宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興的思考
2022-09-17 05:44:53中國礦業(yè)大學(xué)北京共同富裕研究院執(zhí)行院長楊璐璐
民生周刊 2022年19期
□ 中國礦業(yè)大學(xué)（北京）共同富裕研究院執(zhí)行院長 楊璐璐
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個“活化”土地、勞動力、資本和技術(shù)等要素的過程,當(dāng)前，農(nóng)村建設(shè)用地中70%是宅基地，大約13萬平方公里，承載帶動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的責(zé)任。中央全面深化改革委員會第十四次會議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，通過宅基地“三權(quán)分置”還權(quán)賦能，將在產(chǎn)業(yè)落地空間、基層自治、社會保障、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面為鄉(xiāng)村振興提供土地紅利。
2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作啟動后，湖南省繼續(xù)發(fā)揮改革主動性，將試點范圍擴(kuò)大到瀏陽市、汨羅市、寧遠(yuǎn)縣、鳳凰縣4個地區(qū)，各試點地區(qū)因地制宜聚焦重點，制定試點方案和任務(wù)清單，完善制度體系，實化改革舉措，圍繞宅基地規(guī)范管理、多元化盤活利用、農(nóng)民權(quán)益保障和基層自治的“四條主線”，形成宅基地改革試點與鄉(xiāng)村振興融合推進(jìn)的“六種模式”，充分釋放改革紅利。
“信息共享”“數(shù)字智治”
湖南4 個試點地區(qū)均建成縣級農(nóng)村宅基地信息共享管理平臺，將農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定、房地一體確權(quán)登記頒證、“多規(guī)合一”規(guī)劃編制、基礎(chǔ)信息調(diào)查等相關(guān)數(shù)據(jù)導(dǎo)入，該平臺集成地理信息、衛(wèi)星遙感、導(dǎo)航定位、無人機(jī)等空間信息調(diào)查技術(shù)手段，包括“三權(quán)分置”管理系統(tǒng)、“一張圖”GI S管理系統(tǒng)、宅基地審批管理系統(tǒng)等18個模塊。形成便民服務(wù)“一云端”、申請審批“一條鏈”、巡查監(jiān)管“一張網(wǎng)”、數(shù)據(jù)管理“一個庫”、綜合利用“一中心”的“五個一”大數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理，為規(guī)范宅基地審批管理和綜合利用提供平臺支撐。
建立產(chǎn)權(quán)交易市場平臺。汨羅市成立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在全市推行以統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一交易結(jié)算的“八統(tǒng)一”整體運營標(biāo)準(zhǔn)，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易一站式服務(wù)。
建房審批通過信息管理系統(tǒng)平臺在線完成。申請建房的農(nóng)戶可通過APP在線申請，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)審批部門在線進(jìn)行審批和聯(lián)審聯(lián)辦，通過平板電腦APP和GPS硬件實行“四到場”制度的全過程監(jiān)管。實現(xiàn)“一個窗口對外受理、多部門內(nèi)部聯(lián)動運行”，簡化審批流程，方便群眾辦事，做到“不見面審批、最多跑一次”。
“規(guī)劃先行”“一張藍(lán)圖”
規(guī)劃引領(lǐng)是湖南宅改走在全國前列的法寶，也是湖南宅改充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的體現(xiàn)。試點一年時間，村莊規(guī)劃編制完成比例達(dá)到80%以上。規(guī)劃編制模式步調(diào)一致，根據(jù)集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)等不同村莊類型分類編制，瀏陽市實施“市鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片”的規(guī)劃編制模式。規(guī)劃內(nèi)容切實可行，在新規(guī)中堅持“多規(guī)合一”的原則，嚴(yán)格控制建筑面積，加強(qiáng)空間距離管控，農(nóng)房風(fēng)貌管控，制定農(nóng)村住宅設(shè)計風(fēng)格推薦圖，預(yù)留新增用地空間。規(guī)劃成果實際運用方面，將村莊規(guī)劃作為閑置、超標(biāo)宅基地退出以及新建住房審批、規(guī)范管理的依據(jù)和抓手。
在閑置宅基地退出方面，汨羅市長樂鎮(zhèn)青獅村按照新規(guī)劃退出破舊殘破房、空心房及圍墻，復(fù)墾復(fù)綠，用于停車場、休閑廣場、公園等公益設(shè)施，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境。在農(nóng)民建房方面，瀏陽市、汨羅市打造的集中居住點建設(shè)均堅持依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建。在閑置宅基地盤活再利用方面，充分發(fā)揮“規(guī)劃先行”的作用，以“美麗屋場”激活“美麗經(jīng)濟(jì)”，充分發(fā)揮村莊建設(shè)對產(chǎn)業(yè)振興的促進(jìn)作用、助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，形成了具有鮮明特色的“閑置農(nóng)房+社會資本+風(fēng)貌管控”的湖南農(nóng)房盤活模式。
“化散為聚”“現(xiàn)代格局”
湖南在充分尊重農(nóng)民意愿，不強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和“上樓”，不提倡、不鼓勵在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外撤并村莊建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)的前提下，探索布局富有湖南地域特色和鄉(xiāng)土人情的村民集中居住點。同時，率先在全國提出“村民建房建筑風(fēng)貌管控”，引導(dǎo)村民建房按住建部門設(shè)計圖集和外墻裝修要求進(jìn)行主體建設(shè)和室外裝修，建設(shè)主體建筑安全適應(yīng)、外墻風(fēng)貌美觀大方的農(nóng)村村民住宅。形成了集農(nóng)房風(fēng)貌管控、閑置宅基地和農(nóng)房盤活、村民適度集中居住、城鄉(xiāng)合作建房于一體的“湖南村莊建設(shè)模式”。
瀏陽市沿溪鎮(zhèn)沙龍村蝴蝶花園現(xiàn)代化小區(qū)總規(guī)劃面積15.6公頃，建成村民別墅86棟，住戶413人。荷文公路完成沿線37公里、480棟農(nóng)房的風(fēng)貌改造，被譽為“湖南最美鄉(xiāng)村公路”。張坊鎮(zhèn)田溪村54棟農(nóng)村居民房屋改造后，白墻黛瓦、客家風(fēng)韻，并繪以風(fēng)景、民俗、社會主義核心價值觀等墻畫，有效植入“旅游+”“生態(tài)+”“文化+”等模式，串點連線成片打造美麗宜居村莊，全方位提升村民居住環(huán)境和精神文化生活。
汨羅鎮(zhèn)武夷山村農(nóng)民建房剛需大，但因處于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)，無法獲批新的建房地，集中打造集中建房點，規(guī)劃布局“化散為聚”，通過統(tǒng)一圖紙、統(tǒng)一設(shè)計展現(xiàn)、統(tǒng)一風(fēng)貌，解決村組環(huán)境、建房、設(shè)施等問題，騰退宅基地459畝，流轉(zhuǎn)土地近1000畝。
“市場放活”“要素活力”
湖南積極探索“三權(quán)分置”，創(chuàng)制資格權(quán)和使用權(quán)證認(rèn)定憑證，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，充分利用使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、抵押制度、有償退出機(jī)制和有償使用制度的宅基地制度改革探索空間。
形成“跨區(qū)流轉(zhuǎn)+擇位競價+合作建房”的住房供地模式。瀏陽市建立縣域內(nèi)（跨村組）取得、流轉(zhuǎn)宅基地的渠道，采取擇位競價，異地集體成員可以通過有償使用的方式跨村組使用宅基地建房。同時允許依法不享有農(nóng)村宅基地資格權(quán)的城鎮(zhèn)居民、法人或其他組織與農(nóng)戶合作建房。
形成“土地+資本”的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。以出租、出讓、入股、合作、自營等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化研學(xué)、游樂園等項目，既有以村委會牽頭、農(nóng)民強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的自籌聯(lián)合開發(fā)模式，也有與社會資本（旅游公司）合作聯(lián)合開發(fā)模式。汨羅市長樂古街、青獅村飛翔傘項目、“羅城故事”網(wǎng)紅打卡農(nóng)家樂；瀏陽市張坊鎮(zhèn)田溪村“松山屋場”農(nóng)耕文化研學(xué)、“紫陽灣移民幸福屋場”親子游樂園；鳳凰縣“竹山鄉(xiāng)居”旅游景區(qū)等已經(jīng)成為全國鄉(xiāng)村振興的示范典型。同時，瀏陽市農(nóng)商行拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，有力地保障了農(nóng)民發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資金需求。
形成“有償使用”的歷史問題處置模式，保障市場公平。寧遠(yuǎn)縣細(xì)分六類歷史問題。汨羅市充分尊重群眾主體地位，實行階梯式收費，逐步解決因歷史原因形成的宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用、閑置浪費等問題。
形成“騰退指標(biāo)+集體收儲”的閑置土地整治模式。對大面積閑置、廢棄的宅基地以及附屬配套設(shè)施用地進(jìn)行集中整理開發(fā)，實施“增減掛”；零散的閑置宅基地由集體收儲，統(tǒng)一開發(fā)或原址改造，靠山吃山靠水吃水，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。
“規(guī)范使用”“合法有序”
湖南宅改工作始終堅持保障農(nóng)民土地權(quán)益為根本，不盲目追捧大拆大建和盲目流轉(zhuǎn)土地，而是將引導(dǎo)村民有序規(guī)范建房作為重點工作，形成“先批后建、聯(lián)審聯(lián)辦、責(zé)任包干動態(tài)巡查、專事執(zhí)法、強(qiáng)化質(zhì)量”的強(qiáng)政策環(huán)境，從行為端口遏制無序建房、亂占耕地建房、質(zhì)量隱患等違建亂象發(fā)生。
審批環(huán)節(jié)建立聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制。建立申請、受理、勘察、會審、審核、審批、復(fù)核“7環(huán)審批”程序，由鎮(zhèn)長一支筆把控，按照戶申報、村初審、鎮(zhèn)長審批的程序，一戶一檔，六次到場，四輪公開，確保陽光進(jìn)行，先批后建。
監(jiān)管環(huán)節(jié)建立“網(wǎng)格監(jiān)督、村組管理、綜合執(zhí)法、分片督導(dǎo)、科技支撐”相結(jié)合的網(wǎng)格綜合監(jiān)管體系。建立“包干+巡查+執(zhí)法”的宅基地監(jiān)管機(jī)制，組干部、共產(chǎn)黨員、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大代表、黨代表包戶；村“兩委”干部包組；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）班子成員包片區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（街道辦主任）負(fù)總責(zé)；縣級領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），把規(guī)范村民建房納入各級干部的績效考核。建立常態(tài)化動態(tài)巡查臺賬制度和定期通報制度。成立農(nóng)村綜合行政執(zhí)法局，內(nèi)設(shè)宅基地執(zhí)法中隊，負(fù)責(zé)全縣域農(nóng)村宅基地和村民建房巡邏執(zhí)法工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，寧遠(yuǎn)縣制定了執(zhí)法“十二步”流程?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面推行利用無人機(jī)、視頻監(jiān)控等科技手段進(jìn)行動態(tài)巡查監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)、堅決遏制新增宅基地違法行為。
湖南強(qiáng)化村民建房施工安全監(jiān)管，縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對農(nóng)村建筑工匠免費提供培訓(xùn)、“石匠資質(zhì)”認(rèn)證，建立信用檔案。鳳凰縣開展“工程師”“設(shè)計師”下鄉(xiāng)。
“收益共享”“共同富?！?/h2>
湖南將集體經(jīng)濟(jì)壯大、農(nóng)民富裕、鄉(xiāng)村文化社會效益、生態(tài)效益作為宅基地制度改革的出發(fā)點。
將改革紅利直接“裝進(jìn)”農(nóng)民的腰包，大大增強(qiáng)了農(nóng)民的獲得感、幸福感。農(nóng)民工不僅通過宅基地和農(nóng)房出租獲得資產(chǎn)性收益，而且在“村鎮(zhèn)+公司+農(nóng)戶”的合作開發(fā)模式中，獲得分紅收入。鳳凰縣探索農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用“三資模式”，2021年盤活利用閑置宅基地368宗56畝，實現(xiàn)旅游分紅447.8萬元；提供就業(yè)崗位457個，人均月工資2500元，村民工資年收入共1370余萬元；傳統(tǒng)村落村集體資源入股年收益達(dá)5萬～30萬元；僅宅改參與的鄉(xiāng)村旅游直接帶動群眾就業(yè)3000人以上，實現(xiàn)人均增收2000元以上。
對承載厚重歷史元素的宅基地資源，實行保護(hù)優(yōu)先、原址開發(fā)、修舊如舊，傳承歷史文化、紅色基因，留住鄉(xiāng)愁記憶。寧遠(yuǎn)縣全縣已開發(fā)建設(shè)14處紅色文化教育基地，打造精品景點16處，籌資開發(fā)建設(shè)村使館、農(nóng)耕文化展示館36處。鳳凰縣開發(fā)少數(shù)民族村落旅游路線，建設(shè)農(nóng)耕文化實景體驗場、鄉(xiāng)村文化舞臺、非遺傳承展示展演基地，在農(nóng)村土地開發(fā)中很好地保護(hù)了傳統(tǒng)村落及其文化。
綜上所述，農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益、事關(guān)社會和諧穩(wěn)定大局，湖南以宅基地制度改革為主線，統(tǒng)籌空心村治理、農(nóng)房改造、金融改革、集體建設(shè)用地入市等農(nóng)村綜合配套改革，在統(tǒng)籌謀劃協(xié)同推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和農(nóng)民增收致富，助力鄉(xiāng)村振興方面為全國打造了“湖南樣板”，貢獻(xiàn)了“湖南經(jīng)驗”。
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