巴西對(duì)外援助的特點(diǎn)（2003-2021）

韓永紅 孫 萌

巴西的對(duì)外援助經(jīng)歷了從受援助國(guó)到新興援助國(guó)的角色轉(zhuǎn)變，積累了國(guó)際援助合作的經(jīng)驗(yàn)。巴西的對(duì)外援助實(shí)踐可以追溯到1960年，當(dāng)時(shí)巴西僅與發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展小規(guī)模的援助活動(dòng)。到1978年，《布宜諾斯艾利斯促進(jìn)和實(shí)施發(fā)展中國(guó)家間技術(shù)合作》倡議啟動(dòng)，巴西的對(duì)外援助規(guī)模開(kāi)始穩(wěn)步增長(zhǎng)。直至2003年，盧拉政府執(zhí)政，提出在其外交關(guān)系議程中優(yōu)先考慮社會(huì)問(wèn)題并正式將對(duì)外援助的議程前置，巴西進(jìn)而成為國(guó)際公認(rèn)的援助捐助者。巴西對(duì)外援助是以不干涉主權(quán)、合作共贏為原則，區(qū)別于傳統(tǒng)援助國(guó)的“授人以魚(yú)”的模式。正如巴西《聯(lián)邦憲法》第4條第IX項(xiàng)中規(guī)定，“巴西聯(lián)邦共和國(guó)在國(guó)際援助中秉持著“各國(guó)人民合作促進(jìn)人類進(jìn)步”的原則，這也是巴西對(duì)外援助的基本原則。那么作為發(fā)展中國(guó)家的巴西是如何踐行其對(duì)外援助理念的呢？鑒于巴西對(duì)外援助快速發(fā)展的節(jié)點(diǎn)是2003年，本文將著重分析2003年以來(lái)，巴西的對(duì)外援助政策的特點(diǎn)。

我國(guó)學(xué)界關(guān)于巴西對(duì)外援助的研究領(lǐng)域主要集中在對(duì)外援助管理體系和三邊合作模式探討兩個(gè)方面。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了巴西在2005年至2010年間對(duì)外援助的資金規(guī)模、資金使用方式以及巴西對(duì)外發(fā)展援助的主要受援國(guó)和受援額。從政策目標(biāo)、管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施渠道和監(jiān)管評(píng)估幾個(gè)方面來(lái)分析巴西對(duì)外援助的管理體制，從而總結(jié)出巴西對(duì)外援助具有注重總統(tǒng)外交、堅(jiān)持多邊主義和扎根優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的特點(diǎn)。但在管理體系方面尚存有同質(zhì)化、碎片化，缺乏信息統(tǒng)計(jì)的問(wèn)題。①郭語(yǔ)：《巴西對(duì)外援助的發(fā)展現(xiàn)狀和管理體制》，載《拉丁美洲研究》2017年第6期，第114-118頁(yè)。有學(xué)者專門(mén)對(duì)巴西的對(duì)外援助管理體系存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究分析：援助方面法律體系不健全、管理機(jī)構(gòu)組織碎片化、個(gè)別國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)在海外適用性較低、缺乏人力資本。②呂少颯：《巴西對(duì)外援助管理體系及其面臨的挑戰(zhàn)》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2013年第10期，第68-69頁(yè)。還有學(xué)者分析歸納了巴西開(kāi)展三邊合作的成功案例，總結(jié)出對(duì)我國(guó)在對(duì)外援助領(lǐng)域開(kāi)展三邊合作的啟示性經(jīng)驗(yàn)。③郭語(yǔ)：《巴西對(duì)外援助中的三方合作管理與實(shí)踐》，載《拉丁美洲研究》2016年第6期，第118-119頁(yè)；黃梅波，謝琪：《巴西的對(duì)外援助及其管理體系》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第12期，第23-25頁(yè)。外國(guó)學(xué)者則更多的關(guān)注巴西對(duì)外援助的政治背景和政策目的。有學(xué)者表示巴西大力開(kāi)展對(duì)外援助是在盧拉執(zhí)政時(shí)期，盧拉政府所代表的左翼黨派的思想將巴西定位于高度民主和人道主義團(tuán)結(jié)的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)大力開(kāi)展與發(fā)展中國(guó)家的合作從而抗衡歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的勢(shì)力，以提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，增加與發(fā)達(dá)國(guó)家談判的籌碼，推進(jìn)巴西成為拉丁美洲第一大國(guó)。盧拉政府認(rèn)為讓周邊國(guó)家發(fā)展起來(lái)是壯大巴西自身勢(shì)力的有效途徑，遂將巴西對(duì)外援助主要地域定為拉丁美洲、中美洲和加勒比。非洲也是巴西主要的援助對(duì)象，目的在于解決奴隸制遺留的歷史債務(wù)問(wèn)題。④Janete Rebizzi，“From Recipient to Donor The Brazilian Trajectory as a Foreign Aid Donor”，Master in International Humanitarian Action.dissertation，Uppsala Universitet，2013，pp.35-42.有學(xué)者認(rèn)為金磚國(guó)家的對(duì)外援助是以“利己”主義驅(qū)動(dòng)的，這是由金磚國(guó)家欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，金磚國(guó)家對(duì)外援助相比發(fā)達(dá)國(guó)家的傳統(tǒng)援助國(guó)更加關(guān)注在援助過(guò)程中本國(guó)是否可以獲得一定的利益或發(fā)展。⑤Gerda Asmus et al.，“BRICS and Foreign Aid”，Aiddata，August 1，2017，pp.7-9.總結(jié)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)界對(duì)于巴西對(duì)外援助的研究尚有以下不足：（1）對(duì)巴西對(duì)外援助的典型項(xiàng)目和援助模式缺少具體分析。（2）對(duì)巴西對(duì)外援助的政策和特點(diǎn)分析不夠全面，且缺乏信息更新。（3）對(duì)于最新國(guó)際形勢(shì)和新冠疫情對(duì)巴西對(duì)外援助影響尚未有分析。本文擬通過(guò)介紹、評(píng)析巴西對(duì)外援助的典型項(xiàng)目、數(shù)據(jù)、方針政策以及現(xiàn)有法律和其它規(guī)范性文件，總結(jié)巴西自2003年以來(lái)在對(duì)外援助領(lǐng)域的發(fā)展特點(diǎn)。

一、總體目標(biāo)和一般手段

巴西開(kāi)展對(duì)外援助活動(dòng)立足于國(guó)家外交政策和國(guó)家發(fā)展現(xiàn)狀與需求。如巴西在熱帶農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生和職業(yè)教育等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)外援助向很多低發(fā)展水平的國(guó)家傳播巴西專有技術(shù)和價(jià)值觀，在幫助受援國(guó)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)拓寬本國(guó)海外市場(chǎng)。與其他國(guó)家在共同興趣領(lǐng)域（糧食安全，農(nóng)業(yè)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)發(fā)展）組建戰(zhàn)略聯(lián)盟。通過(guò)與發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織開(kāi)展三邊合作來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政和人力資源緊張的短板。巴西對(duì)外援助的總體目標(biāo)具有明顯的發(fā)展中國(guó)家的特色，可以概括為以下幾點(diǎn)：第一，作為重要的外交手段，積極開(kāi)展對(duì)外援助工作，塑造國(guó)家良好形象、提升國(guó)家軟實(shí)力和國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，刺激多邊外交政策。第二，建立、密切與受援國(guó)、國(guó)際組織及合作國(guó)家的伙伴關(guān)系，間接帶來(lái)政治和商業(yè)利益。第三，提升在尖端技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際知名度，獲得國(guó)際認(rèn)可，以國(guó)際需求為導(dǎo)向倒逼自身發(fā)展。第四，向國(guó)際社會(huì)展示近幾十年在鞏固國(guó)內(nèi)民主法治、經(jīng)濟(jì)合理化發(fā)展和擴(kuò)大社會(huì)包容的發(fā)展歷程，建立經(jīng)驗(yàn)交流互鑒機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。第五，在聯(lián)邦、州和市級(jí)公共行政層面，通過(guò)國(guó)際合作獲得創(chuàng)新管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)。①［巴西］卡洛斯米拉尼：《巴西合作署成立30年，歷史和未來(lái)挑戰(zhàn)》，巴西合作署2017年版，第159-160頁(yè)。

巴西合作署制定的2013年版《南南技術(shù)合作管理手冊(cè)》中提到國(guó)際技術(shù)合作②聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1948年提出了“技術(shù)援助”這一概念。它是指發(fā)展水平不平等的國(guó)家之間進(jìn)行非商業(yè)性質(zhì)的技術(shù)和知識(shí)傳授，往往通過(guò)派遣專家、進(jìn)行人員培訓(xùn)、提供書(shū)籍材料和設(shè)備、進(jìn)行專業(yè)領(lǐng)域研究和調(diào)查的方式進(jìn)行。1959年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定對(duì)“技術(shù)援助”的概念進(jìn)行重新定義，以“技術(shù)合作”一詞代替“技術(shù)援助”?！凹夹g(shù)合作”更強(qiáng)調(diào)援助國(guó)和受援國(guó)之間的交流和互利共贏的關(guān)系。20世紀(jì)70年代，由于發(fā)展中國(guó)家積累的積極經(jīng)驗(yàn)可以被面臨類似挑戰(zhàn)的其他國(guó)家所借鑒，進(jìn)而聯(lián)合國(guó)提出了新的概念“發(fā)展中國(guó)家間的技術(shù)合作”亦稱“橫向合作”。在以下行文，本文中將不區(qū)分使用“技術(shù)援助”和“技術(shù)合作”兩個(gè)概念。是加強(qiáng)兩國(guó)關(guān)系的有力途徑，強(qiáng)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一體化。在2018年版《國(guó)際技術(shù)合作指南》中亦有提及：在南南合作中巴西同受援國(guó)在團(tuán)結(jié)外交的政策框架內(nèi)密切了各領(lǐng)域的外交關(guān)系。巴西將對(duì)外援助視為帶動(dòng)國(guó)家發(fā)展的一種方式，在尊重主權(quán)的基礎(chǔ)上以受援國(guó)的需求為導(dǎo)向有針對(duì)性地給予援助，盡管巴西對(duì)外援助是無(wú)條件的，但是，不可忽視的是巴西對(duì)于援助對(duì)象的選擇仍有比較明顯的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)的考量。巴西對(duì)外援助主要面向拉丁美洲國(guó)家、加勒比和非洲以葡萄牙語(yǔ)為官方語(yǔ)言的國(guó)家。巴西區(qū)域合作的對(duì)象也是以鄰國(guó)及葡語(yǔ)國(guó)家組建的聯(lián)盟為主，如葡語(yǔ)國(guó)家共同體（CPLP）、非洲葡語(yǔ)國(guó)家（PALOP）、南大西洋和平與合作區(qū)（ZOPACAS）和南方共同市場(chǎng)（MERCOSUL）。

巴西開(kāi)展對(duì)外援助的方式包括雙邊合作、三邊合作、多邊合作、區(qū)域間合作以及去中心化合作。雙邊合作是指由巴西和受援國(guó)兩個(gè)國(guó)家參與的國(guó)際援助。三邊合作有三種模式：由三個(gè)發(fā)展中國(guó)家參與；由兩個(gè)發(fā)展中國(guó)家和一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際組織參與；由兩個(gè)發(fā)展中國(guó)家和一個(gè)連結(jié)某一發(fā)達(dá)國(guó)家和某一國(guó)際組織的協(xié)會(huì)參與。多邊合作是指由巴西、國(guó)際組織以及其他若干國(guó)家參與的國(guó)際援助。區(qū)域間合作是指由區(qū)域機(jī)制的成員國(guó)、國(guó)際組織和第三國(guó)參與的國(guó)際援助。去中心化合作則指的是在各國(guó)政府的協(xié)調(diào)下由民間企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展的非官方國(guó)際援助活動(dòng)。由于巴西存在比較突出的財(cái)政緊張和人力資源匱乏的問(wèn)題，在開(kāi)展對(duì)外援助時(shí)需要借助其他國(guó)家或者國(guó)際組織的支持來(lái)彌補(bǔ)資金和人力的空缺，三邊和多邊合作則是巴西近年來(lái)側(cè)重發(fā)展的國(guó)際援助模式，多年來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)打造了巴西對(duì)外援助特有的“多邊品牌”。在巴西合作署官方文件《多邊和雙邊國(guó)際技術(shù)發(fā)展合作指南》中提及：多邊國(guó)際技術(shù)合作的資金來(lái)源主要是通過(guò)三個(gè)渠道：（1）國(guó)際組織、外國(guó)政府機(jī)構(gòu)或私營(yíng)企業(yè)；（2）國(guó)際基金組織和援助國(guó)；（3）巴西政府。然而雙邊國(guó)際技術(shù)合作則不涉及到外部資金的流入。同時(shí)，在該指南中還明確了：若某種合作只能在國(guó)家間進(jìn)行，如果地方政府也想與該國(guó)或者該國(guó)際組織合作，必須通過(guò)巴西合作署來(lái)簽訂合作協(xié)議。地方政府則在外交部的支持下以執(zhí)行機(jī)構(gòu)的身份參與國(guó)際合作。可見(jiàn)，巴西對(duì)外援助方式比較具有靈活性，從雙邊模式到多邊模式，從國(guó)家層級(jí)到去中心化的地方層級(jí)，充分調(diào)動(dòng)各方主體加入到國(guó)際援助的工作中來(lái)，在創(chuàng)新模式的同時(shí)亦增加了對(duì)外援助的驅(qū)動(dòng)力。

巴西負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)外援助工作的政府職能部門(mén)是隸屬于巴西外交部的巴西合作署。巴西合作署成立于1987年，負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、談判、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)和評(píng)估巴西的對(duì)外發(fā)展援助、對(duì)外人道主義援助，以及巴西接收國(guó)際援助的項(xiàng)目和活動(dòng)。巴西合作署與100多個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽訂了基本技術(shù)合作協(xié)議，且已在拉丁美洲、亞洲、非洲、歐洲和大洋洲的108個(gè)國(guó)家/地區(qū)累計(jì)開(kāi)展了7000多個(gè)項(xiàng)目，有超過(guò)124個(gè)巴西機(jī)構(gòu)參與。①參見(jiàn)［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，http：//www.abc.gov.br/SobreABC/Introducao此外，巴西合作署人道主義合作協(xié)調(diào)司還與以下國(guó)際組織合作推進(jìn)人道主義援助：聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計(jì)劃署、國(guó)際移民組織、聯(lián)合國(guó)近東巴勒斯坦難民援助機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室等。

二、發(fā)展援助的特點(diǎn)

巴西將對(duì)外發(fā)展援助又稱為國(guó)際技術(shù)合作，是指巴西作為援助國(guó)面向其他發(fā)展中國(guó)家提供的技術(shù)合作，主要模式為南南合作、橫向合作。1970年，巴西加入南南合作。②［巴西］艾琳·路易絲·刻赤：《巴西對(duì)外發(fā)展援助：南南合作》，巴西“戰(zhàn)略研究會(huì)議”論文，2013年5月19日，第7頁(yè)。南南合作是非商業(yè)利益性的技術(shù)合作，旨在向受援國(guó)分享其所需領(lǐng)域的智力研究成果和良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。巴西在對(duì)外發(fā)展援助中的自我角色定位更趨向于“合作者”而不是“援助者”，通過(guò)與他國(guó)或者國(guó)際組織建立雙邊、多邊國(guó)際技術(shù)合作關(guān)系而達(dá)到互利共贏齊發(fā)展的目的。③［巴西］拉爾特·小阿波利納里奧：《巴西將國(guó)際發(fā)展合作作為外交政策工具：巴西技術(shù)合作的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，圣保羅大學(xué)博士學(xué)位論文，2019年，第223頁(yè)。避免商業(yè)化，不涉及財(cái)政援助，秉持著符合外交政策和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的原則，④［巴西］費(fèi)爾南多·何塞·馬羅尼·德安魯：《巴西國(guó)際技術(shù)合作的演進(jìn)》，載［巴西］《國(guó)際壁畫(huà)》，2013年10月23日，第6頁(yè)。不主動(dòng)對(duì)外提供援助，而是在巴西外交部門(mén)收到援助請(qǐng)求時(shí)才會(huì)有針對(duì)性地提供援助。在收到援助請(qǐng)求后，巴西合作署會(huì)向相關(guān)領(lǐng)域的私立、公立機(jī)構(gòu)詢問(wèn)是否有能力和興趣去分享其在該領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識(shí)從而對(duì)求助國(guó)提供援助。如果有專業(yè)機(jī)構(gòu)可以提供技術(shù)援助則進(jìn)行援助項(xiàng)目的啟動(dòng)工作，項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)在巴西外交部法律顧問(wèn)的監(jiān)督和評(píng)估下進(jìn)行。在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的選擇上，巴西主要考慮是否符合國(guó)家公共政策和雙邊需求。所涉領(lǐng)域包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和減少區(qū)域不對(duì)稱；可持續(xù)和包容性發(fā)展；抗擊流行??；促進(jìn)生產(chǎn)鏈；農(nóng)業(yè)和促進(jìn)糧食安全、人權(quán)；消除饑餓和貧困；減少社會(huì)不平等；公安；公共衛(wèi)生；環(huán)境（包括水資源）；動(dòng)物防御；和教育（包括專業(yè)培訓(xùn)）。自2000年起，巴西開(kāi)始在消除饑餓、貧困和不平等領(lǐng)域加強(qiáng)同國(guó)際組織的合作，將良好社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)傳播給欠發(fā)達(dá)國(guó)家，也以此鞏固了巴西在南南合作中的重要地位。①［巴西］帕特里夏·安德拉德·德奧利維拉和席爾瓦：《國(guó)際發(fā)展合作：巴西案例》，載［巴西］《經(jīng)濟(jì)學(xué)論文》，2020年第2期，第111頁(yè)。除了與政府的合作，巴西還致力于擴(kuò)大參與技術(shù)合作的主體范圍，比如與民間社會(huì)實(shí)體組織嘗試建立合作。在巴西國(guó)內(nèi)層面，民間社會(huì)實(shí)體組織可以通過(guò)提供技術(shù)或者資金的方式加入到巴西合作署的對(duì)外援助項(xiàng)目之中。在國(guó)際層面，與他國(guó)政府開(kāi)展的技術(shù)合作則需簽訂國(guó)際合作協(xié)議。民間社會(huì)實(shí)體組織不能以自身名義直接簽訂國(guó)際合作協(xié)議而需通過(guò)官方渠道即負(fù)責(zé)國(guó)際援助合作的政府部門(mén)來(lái)簽訂國(guó)際合作協(xié)議。

對(duì)外發(fā)展援助是巴西發(fā)展國(guó)力的重要工具之一，通過(guò)技術(shù)和知識(shí)共享促進(jìn)巴西社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革。在國(guó)際技術(shù)合作中巴西的側(cè)重點(diǎn)為在受援國(guó)建立人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)受援國(guó)的工人進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升手工作業(yè)的能力，促進(jìn)當(dāng)?shù)刎毨丝诰蜆I(yè)，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力的發(fā)展。巴西提供對(duì)外發(fā)展援助的對(duì)象主要集中在拉丁美洲、加勒比和非洲，偶爾也會(huì)與亞洲（如東帝汶、阿富汗和烏茲別克斯坦）、中東（如黎巴嫩和巴勒斯坦）及大洋洲地區(qū)的發(fā)展我國(guó)家開(kāi)展技術(shù)合作。根據(jù)巴西合作署官方數(shù)據(jù)，2017年，巴西合作署協(xié)調(diào)了約610個(gè)技術(shù)合作項(xiàng)目。其中雙邊合作項(xiàng)目金額約合計(jì)730萬(wàn)美元；促成與發(fā)達(dá)國(guó)家的三邊合作項(xiàng)目24個(gè)；與國(guó)際組織的三邊合作項(xiàng)目39個(gè)，位于拉丁美洲和加勒比地區(qū)的14個(gè)國(guó)家和非洲的9個(gè)國(guó)家受益，其中拉丁美洲和加勒比地區(qū)的主要國(guó)家為阿根廷、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、巴拉圭和秘魯，非洲主要國(guó)家為埃塞俄比亞、幾內(nèi)亞比紹、馬拉維、莫桑比克、塞內(nèi)加爾及圣多美和普林西比。與國(guó)際組織的三邊合作項(xiàng)目金額為1070萬(wàn)美元。由于語(yǔ)言和文化相通的優(yōu)勢(shì)，巴西與所有葡萄牙語(yǔ)國(guó)家保持著長(zhǎng)期的技術(shù)合作。巴西合作署提供的數(shù)據(jù)顯示，1998年至2017年，巴西與非洲葡萄牙語(yǔ)國(guó)家和東帝汶合作的項(xiàng)目共512項(xiàng)，參與合作的機(jī)構(gòu)主要為巴西奧斯瓦爾多·克魯茲基金會(huì)、巴西國(guó)家工業(yè)教育服務(wù)中心、聯(lián)邦大學(xué)、州立大學(xué)、衛(wèi)生教育勞工部、聯(lián)邦政府、巴西中央銀行、國(guó)家癌癥研究所等。具體的項(xiàng)目數(shù)量和所涉金額如下表所示。①［巴西］《2017年度活動(dòng)報(bào)告》，［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，2018年9月4日，http：//www.abc.gov.br/imprensa/mostrarconteudo/975

表1：巴西同非洲葡萄牙語(yǔ)國(guó)家和東帝汶的雙邊國(guó)際技術(shù)合作（1998-2017）②數(shù)據(jù)來(lái)源：［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，http：//www.abc.gov.br/imprensa/publicacoes。

巴西的雙邊南南合作集中在農(nóng)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全）、旅游業(yè)、專業(yè)培訓(xùn)、教育、司法、體育、衛(wèi)生、環(huán)境、信息技術(shù)、職業(yè)事故預(yù)防、城市發(fā)展、生物燃料、航空運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。近年巴西提供的南南合作項(xiàng)目和活動(dòng)也開(kāi)始涉足文化、對(duì)外貿(mào)易和人權(quán)等其他領(lǐng)域。

巴西的對(duì)外發(fā)展援助主要是通過(guò)為受援國(guó)建立人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的方式傳授技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。巴西對(duì)外發(fā)展援助最主要的兩個(gè)項(xiàng)目——巴西國(guó)家工業(yè)教育服務(wù)中心和棉四項(xiàng)目均體現(xiàn)了此種特色。巴西國(guó)家工業(yè)教育服務(wù)中心（SENAI）是巴西最重要的生產(chǎn)和傳播工業(yè)知識(shí)的國(guó)家級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之一。憑借其豐富的經(jīng)驗(yàn)、較高的專業(yè)程度和強(qiáng)大的實(shí)力，助力巴西的專業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)，并在巴西合作署的支持下，將此種培訓(xùn)系統(tǒng)傳播到非洲、亞洲和拉丁美洲的其他國(guó)家。就投入的資源量而言，國(guó)家工業(yè)教育服務(wù)項(xiàng)目是巴西提供的最大合作項(xiàng)目之一?，F(xiàn)已分別在非洲的安哥拉、佛得角和幾內(nèi)亞比紹開(kāi)設(shè)了專業(yè)培訓(xùn)中心，還將在圣多美普林西比和莫桑比克建立另外兩個(gè)新的培訓(xùn)中心。位于羅安達(dá)的巴西-安哥拉專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心是巴西國(guó)家工業(yè)教育服務(wù)中心在非洲的成功案例之一，該中心成立于2000年。由于安哥拉長(zhǎng)期的內(nèi)部沖突而導(dǎo)致城市建設(shè)被摧毀，但是在尋找合格工人以支持戰(zhàn)后重建工作時(shí)遇到了一系列困難?；诖朔N現(xiàn)實(shí)需要，巴西-安哥拉專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心在發(fā)動(dòng)機(jī)機(jī)械、民用建筑、電力、服裝和信息技術(shù)領(lǐng)域?qū)θ藛T進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，為安哥拉的社會(huì)融合和國(guó)家重建做出了貢獻(xiàn)。巴西政府已于2005年將其管理權(quán)移交給了安哥拉政府，該培訓(xùn)中心目前仍在全面正常運(yùn)行。此外，2018年是巴西國(guó)家工業(yè)教育服務(wù)中心同阿爾及利亞珠寶加工業(yè)技術(shù)合作的十周年。①［巴西］《巴西-阿爾及利亞國(guó)際合作：珠寶生產(chǎn)合作十周年》，［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，2018年8月17日，http：//www.abc.gov.br/imprensa/mostrarConteudo/951由巴西珠寶制造商、采礦商等組成的培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)在阿爾及利亞開(kāi)設(shè)了珠寶加工培訓(xùn)班，提高了阿爾及利亞珠寶加工技藝并培養(yǎng)了大量珠寶加工方面的人才，創(chuàng)造大量就業(yè)。

棉四項(xiàng)目致力于支持非洲棉花生產(chǎn)國(guó)發(fā)展棉花事業(yè)，提高其棉花供應(yīng)鏈的競(jìng)爭(zhēng)力。該項(xiàng)目于2009年3月至2013年12月期間實(shí)施。棉四項(xiàng)目的四個(gè)成員國(guó)為：貝寧、布基納法索、乍得和馬里。盡管每個(gè)國(guó)家都有其特殊之處，但棉花種植中共通的難題還是生物害蟲(chóng)防治、綜合土壤管理以及品種管理。由于上述四國(guó)缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和有效管理方式就使以上問(wèn)題尤為凸顯?；诖?，在巴西合作署（ABC）和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的協(xié)調(diào)下，巴西農(nóng)業(yè)研究公司（Embrapa）開(kāi)始執(zhí)行棉四項(xiàng)目。棉四項(xiàng)目主要分享三個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)：綜合病蟲(chóng)害管理、遺傳改良和免耕耕作。棉四項(xiàng)目在非洲的伙伴機(jī)構(gòu)是上述四個(gè)國(guó)家的公共研究機(jī)構(gòu)：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所（馬里）、環(huán)境和農(nóng)業(yè)研究所（布基納法索）、農(nóng)業(yè)研究所（乍得）和農(nóng)業(yè)科學(xué)研究中心（貝寧）。在項(xiàng)目實(shí)施的四年間，棉四項(xiàng)目取得了積極成效。不僅提高了棉花的質(zhì)量和產(chǎn)量還達(dá)成了以下成就：（1）復(fù)興了馬里Sotuba實(shí)驗(yàn)站，完善了農(nóng)場(chǎng)、實(shí)驗(yàn)室和行政管理的基礎(chǔ)設(shè)施；（2）引進(jìn)了10種巴西棉花的品種；（3）在巴西和棉四合作伙伴國(guó)家為研究人員和推廣人員舉辦了22場(chǎng)培訓(xùn)；（4）合作制定了三本有關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)范的手冊(cè)和五份技術(shù)通告。②［巴西］《支持棉花四國(guó)在棉花領(lǐng)域發(fā)展的項(xiàng)目評(píng)估》，［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，2020年8月27日，http：//www.abc.gov.br/imprensa/mostrarconteudo/1660由于棉四項(xiàng)目效果良好，巴西在2014年重啟棉四項(xiàng)目并將援助成員國(guó)增加到五國(guó)，新加入的國(guó)家為多哥。2016年，巴西合作署、巴西棉花協(xié)會(huì)和聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（糧農(nóng)組織）合作還在拉丁美洲和加勒比開(kāi)展了“棉花項(xiàng)目”，該項(xiàng)目將會(huì)持續(xù)到2024年。在過(guò)去五年間，“棉花項(xiàng)目”已成立了36個(gè)示范性技術(shù)單位（UTD），對(duì)巴西12種天然纖維種子進(jìn)行了試驗(yàn)；共舉辦了85次培訓(xùn)活動(dòng)，有5000多名生產(chǎn)者和1500多名技術(shù)人員參加，培訓(xùn)內(nèi)容包括棉花可持續(xù)管理、農(nóng)村研究和推廣的概念及方法、種子管理和處理、鳥(niǎo)喙和其他瘟疫的控制等。

三、人道主義援助的特點(diǎn)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)第46/182和58/114號(hào)決議以及巴西聯(lián)邦憲法第4條，巴西的國(guó)際人道主義合作原則是人道、公正、中立和獨(dú)立。巴西人道主義管理體系較為完善，2004年1月，巴西外交部人道主義合作與消除饑餓協(xié)調(diào)司成立，①參見(jiàn)［巴西］巴西外交部網(wǎng)站，http：//antigo.itamaraty.gov.br/pt-BR/sem-categoria/13229-historico-da-cooperacao-humanitaria-brasileira2006年巴西人道主義行動(dòng)部際工作組成立，并由巴西聯(lián)邦第9860號(hào)法律確認(rèn)該協(xié)調(diào)司作為人道主義部際工作組的行政秘書(shū)處。部際工作組由15個(gè)部門(mén)組成，它的成立是巴西人道主義援助發(fā)展的一個(gè)重要里程碑，大大增加了巴西人道主義援助工作的效率和規(guī)模。拉丁美洲和加勒比是巴西主要的人道主義援助區(qū)域，占據(jù)巴西人道主義援助總額的七成以上。②Janete Rebizzi，“From Recipient to Donor The Brazilian Trajectory as a Foreign Aid Donor”，Master in International Humanitarian Action.dissertation，Uppsala Universitet，2013，P49.此外，巴西人道主義合作與消除饑餓協(xié)調(diào)司也負(fù)責(zé)同區(qū)域組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)合作推進(jìn)人道主義援助事務(wù)，如聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（OCHA）、拉丁美洲和加勒比國(guó)際人道主義援助機(jī)制區(qū)域會(huì)議（MIAH）、減少社會(huì)和環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、民防和人道主義援助專題會(huì)議（REHU）、南方共同市場(chǎng)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理部長(zhǎng)和高級(jí)當(dāng)局會(huì)議（RMAGIR）。不論是巴西人道主義援助地域的選擇傾向還是巴西人道主義職能部門(mén)緊緊圍繞拉丁美洲區(qū)域組織開(kāi)展工作的實(shí)踐均反映出巴西對(duì)外援助具有地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)考量的特點(diǎn)。

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，巴西對(duì)外援助最多的是食品。受援國(guó)通過(guò)向當(dāng)?shù)氐陌臀黢v外使領(lǐng)館發(fā)出援助請(qǐng)求，巴西政府收到援助請(qǐng)求后，便開(kāi)始進(jìn)行援助可行性分析，只有在不損害巴西本國(guó)糧食供應(yīng)的情況下，才會(huì)決定進(jìn)行援助。巴西一直以來(lái)十分關(guān)注糧食和營(yíng)養(yǎng)安全。2008年起，巴西與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織合作對(duì)拉丁美洲和加勒比開(kāi)展了“2025年無(wú)饑餓倡議下的加強(qiáng)學(xué)校飲食計(jì)劃”項(xiàng)目。截至2018年，巴西已投入了5000萬(wàn)美元。該項(xiàng)目涉及13個(gè)國(guó)家（伯利茲、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、格林納達(dá)、危地馬拉、圭亞那、洪都拉斯、賈梅卡、巴拉圭、秘魯、多米尼加共和國(guó)、圣露西亞和圣文森特和格林納丁斯），30萬(wàn)名學(xué)生，3193所學(xué)校。此外，據(jù)巴西官方最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2016-2018年間巴西實(shí)施社會(huì)環(huán)境災(zāi)難人道主義援助金額80萬(wàn)美元，難民遷移的人道主義援助金額為25.5萬(wàn)美元。①參見(jiàn)［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，http：//www.abc.gov.br/imprensa/publicacoes。

表2：2016-2018年度巴西對(duì)外人道主義援助（財(cái)政撥款項(xiàng)目）②數(shù)據(jù)來(lái)源：［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，http：//www.abc.gov.br/imprensa/publicacoes。

另一個(gè)主要人道主義援助領(lǐng)域是藥品和保健用品，據(jù)巴西官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2016年至2018年間巴西在醫(yī)療衛(wèi)生方面的援助金額超過(guò)842萬(wàn)美元。在新冠疫情期間，巴西多次向拉丁美洲、非洲和亞洲國(guó)家捐贈(zèng)抗疫物資，如2021年3月向厄瓜多爾捐贈(zèng)口罩，向圣多美和普林西比及黎巴嫩捐贈(zèng)醫(yī)療用品，向莫桑比克捐贈(zèng)6萬(wàn)只乳膠手套、2萬(wàn)只N95口罩、900件醫(yī)護(hù)人員個(gè)人防護(hù)服、溫度計(jì)、護(hù)目鏡等物品，向巴拉圭捐贈(zèng)抗疫帳篷。在衛(wèi)生方面，如對(duì)抗艾滋病毒、幫助發(fā)展落后的國(guó)家完善醫(yī)院設(shè)施、改善醫(yī)療環(huán)境等傳統(tǒng)領(lǐng)域的人道主義援助也在同時(shí)進(jìn)行。

表3：2016-2018年度巴西對(duì)外人道主義援助（部分物品捐贈(zèng)項(xiàng)目）①數(shù)據(jù)來(lái)源：［巴西］巴西合作署網(wǎng)站，http：//www.abc.gov.br/imprensa/publicacoes

受疫情和政治因素的影響，巴西財(cái)政狀況收緊，致使人道主義援助缺乏經(jīng)濟(jì)支撐，因此巴西近年來(lái)在對(duì)外發(fā)展援助領(lǐng)域的發(fā)展速度要大于人道主義援助。巴西不提供財(cái)政援助，既不向受援國(guó)直接提供財(cái)政資金捐助，也不向其提供優(yōu)惠貸款。②郭凌威：《國(guó)際發(fā)展援助體系調(diào)整與南南合作發(fā)展》，載《西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期，第12頁(yè)。

四、結(jié)論

巴西對(duì)外援助呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一、尊重主權(quán)，以雙方合作取代單方幫助。二、立足地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)選擇受援國(guó)。三、遵守外交政策，將對(duì)外援助視為發(fā)展國(guó)家軟實(shí)力的工具。四、以受援國(guó)需求為導(dǎo)向，注重人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)建設(shè)。五、援助方式具有靈活性，創(chuàng)新多邊及去中心化合作模式。我國(guó)和巴西作為金磚國(guó)家均需要肩負(fù)起發(fā)展中國(guó)家大國(guó)的重任，帶動(dòng)南南合作的發(fā)展。我國(guó)也積極倡導(dǎo)互利共贏的國(guó)際發(fā)展合作，“授人以漁”的對(duì)外援助方針與巴西的援外理念大體相同，兩國(guó)均開(kāi)始以“國(guó)際發(fā)展合作”概念取代“對(duì)外援助”和“國(guó)際發(fā)展援助”，強(qiáng)調(diào)雙向、多元和融合。我國(guó)還成立了南南合作學(xué)院、南南合作基金，旨在推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家之間的國(guó)際合作。在新冠疫情背景下，兩國(guó)均在抗擊疫情方面加大對(duì)外援助力度，在此基礎(chǔ)上我國(guó)可以和巴西就疫苗研發(fā)生產(chǎn)和接種、抗疫醫(yī)療技術(shù)傳播、醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)、完善公共衛(wèi)生體系等方面合作，攜手對(duì)非洲、拉丁美洲國(guó)家進(jìn)行援助。與巴西合作一則可以降低我國(guó)在拉丁語(yǔ)系國(guó)家由于語(yǔ)言、文化背景、生活環(huán)境等的巨大差異帶來(lái)的傳統(tǒng)阻礙。二則便于將我國(guó)的對(duì)外援助地域外延到拉丁美洲，加強(qiáng)我國(guó)同拉美國(guó)家的交流、合作，以此拓寬我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)走出去的空間。

為切實(shí)推動(dòng)我國(guó)和巴西在對(duì)外援助領(lǐng)域的合作，建議我國(guó)同巴西可從以下幾個(gè)方面著手構(gòu)建對(duì)外援助合作的法律框架：一、我國(guó)的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署與巴西合作署簽署合作備忘錄，為援助工作的直接對(duì)話交流提供法律依據(jù)。充分發(fā)揮巴西合作署的協(xié)調(diào)功能，使得兩國(guó)政府部門(mén)之間、兩國(guó)的企業(yè)、民間組織之間以及一國(guó)政府與對(duì)方國(guó)家的企業(yè)、民間組織之間的合作搭建橋梁。合作備忘錄中可以增加關(guān)于建立兩國(guó)合作署人才交流、機(jī)構(gòu)管理制度學(xué)習(xí)機(jī)制的內(nèi)容，定期開(kāi)展合作署工作人員交換學(xué)習(xí)項(xiàng)目，互相借鑒各自國(guó)家的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，如合作完善國(guó)際援助工作細(xì)則，建立評(píng)估監(jiān)督體系以及為對(duì)外援助法的修訂提供建議等。二、我國(guó)和巴西就向受援國(guó)共同提供國(guó)際援助的事宜簽署合作備忘錄。巴西近幾年在與南方國(guó)家的三邊合作中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，如2004年，在“印度巴西南非對(duì)話論壇（IBSA）”下成立的“印巴南基金”，就是巴西開(kāi)展三邊合作的一個(gè)成功案例。①孫艷曉：《印度對(duì)外援助中的三方合作：進(jìn)程、動(dòng)因與挑戰(zhàn)》，載《南亞研究》2021年第2期，第57-58頁(yè)。推動(dòng)三邊合作模式的發(fā)展，符合逆全球化涌現(xiàn)和大疫情病流行的時(shí)代現(xiàn)實(shí)需要，南方國(guó)家深化合作，可實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助能力“1+1>2”的效果。三、就發(fā)展援助和人道主義援助，我國(guó)、巴西與國(guó)際組織簽署三邊合作協(xié)議。加強(qiáng)南南合作國(guó)家同世界組織在對(duì)外援助領(lǐng)域的聯(lián)系，推進(jìn)新國(guó)際援助框架的構(gòu)建，進(jìn)而提升南方國(guó)家的對(duì)外援助能力和南南合作的影響力。