn)生的，同時(shí)也是我國水利工作從傳統(tǒng)治水到引進(jìn)西方技術(shù)再到自主開展水利工作的一個(gè)轉(zhuǎn)變過程。在海河流域機(jī)構(gòu)的百年變遷及所做的工作中能夠看出，從消極防患的治標(biāo)措施到積極長遠(yuǎn)的治本計(jì)劃、從書面的規(guī)劃到工程的實(shí)施、從應(yīng)對(duì)災(zāi)害的救急機(jī)構(gòu)到科學(xué)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，這些變化從一個(gè)側(cè)面折射出百年來中國水利事業(yè)的進(jìn)步。

在這一歷史過程中，新中國成立后水利事業(yè)的發(fā)展尤為突出，與民國時(shí)期形成了鮮明的對(duì)比。究其原因，一方面是和平的環(huán)境為水利發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，另一方面是依靠群眾治水的舉措和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的發(fā)揮為水利發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。新中國前30年在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然落后的情況下，依靠人民群眾實(shí)施了大量工程，其成就是民國時(shí)期無法比擬的。但從水利發(fā)展的規(guī)律看，按照流域管理模式推進(jìn)治水依然是近代以來水利機(jī)構(gòu)變革的基本方向，水利部海河水利委員會(huì)的建立使海河流域的水利管理進(jìn)入更科學(xué)的層面。在新時(shí)代的背景下，我國治水矛盾發(fā)生變化，流域管理機(jī)構(gòu)更需要汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮流域管理職能，創(chuàng)新流域管理機(jī)制，處理好流域面臨的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全四大水問題，持續(xù)推進(jìn)流域治水事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。 ■