國(guó)家級(jí)都市圈再擴(kuò)容：求解大城市病

孫曉波

重慶城市夜景一角。把重慶都市圈做大做強(qiáng)，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展具有十分重要的作用。圖/視覺(jué)中國(guó)

國(guó)家級(jí)都市圈再次擴(kuò)容。

8月22日，重慶與四川聯(lián)合印發(fā)了國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。根據(jù)《規(guī)劃》，重慶21個(gè)區(qū)與四川省廣安市同時(shí)“入圈”。

重慶也由此成為繼南京、福州、成都、長(zhǎng)株潭、西安之后，第6個(gè)獲得批復(fù)的國(guó)家級(jí)都市圈。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國(guó)的區(qū)域中心城市開(kāi)始進(jìn)入都市圈發(fā)展新階段，多座城市紛紛提出加速培育都市圈。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，除了上述獲批的6個(gè)國(guó)家級(jí)都市圈外，還有一些都市圈將在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)陸續(xù)出爐。

比如，在去年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》中就提到，支持武漢、鄭州、合肥等都市圈及山西中部城市群建設(shè)，培育發(fā)展南昌都市圈。

都市圈正在成為中國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)發(fā)展方向。有分析認(rèn)為，中國(guó)城市發(fā)展已進(jìn)入“都市圈時(shí)代”，都市圈建設(shè)正成為中國(guó)型城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇。

作為目前已經(jīng)獲批的第一個(gè)直轄市都市圈，重慶都市圈由重慶主城都市區(qū)中心城區(qū)和緊密聯(lián)系的周邊城市共同組成，包括重慶市21個(gè)主城區(qū)和四川省廣安市，總面積3.5萬(wàn)平方公里，常住人口約2440萬(wàn)人。

重慶都市圈規(guī)劃一個(gè)顯著特點(diǎn)，是將四川省廣安市納入進(jìn)來(lái)。以至于消息公布后，有輿論認(rèn)為重慶都市圈的范圍是重慶全域和廣安全域，其中不乏“重慶變大了”“重慶擴(kuò)容了”的聲音。

事實(shí)上，重慶都市圈并不包括重慶全域，它也不是第一個(gè)獲批的跨省都市圈。中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶智庫(kù)聯(lián)盟秘書長(zhǎng)秦尊文告訴《中國(guó)新聞周刊》，都市圈并非行政區(qū)劃概念，而是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，“突破行政區(qū)劃很正?！?。

他說(shuō)，第一個(gè)獲批的國(guó)家級(jí)都市圈——南京都市圈就已突破行政區(qū)劃，成員城市除了南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安4個(gè)江蘇城市外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城4個(gè)城市，城市數(shù)占比達(dá)50%，甚至“安徽城市面積還要大一些”。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，廣安雖然是四川的地級(jí)市，但它與重慶的距離很近，僅150公里，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也很密切。

他表示，將廣安納入重慶都市圈，有利于更好地推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

跨省都市圈的建設(shè)，被認(rèn)為有助于消除行政壁壘，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素?zé)o障礙地流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

以南京都市圈為例，在南京的輻射和帶動(dòng)下，滁州市、馬鞍山市都受益良多，特別是滁州市受到來(lái)自南京的交通、醫(yī)療、教育、工業(yè)等全方位輻射，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速超過(guò)省內(nèi)其他城市，成為安徽GDP排名第三的經(jīng)濟(jì)大市。

具體到重慶都市圈，賈若祥認(rèn)為，重慶本身就是國(guó)家中心城市，通過(guò)都市圈的建設(shè)，能夠強(qiáng)化其對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用，同時(shí)也是建設(shè)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈一個(gè)很重要的舉措。

在他看來(lái)，將廣安納入重慶都市圈一個(gè)重要目的就是推動(dòng)川渝合作。他說(shuō)，在成渝“雙城記”中，重慶是重要的一核，把重慶都市圈做大做強(qiáng)，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展具有十分重要的作用。

中共中央、國(guó)務(wù)院2021年10月印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出，圍繞重慶主城和成都培育現(xiàn)代化都市圈，帶動(dòng)中心城市周邊市地和區(qū)縣加快發(fā)展。

去年11月，《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)。

值得注意的是，此次批復(fù)的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》中“點(diǎn)名”支持廣安的事項(xiàng)達(dá)56項(xiàng)。

《規(guī)劃》還提出，以跨省市區(qū)域合作功能平臺(tái)為重點(diǎn)，率先探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，推動(dòng)在規(guī)劃統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)、協(xié)同創(chuàng)新、共建共享等方面取得實(shí)質(zhì)性突破。

所謂都市圈，學(xué)界普遍認(rèn)可的概念是：以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心，以發(fā)達(dá)的聯(lián)系通道為依托，由核心城市及外圍社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的地區(qū)所構(gòu)成的城市功能地域。

都市圈也被認(rèn)為是城市地域空間形態(tài)演化的高級(jí)形式，大城市發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的一種空間現(xiàn)象。

事實(shí)上，都市圈并不是一個(gè)新概念。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)都市圈的理論研究，可以追溯到20世紀(jì)80年代初。

雖然不同學(xué)者對(duì)于都市圈的表述各不相同，但都包含三個(gè)基本要素：強(qiáng)大的核心城市，受中心影響的外圍地區(qū)以及兩者之間有密切的聯(lián)系。

2019年，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)都市圈的概念做了界定，即城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

這也是中央層面首次出臺(tái)專門文件謀劃都市圈發(fā)展。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐，同時(shí)設(shè)定了“到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈”的目標(biāo)。

由此開(kāi)始，國(guó)內(nèi)都市圈建設(shè)進(jìn)入了政策與實(shí)踐相互促進(jìn)、快速發(fā)展的新階段。

2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要明確，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。

各地陸續(xù)公布的“十四五”規(guī)劃中，有23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市明確提出都市圈建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。

2021年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，支持福州、成都、西安等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，支持其他有條件的中心城市在省級(jí)政府指導(dǎo)下?tīng)款^編制都市圈發(fā)展規(guī)劃。

此后，都市圈的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)入快車道。去年以來(lái)，南京、福州、成都、長(zhǎng)株潭、西安相繼獲批。

另外，還有一些都市圈正在規(guī)劃編制中。業(yè)內(nèi)普遍相信，未來(lái)會(huì)有更多的都市圈陸續(xù)獲批，包括前面提到的武漢都市圈、鄭州都市圈、合肥都市圈等。

在賈若祥看來(lái)，推進(jìn)都市圈建設(shè)是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。他說(shuō)，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入到提高質(zhì)量的重要階段，之后一個(gè)很重要的任務(wù)就是要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過(guò)推進(jìn)都市圈建設(shè)，提高中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，惠及到更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

秦尊文也認(rèn)為，都市圈建設(shè)是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)必然走向，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

他說(shuō)，國(guó)家在多個(gè)文件中明確，“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，現(xiàn)在又明確，城市群是以都市圈為核心，今后會(huì)越來(lái)越重視都市圈的發(fā)展，特別是在“雙循環(huán)”的格局下。

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院發(fā)布的《中國(guó)都市圈發(fā)展報(bào)告2021》數(shù)據(jù)表明，全國(guó)可識(shí)別的34個(gè)都市圈總面積約為134.66萬(wàn)平方公里，占全國(guó)面積的14.02%，集聚了全國(guó)50.37%的人口，創(chuàng)造了65.57%的GDP，“在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位作用日益突出”。

種種跡象表明，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入“都市圈時(shí)代”。用賈若祥的話說(shuō)，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到都市圈引領(lǐng)城市群建設(shè)的重要發(fā)展階段。

都市圈的背后則是多年來(lái)國(guó)家力促城市群發(fā)展的政策部署。

城市群的發(fā)展路徑，被認(rèn)為是國(guó)家促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署之一，而作為城市群的核心，范圍相對(duì)較小的都市圈，則被視為推動(dòng)城市群發(fā)展的重要抓手和增長(zhǎng)極。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心”“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并規(guī)劃建設(shè)19個(gè)城市群。

早在 “十三五”規(guī)劃綱要中，就提出以19個(gè)城市群為主導(dǎo)的中國(guó)城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。這19個(gè)城市群承載了全國(guó)四分之三的城鎮(zhèn)人口，八成以上的 GDP，由于其地域覆蓋廣泛，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡化發(fā)展的主要載體。

此后中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》更是明確指出，以京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式。

然而，在不少專家看來(lái)，“距離太遠(yuǎn)、范圍太大”是早前全國(guó)多個(gè)城市群規(guī)劃的缺陷，導(dǎo)致大部分區(qū)域規(guī)劃僅僅停留在規(guī)劃層面。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎指出，從近年來(lái)發(fā)展情況看，部分城市群規(guī)劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐。

相關(guān)部門也逐漸意識(shí)到問(wèn)題所在。2019年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，就將都市圈定義為“我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手”。2021年國(guó)家 “十四五”綱要進(jìn)一步明確，城市群內(nèi)部中心城市將承擔(dān)輻射周邊中小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要使命。

近年來(lái)，作為城市群發(fā)展的重要抓手，都市圈所扮演的角色越來(lái)越突出。秦尊文表示，都市圈已經(jīng)成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的突破口，也是國(guó)家落實(shí)區(qū)域發(fā)展新模式的一個(gè)重要手段。

他解釋說(shuō)，區(qū)域發(fā)展新模式是指以中心城市帶動(dòng)城市群，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。都市圈是中心城市帶動(dòng)城市群的中間環(huán)節(jié)，因此，中心城市帶動(dòng)整個(gè)城市群首先要形成都市圈，然后才能帶動(dòng)城市群，乃至整個(gè)區(qū)域發(fā)展。

在賈若祥看來(lái)，中心城市是都市圈建設(shè)的基礎(chǔ)，都市圈是城市群的核心，城市群則是區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵支撐。

事實(shí)上，一些規(guī)劃已經(jīng)將“都市圈”等作為“城市群”的次一層級(jí)，放到關(guān)鍵的位置。

例如2016年的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出了“一核五圈四帶”，其中“五圈”是指“推動(dòng)南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發(fā)展”。

有分析指出，以中心城市為核心，周邊城市協(xié)同發(fā)展的都市圈模式，已經(jīng)成為現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最優(yōu)選擇。

不過(guò)，城市規(guī)劃專家認(rèn)為，無(wú)論是城市群還是都市圈，都不能無(wú)限擴(kuò)張和蔓延，“攤大餅”式的發(fā)展只會(huì)重蹈“大城市病”的覆轍。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛表示，城市的集聚不是無(wú)限制的?！昂芏嗳藵M為患的地區(qū)，中心城市之所以一城獨(dú)大，就是因?yàn)橹行某菂^(qū)功能疊加，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等在內(nèi)的建設(shè)滯后于人口和產(chǎn)業(yè)的變化趨勢(shì)，所以導(dǎo)致大城市難以疏解。”他說(shuō)。

在秦尊文看來(lái)，都市圈的推出就是為了遏制城市群建設(shè)過(guò)程中“攤大餅”的現(xiàn)象，遏制城市群建設(shè)當(dāng)中貪大求快、“囫圇吞棗”的情況。他說(shuō)：“城市群動(dòng)輒二三十萬(wàn)平方公里甚至更大，需要以范圍相對(duì)較小都市圈為支撐和抓手?！?/p>

秦尊文告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前獲批的國(guó)家級(jí)都市圈，除最早獲批的南京都市圈外，面積基本保持在兩三萬(wàn)平方公里，通勤半徑1小時(shí)左右，“不會(huì)超過(guò)太多”。

那么，在都市圈規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，有哪些誤區(qū)呢？賈若祥對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，首先是范圍要把握好。因?yàn)槎际腥Φ暮诵氖菍?shí)現(xiàn)同城化，所以范圍不宜過(guò)大，要圍繞中心城市一小時(shí)通勤圈來(lái)劃定。

其次，要抓住同城化這一關(guān)鍵性的抓手。比如可以先從基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理、體制機(jī)制等推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)重要生產(chǎn)要素的同城化。

秦尊文也表示，都市圈是城市化的一種主體形態(tài)，要跟周邊實(shí)現(xiàn)同城化，“是不是一個(gè)都市圈，關(guān)鍵就看能不能實(shí)現(xiàn)同城化”。