新一輪退耕還林工程高質(zhì)量發(fā)展探究
——以銅仁市為例

張金華 安元強(qiáng)

(銅仁市林業(yè)局 銅仁 554300)

實(shí)施退耕還林是黨中央、國(guó)務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，為加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、維護(hù)生態(tài)安全、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而做出的重大戰(zhàn)略決策。其工程建設(shè)質(zhì)量事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，事關(guān)群眾切身利益和生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。2020年國(guó)務(wù)院要求防止耕地“非糧化，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地”[1]，“嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林，退耕還林還草要嚴(yán)格控制在國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)模和范圍內(nèi)”[2]；堅(jiān)持在退耕中保護(hù)耕地，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的地類和規(guī)模退耕[3]。習(xí)近平總書記2021年2月貴州視察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)良生態(tài)環(huán)境是貴州最大發(fā)展優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。要牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向，不斷做好綠水青山就是金山銀山這篇大文章”[4]。2022年1月，國(guó)務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時(shí)代西部大開發(fā)上闖新路的意見[5]：“要求貴州加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興上開新局，在生態(tài)文明建設(shè)上出新績(jī)，努力開創(chuàng)百姓富，生態(tài)美的多彩貴州新未來(lái)”。

銅仁市位于貴州省東北部，武陵山區(qū)腹地，境內(nèi)以山地為主，總面積18 003 km2，市域森林覆蓋率全省市州排名第二，生態(tài)優(yōu)勢(shì)顯著。自新一輪退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，銅仁市通過(guò)實(shí)施退耕還林工程，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益同步提高。全面分析銅仁市退耕還林建設(shè)現(xiàn)狀和工程實(shí)施難題，對(duì)在有限的國(guó)土空間上，實(shí)現(xiàn)退耕還林高質(zhì)量發(fā)展及助推鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接具有重要意義。

1 銅仁市新一輪退耕還林工程概況

1.1 新一輪退耕還林工程建設(shè)任務(wù)

截至2020年，全國(guó)新一輪退耕還林總?cè)蝿?wù)4 571 065.33 hm2，下達(dá)貴州省任務(wù)面積達(dá)1 130 000 hm2，貴州省實(shí)施面積占全國(guó)總退耕任務(wù)的24.72%，是全國(guó)面積最多的省份。銅仁市新一輪退耕還林任務(wù)共126 966 hm2，占貴州省任務(wù)的11.24%，占全國(guó)總?cè)蝿?wù)的2.78%[6-13]，其中碧江區(qū)2 746.67 hm2，萬(wàn)山區(qū)3 133.33 hm2，玉屏縣326.66 hm2，松桃縣15 140 hm2，江口縣4 840 hm2，石阡縣13 300 hm2，思南縣22 080 hm2，印江縣22 260 hm2，德江縣18 492.67 hm2，沿河縣24 646.67 hm2(表1)。

表1 銅仁市新一輪退耕還林年度任務(wù)及占比表

1.2 種苗造林費(fèi)及現(xiàn)金補(bǔ)助資金

根據(jù)貴州省發(fā)展和改革委員會(huì)年度資金文件[6-13]統(tǒng)計(jì)，銅仁市新一輪退耕還林工程累計(jì)到位資金共274 098.9萬(wàn)元，其中種苗造林費(fèi)69 889.6萬(wàn)元，現(xiàn)金補(bǔ)助204 209.3萬(wàn)元，分別占總到位資金25.5%和74.5%。其中資金最多的沿河縣達(dá)54 050萬(wàn)元，占全市的19.72%；其次是印江、思南縣為47 585萬(wàn)元和46 502萬(wàn)元，分別占17.36%和16.97%。資金最小的玉屏縣為765萬(wàn)元，僅占市總資金的0.28%(表2)。

表2 銅仁市新一輪退耕還林工程年度資金表

1.3 建設(shè)模式及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)

銅仁市按照貴州省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展“八要素”要求[14]，以及市“脫貧攻堅(jiān)春風(fēng)行動(dòng)”部署，持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，堅(jiān)持運(yùn)用“強(qiáng)龍頭、創(chuàng)品牌、帶農(nóng)戶”的組織形式，積極推廣“公司+合作社+農(nóng)戶”模式，帶動(dòng)合作社、農(nóng)戶發(fā)展，并優(yōu)先向建檔立卡貧困戶傾斜，將退耕還林工程建設(shè)和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，充分利用25°以上坡耕地、重要水源地15°～25°坡耕地、陡坡耕地梯田等土地資源大力發(fā)展生態(tài)茶、青花椒、空心李、油茶、桃子等經(jīng)濟(jì)林基地，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)銷對(duì)接、利益聯(lián)結(jié)等方式，助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，在確保退耕還林任務(wù)完成的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

1.4 工程實(shí)施三級(jí)檢查驗(yàn)收情況

按照《新一輪退耕地還林檢查驗(yàn)收辦法》要求，銅仁市在各年度工程實(shí)施的第二年均全面開展縣級(jí)檢查，并提供兌現(xiàn)資金依據(jù)。2016年起，貴州省采取營(yíng)造林綜合核查同步開展的形式，由貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院開展省級(jí)檢查；同時(shí)國(guó)家林業(yè)和草原局中南、華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院于2018～2020年分別對(duì)思南、印江縣2014年工程建設(shè)，萬(wàn)山區(qū)、德江和沿河縣2015年工程建設(shè)，松桃、江口和石阡縣2016年的工程建設(shè)進(jìn)行了國(guó)家級(jí)驗(yàn)收，結(jié)果各年度造林保存和管理情況基本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，但也存在部分地塊撫育不及時(shí)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證未發(fā)放等問(wèn)題。

2 新一輪退耕還林工程建設(shè)成效

2.1 生態(tài)成效

2.1.1 擴(kuò)大了綠化面積，提高了森林覆蓋率

銅仁市林地面積的增加和森林覆蓋率的提升主要依托退耕還林工程建設(shè)，2016～2020年全市新一輪退耕還林面積共116 132.67 hm2，占人工造林項(xiàng)目總面積149 373.33 hm2的77.75%。市域森林覆蓋率由2016年的60.1%提升至2019年的66.2%[15]，“十三五”期間森林覆蓋率增長(zhǎng)6.1%，超規(guī)劃目標(biāo)1.2%，2017～2019年連續(xù)三年排名全省第二。

2.1.2 增加了樹種種類，提高了生物多樣性

結(jié)合農(nóng)戶自愿、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政府引導(dǎo)，堅(jiān)持適地適樹原則，全市退耕還林工程造林樹種多達(dá)30余種，生態(tài)林樹種主要包括杉木Cunninghamialanceolata、馬尾松Pinusmassoniana、柏木Cupressusfunebris、竹子、刺槐Robiniapseudoacacia、榿木Alnuscremastogyne、楠木Phoebezhennan等，經(jīng)濟(jì)林樹種主要有油茶Camelliaoleifera、茶葉、花椒Zanthoxylumbungeanum、核桃Juglansregia、板栗Castaneamollissima、桃Prunuspersica、李Prunussalicina、柚Citrusmaxima、石榴Punicagranatum、柑橘Citrusreticulata等。通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)，不僅增加了國(guó)土綠化總面積，還豐富了樹種品種，提高了物種多樣性。

2.1.3 改善了生態(tài)環(huán)境，滿足美好生活需求

根據(jù)國(guó)家連續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)[16]，貴州省退耕還林工程涵養(yǎng)水源23.94億m3·年-1，固碳406 640萬(wàn)kg·年-1，生態(tài)服務(wù)功能總價(jià)值量達(dá)901.87億元·年-1，且新一輪退耕還林主要在25°以上陡坡耕地實(shí)施。因此通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，森林涵養(yǎng)水源、固碳等功能增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的逐漸改善和人民對(duì)“生態(tài)美”需求供應(yīng)能力的提高。

2.2 經(jīng)濟(jì)成效

2.2.1 有力助推農(nóng)村脫貧致富

銅仁市新一輪退耕還林累計(jì)到位資金274 098.9萬(wàn)元，惠及10個(gè)區(qū)縣175個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 311個(gè)村35萬(wàn)余戶124萬(wàn)余人，戶均增收0.8萬(wàn)元，人均增收0.2萬(wàn)元。覆蓋貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶達(dá)9萬(wàn)余戶33萬(wàn)余人，貧困戶退耕面積達(dá)22 700 hm2，退耕戶脫貧人口達(dá)2萬(wàn)余人。

2.2.2 拓寬了勞動(dòng)力就業(yè)渠道

徐林祥[17]研究認(rèn)為通過(guò)退耕還林工程的實(shí)施，在經(jīng)濟(jì)方面有效推動(dòng)退耕農(nóng)戶勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與多種經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)移，幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。就銅仁市而言，通過(guò)新一輪退耕還林項(xiàng)目實(shí)施，投入用工量約660余萬(wàn)個(gè)，僅2020年16 033.33 hm2退耕還林項(xiàng)目建設(shè)，全市累計(jì)用工量約100余萬(wàn)個(gè)，有力促進(jìn)了本地勞動(dòng)力就近就業(yè)。

2.2.3 促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

堅(jiān)持“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”原則，銅仁市新一輪退耕還林工程發(fā)展油茶28 100 hm2、花椒15 500 hm2、茶葉8 300 hm2、桃李等其他精品水果20 300 hm2，實(shí)施的總?cè)蝿?wù)中，經(jīng)濟(jì)林樹種占比達(dá)66.9%，逐步形成以油茶、花椒、茶葉等為主的林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，有效促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)種植業(yè)逐步向一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.3 社會(huì)效益

通過(guò)實(shí)施退耕還林和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，松桃、石阡、德江、印江等縣重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶建成了綠色果園、打造了生態(tài)珍園、創(chuàng)造了美麗家園，廣大群眾得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，退耕還林工作得到了群眾贊許。政策資金補(bǔ)助到戶到人，退耕還林家喻戶曉、老少皆知，人民切身感受到生態(tài)環(huán)境顯著改善、生產(chǎn)條件顯著提升、生活水平顯著提高，群眾對(duì)生態(tài)宜居、生活富裕的生態(tài)文明發(fā)展道路和鄉(xiāng)村振興新要求認(rèn)識(shí)更加深刻。退耕還林工程項(xiàng)目已然成為生態(tài)意識(shí)的“播種機(jī)”、生態(tài)文化的“宣傳員”，社會(huì)效益明顯。

3 存在的問(wèn)題

3.1 工程實(shí)施難度增大

國(guó)家實(shí)施生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目以來(lái)，全市累計(jì)實(shí)施退耕還林工程304 032.67 hm2。其中上一輪177 066.67 hm2，新一輪126 966 hm2。隨著國(guó)土綠化行動(dòng)的推進(jìn)，適宜退耕地塊越來(lái)越少，相對(duì)集中適宜退耕地塊高度“碎片化”。例如印江縣2020年退耕還林計(jì)劃任務(wù)1 333.33 hm2，根據(jù)國(guó)家自然資源部門提供的退耕地可造林圖斑，涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)343個(gè)行政村6 483個(gè)小班，平均小班面積僅0.21 hm2，面積小于0.67 hm2的村有79個(gè)，小于0.20 hm2的村有26個(gè)，個(gè)別村面積僅有0.08 hm2，退耕地塊零星分散，且立地條件相對(duì)較差，導(dǎo)致造林成本高，凸顯林木成活難、保存難、管護(hù)難等“三難”狀況。

根據(jù)國(guó)家關(guān)于制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”精神，貴州省自然資源廳對(duì)2021年配發(fā)圖斑進(jìn)一步開展可退耕地塊核實(shí)，全市通過(guò)內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)比對(duì)和外業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分圖斑和現(xiàn)地不完全一致，配發(fā)的可退耕數(shù)據(jù)圖斑部分存在“現(xiàn)狀是非耕地、已實(shí)施退耕還林、土地開發(fā)整治項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及配套設(shè)施建設(shè)用地、規(guī)劃建設(shè)用地、一畝以下零星分散地”等情況，導(dǎo)致配發(fā)的可退耕圖斑現(xiàn)地難以落實(shí)，地塊不能落地，工程實(shí)施難度增大。

3.2 效益尚未充分顯現(xiàn)

一是經(jīng)濟(jì)林未充分發(fā)揮效益。隨著補(bǔ)助期滿，經(jīng)營(yíng)主體后期撫育不及時(shí)，桃、李等經(jīng)濟(jì)林樹種逐漸出現(xiàn)長(zhǎng)勢(shì)不好和病蟲害的現(xiàn)象。二是上一輪部分樹種進(jìn)入衰退期。根據(jù)2021年前一輪退耕還林提質(zhì)增效任務(wù)需求調(diào)查統(tǒng)計(jì)，上一輪退耕還林工程有35 500.26 hm2存在不同程度的林分質(zhì)量問(wèn)題，其中有9 061.33 hm2馬尾松、杉木等林分密度過(guò)大，6 886.67 hm2楊樹等樹種老化，9 367.07 hm2李子、梨子等果樹退化，共9 465.33 hm2油茶、板栗、楠竹等經(jīng)濟(jì)效益較差。三是純林多，病蟲害潛在風(fēng)險(xiǎn)大。全市新一輪退耕地還林營(yíng)造純林面積124 312.67 hm2，占97.91%；混交林僅占比2.09%；尤其是9 686 hm2馬尾松純林面臨松材線蟲病蟲害潛在危險(xiǎn)。

3.3 后期管護(hù)資金缺乏

按照現(xiàn)有勞動(dòng)力估算，營(yíng)造生態(tài)林成本每畝約需800元，經(jīng)濟(jì)林每畝約需2 000元。新一輪退耕還林種苗造林費(fèi)為每畝400元，包含種苗費(fèi)、造林勞務(wù)和后期撫育管護(hù)費(fèi)，且沒(méi)有后期撫育和管護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，將導(dǎo)致退耕還林項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)“人種天養(yǎng)、重造輕管”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響造林保存率及成林率，國(guó)家、省、縣三級(jí)檢查驗(yàn)收普遍發(fā)現(xiàn)管理粗放、撫育管理不到位等問(wèn)題。按照“誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，退耕還林工程后期撫育管護(hù)主要由造林主體負(fù)責(zé)，但因體制及相關(guān)利益鏈接機(jī)制不完善，退耕農(nóng)戶、專業(yè)合作組織或大戶對(duì)退耕還林地管護(hù)積極性不高，管護(hù)質(zhì)量差，后期基本投入?yún)T乏，導(dǎo)致?lián)嵊芾砺鋵?shí)不到位。

3.4 產(chǎn)業(yè)鏈條不完善

一是銅仁市退耕還林工程發(fā)展的油茶產(chǎn)業(yè)，由于受周期性長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)慢、災(zāi)害氣候影響大等特點(diǎn)，面臨融資難、產(chǎn)業(yè)鏈不穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)力不高等問(wèn)題。二是花椒產(chǎn)業(yè)品種較多，缺少規(guī)?；罴庸て髽I(yè)、大型供銷集散中心,散戶需要自找零銷市場(chǎng)。受自然和市場(chǎng)影響，交易成本增加，影響產(chǎn)業(yè)預(yù)期收益。三是缺乏相應(yīng)技術(shù)規(guī)范、規(guī)程與標(biāo)準(zhǔn)。銅仁市制定了《油茶基地建設(shè)規(guī)程》《油茶豐產(chǎn)栽培技術(shù)規(guī)程》等油茶系列地方標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行推廣應(yīng)用不嚴(yán)，且花椒、竹等其他特色產(chǎn)業(yè)地方標(biāo)準(zhǔn)體系未完善，品種選優(yōu)推廣、科技支撐無(wú)據(jù)可依。四是特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)配套機(jī)制建立不足。

3.5 后續(xù)政策沒(méi)有跟進(jìn)

退耕還林后，由縣級(jí)以上人民政府依照森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定發(fā)放林(草)權(quán)屬證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)，并依法辦理土地變更登記手續(xù)[18]。但因體制未理順，責(zé)任落實(shí)不到位，退耕農(nóng)戶申請(qǐng)土地性質(zhì)變更主動(dòng)性不強(qiáng)等原因，新一輪實(shí)施的退耕還林土地均未發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，形成已退耕之土地和林木資源權(quán)屬未得到準(zhǔn)確認(rèn)定，導(dǎo)致本類土地(林地)資源尚未盤活。另外退耕還林效益評(píng)估系統(tǒng)不健全，對(duì)生態(tài)貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)化、系統(tǒng)化、公共化低，群眾感知率、認(rèn)可度調(diào)動(dòng)不足，資源盤活力度不夠，銀行融資不順暢。同時(shí)相關(guān)法規(guī)完善修改沒(méi)有跟進(jìn)，現(xiàn)行退耕還林工程管理主要依據(jù)《退耕還林條例》等，隨著時(shí)空變遷已不完全適應(yīng)新時(shí)代退耕還林工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展要求。

3.6 部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足

《退耕還林條例》要求省、市、縣、鄉(xiāng)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，逐級(jí)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，需要發(fā)改、自然資源、財(cái)政、林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門共同努力，上下協(xié)作。銅仁市各級(jí)雖然成立了相應(yīng)的工程領(lǐng)導(dǎo)小組，明確職能職責(zé)，但“誰(shuí)牽頭誰(shuí)主動(dòng)”現(xiàn)象比較突出，受用地政策、財(cái)政資金、審批程序等方面變化影響，各部門主動(dòng)作為不夠、解決問(wèn)題辦法不多，加之基層林業(yè)站人員數(shù)量及其業(yè)務(wù)水平有限，管理能力不適應(yīng)工程管理技術(shù)需要，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約新一輪退耕還林的健康發(fā)展。

4 發(fā)展對(duì)策和建議

4.1 統(tǒng)籌造林項(xiàng)目，推進(jìn)工程建設(shè)高質(zhì)量

為科學(xué)合理統(tǒng)籌各類造林項(xiàng)目資金，在省級(jí)層面，將每年的營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合，制定項(xiàng)目整合實(shí)施方案，明確各項(xiàng)資金用途，做好退耕還林工程與其他工程的銜接與協(xié)同，確保各項(xiàng)工程發(fā)生正向激勵(lì)作用，產(chǎn)生1+1>2的效果，避免出現(xiàn)各管一段甚至相互抵觸、內(nèi)耗的情況[19]。按照新一輪退耕還林總體方案中配套政策規(guī)定，充分結(jié)合銅仁市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村振興等其他部門實(shí)施的項(xiàng)目，將符合退耕還林政策要求的納入退耕還林工程，年度作業(yè)設(shè)計(jì)時(shí)詳細(xì)說(shuō)明調(diào)查現(xiàn)狀，將屬于退耕還林的種苗造林費(fèi)用于后續(xù)撫育管護(hù)。采用“公司+施工隊(duì)伍”的形式，由公司融資實(shí)施，減少傳統(tǒng)大戶墊資、造林地塊零散和后續(xù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

4.2 實(shí)施提質(zhì)增效，鞏固造林成果高質(zhì)量

按照國(guó)務(wù)院“持之以恒推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的要求，支持貴州“實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，深入開展國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，加快低效林改造，穩(wěn)妥探索開展人工商品純林樹種結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整試點(diǎn)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)”的政策[5]。一是策劃退耕還林質(zhì)量提升專項(xiàng)工程。開展包括上一輪退耕還林的實(shí)施情況調(diào)查，制定退耕還林成果鞏固規(guī)劃總體方案和工程質(zhì)量提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)林分密度過(guò)大、樹種老化、品種退化、經(jīng)濟(jì)效益差等林分質(zhì)量問(wèn)題，采取森林撫育、低效林改造、低質(zhì)品種改良、林下經(jīng)濟(jì)培育等技術(shù)措施，全面提升退耕還林的成效，促進(jìn)農(nóng)戶增產(chǎn)增收，切實(shí)鞏固退耕還林成果。二是設(shè)置退耕還林專項(xiàng)管護(hù)資金和資金使用指標(biāo)。分樹種、齡組不同森林類型，采取不同經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)現(xiàn)有人工生態(tài)純林進(jìn)行樹種結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)林進(jìn)行精細(xì)管理和復(fù)合經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益雙贏。三是建立一批試點(diǎn)示范工程。結(jié)合銅仁市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)、退化林修復(fù)等項(xiàng)目，各區(qū)縣選擇2～3個(gè)退耕還林工程建立的經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林基地，大力培育珍稀樹種資源、林下經(jīng)濟(jì)和多種經(jīng)營(yíng)等后續(xù)產(chǎn)業(yè)，吸納社會(huì)資金注入項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)退耕還林工程提質(zhì)增效。

4.3 健全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)建設(shè)成效高效益

一是培育壯大一批造林主體，探索推廣“合作社+村集體+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，采取入股分紅、效益分享等股權(quán)投資方式，明確退耕還林基地各類主體在產(chǎn)業(yè)鏈中的責(zé)、權(quán)、利，形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益均享”共同體。集中開展技術(shù)培訓(xùn)和生產(chǎn)指導(dǎo)，培育一批有技術(shù)、懂市場(chǎng)的造林主體，提高基地管護(hù)成效。二是謀劃項(xiàng)目庫(kù)，拓寬融資平臺(tái)。結(jié)合全市油茶、竹子、花椒、林下經(jīng)濟(jì)等林業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，謀劃一批鞏固退耕還林產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目庫(kù)，建立一批高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的油茶、花椒等退耕還林發(fā)展基地，加大基地建設(shè)融資支持，適度降低擔(dān)保抵押貸款條件，切實(shí)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益周期長(zhǎng)、資金緊缺的難題。三是構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈綜合價(jià)值體系。完善制定油茶、花椒等經(jīng)濟(jì)林樹種栽培技術(shù)規(guī)程規(guī)范，建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)銷、成果轉(zhuǎn)化等交流咨詢平臺(tái)，更好創(chuàng)建銅仁“仡家油茶”“梵凈山油茶”“梵凈花椒”“梵凈山珍·健康養(yǎng)生”等特色林產(chǎn)品品牌，提高林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⑵放苹?，帶動(dòng)退耕還林工程產(chǎn)業(yè)集約化生產(chǎn)和一、二、三產(chǎn)的融合發(fā)展，推動(dòng)“黔貨出山”。四是健全完善林業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。將油茶、花椒、竹子等林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地納入特色林業(yè)產(chǎn)品保險(xiǎn)范疇，提高抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展信心。

4.4 完善政策體系，推進(jìn)管理水平高標(biāo)準(zhǔn)

徐彩瑤等[20]認(rèn)為，參照耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高退耕還林生態(tài)林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立更加可持續(xù)和公平的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；張軍等[21]認(rèn)為，農(nóng)戶對(duì)退耕還林還草工作的支持性和參與度決定整體效益的實(shí)現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)退耕還林高水平管理，要加快兩輪退耕還林地確權(quán)發(fā)證工作，將驗(yàn)收合格的退耕地及時(shí)變更為林地，項(xiàng)目建設(shè)征占用退耕還林地塊納入林地管理范疇，推動(dòng)完善產(chǎn)權(quán)機(jī)制轉(zhuǎn)變，促進(jìn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，推動(dòng)林業(yè)資產(chǎn)股權(quán)化。盤活退耕還林林地，將滿足條件的退耕還林地列入碳匯交易和森林康養(yǎng)項(xiàng)目，形成疊加效應(yīng)，激發(fā)退耕農(nóng)戶用心用情用力愛林護(hù)林的主觀能動(dòng)性。

4.5 明確職責(zé)分工，推進(jìn)責(zé)任落實(shí)高效能

按可退耕地資源調(diào)查、造林圖斑提供、工程作業(yè)設(shè)計(jì)審查審批、檢查驗(yàn)收、上圖入庫(kù)、資金撥付及監(jiān)管等工作程序，細(xì)化自然資源、林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、財(cái)政和金融(農(nóng)商行)部門職能職責(zé)。一是以目標(biāo)為導(dǎo)向，制定各部門實(shí)施方案，納入市、區(qū)、縣年度目標(biāo)績(jī)效考核。二是以問(wèn)題為導(dǎo)向，各部門各司其職，主動(dòng)作為，密切協(xié)作，解決退耕還林實(shí)施中諸如土地丈量、農(nóng)戶造冊(cè)、賬戶核對(duì)、資金撥付到賬等各環(huán)節(jié)可能或已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題。三是以結(jié)果為導(dǎo)向，不折不扣落實(shí)政策，完成任務(wù)，嚴(yán)格考核目標(biāo)績(jī)效，共同推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)高質(zhì)量、管理高水平、成果高效益的發(fā)展。