審計(jì)法對碳審計(jì)的積極影響

◆李兆東 李蘿宇/南京審計(jì)大學(xué)

2020年我國提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的“雙碳目標(biāo)”。審計(jì)署“十四五”國家審計(jì)發(fā)展規(guī)劃中明確要求“以加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展”為目標(biāo)，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中關(guān)注碳達(dá)峰、碳中和等重大任務(wù)落實(shí)情況，在生態(tài)文明建設(shè)政策落實(shí)情況審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注碳排放、碳達(dá)峰行動(dòng)推進(jìn)情況。2021年10月23日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過《關(guān)于修訂〈中華人民共和國審計(jì)法〉的決定》，此次新修訂《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）明確了審計(jì)機(jī)關(guān)在資源環(huán)境領(lǐng)域的審計(jì)權(quán)限，明確的法律授權(quán)將對碳審計(jì)產(chǎn)生積極影響，也將更好地發(fā)揮審計(jì)在“雙碳目標(biāo)”實(shí)施過程中的監(jiān)督作用。

一、《審計(jì)法》修訂前碳審計(jì)開展面臨的問題

（一）碳審計(jì)依據(jù)不足

碳審計(jì)屬于資源環(huán)境審計(jì)的范疇，是低碳目標(biāo)下的資源環(huán)境審計(jì)，原《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)范圍主要是財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支等業(yè)務(wù)活動(dòng)，并未將資源環(huán)境審計(jì)明確納入，僅在第26條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)依照《審計(jì)法》和相關(guān)法律、行政法規(guī)對《審計(jì)法》未規(guī)定而其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)的事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（二）碳審計(jì)取證困難

碳審計(jì)工作數(shù)據(jù)復(fù)雜，不僅涉及資金狀況，而且包括較多的碳排放數(shù)據(jù)，由于可能對碳審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)存疑，且擔(dān)心商業(yè)機(jī)密泄露，被審計(jì)單位時(shí)常出現(xiàn)資料提供不及時(shí)、不完整的情況，審計(jì)取證阻力較大?！秾徲?jì)法》修訂前，審計(jì)機(jī)關(guān)要求被審計(jì)單位提供資料的范圍和檢查范圍僅限于被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，“以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)”的表述是審計(jì)機(jī)關(guān)取得被審計(jì)單位業(yè)務(wù)信息的主要依據(jù)，但實(shí)務(wù)中被審計(jì)單位一般會(huì)對此表示質(zhì)疑，以對條款的理解不同為由拒絕提供業(yè)務(wù)信息。另外，《審計(jì)法》修訂前，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)提請財(cái)政、稅務(wù)、公安、監(jiān)察、價(jià)格、海關(guān)、工商管理行政等機(jī)關(guān)協(xié)助進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但并未包括自然資源、生態(tài)環(huán)境等碳審計(jì)的相關(guān)機(jī)關(guān)，導(dǎo)致碳審計(jì)的原料、排放、效率等關(guān)鍵業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)取證困難。

（三）聘請外部專家合法性不足

碳審計(jì)需要審計(jì)人員具備復(fù)合型知識(shí)，不僅包括財(cái)政、金融等學(xué)科知識(shí)，還包括地理、環(huán)境、工程、物理、計(jì)算機(jī)等學(xué)科知識(shí)，審計(jì)單一主體難以勝任，需要聘請外部專家。以前一般是由審計(jì)機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)辦法，例如《審計(jì)署聘請外部專家參與審計(jì)工作管理辦法》《江蘇省審計(jì)廳聘請外部機(jī)構(gòu)（人員）參與審計(jì)工作管理辦法（試行）》等，但是在法律層面上沒有相關(guān)的條款規(guī)定，導(dǎo)致聘請外部專家參與國家審計(jì)的合法性受到質(zhì)疑。

（四）審計(jì)成果利用不充分

《審計(jì)法》在第四條第二款中規(guī)定，國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出問題的處理結(jié)果和糾正情況向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。對于原《審計(jì)法》中明確的審計(jì)機(jī)關(guān)處理處罰權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以作出審計(jì)決定或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理處罰的意見，糾正和處理程序較為清晰，但對于碳審計(jì)出具的審計(jì)意見由誰整改、整改到什么程度、整改結(jié)果如何報(bào)告、向誰報(bào)告等問題均未做出明確的規(guī)定。

二、修訂后的《審計(jì)法》對碳審計(jì)的促進(jìn)

（一）拓寬審計(jì)范圍，完善碳審計(jì)法律依據(jù)

碳審計(jì)涉及低碳政策制定執(zhí)行情況審計(jì)，低碳財(cái)稅資金審計(jì)監(jiān)督、碳金融審計(jì)、低碳產(chǎn)品和低碳經(jīng)濟(jì)行為的審計(jì)認(rèn)證等審計(jì)業(yè)務(wù)類型，修訂后的《審計(jì)法》明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的法律地位，并在原《審計(jì)法》明確的審計(jì)范圍的基礎(chǔ)上，納入國有資源、國有資產(chǎn)，國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策貫徹落實(shí)情況，關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目。審計(jì)范圍的拓寬為碳審計(jì)提供強(qiáng)有力的法律支持,為碳審計(jì)的信度和效度提供剛性的制度保障，為碳審計(jì)實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)、程序、權(quán)責(zé)、評(píng)價(jià)等方面提供可遵循的規(guī)則,促進(jìn)碳審計(jì)建立層次分明、結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)容詳備、流程規(guī)范的審計(jì)體系。

（二）擴(kuò)大審計(jì)權(quán)限，優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督手段

修訂后的《審計(jì)法》通過調(diào)整審計(jì)機(jī)關(guān)要求提供資料和檢查的范圍，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)獲取國家政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)數(shù)據(jù)的權(quán)力,以及完善審計(jì)機(jī)關(guān)查詢存款權(quán)優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督手段，同時(shí)增加了被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人對本單位提供資料及時(shí)性負(fù)責(zé)的要求，并賦予審計(jì)機(jī)關(guān)提請自然資源、生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)協(xié)助的權(quán)利。碳審計(jì)需要的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的業(yè)務(wù)、管理等資料的獲取和檢查，在新修訂《審計(jì)法》中得到支持，且數(shù)據(jù)提供的及時(shí)性得到了保障。

（三）保障外部專家合法性

修訂后的《審計(jì)法》將第12條改為第3條，并增加條款：審計(jì)機(jī)關(guān)可以聘請外部人員即具有與審計(jì)工作需要相關(guān)專業(yè)知識(shí)的專家參與審計(jì)。這使得審計(jì)組織有更多的選擇性，也更有利于碳審計(jì)工作的開展。

（四）提高碳審計(jì)成果利用效率

修訂后的《審計(jì)法》明確了被審計(jì)單位對審計(jì)查出問題的整改責(zé)任以及審計(jì)機(jī)關(guān)和有關(guān)主管單位對被審計(jì)單位整改情況的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)規(guī)定應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果和整改情況作為制定政策、完善制度和考核、獎(jiǎng)懲、任免相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的參考依據(jù)。修正后的《審計(jì)法》明確了整改的主體和相關(guān)主體的責(zé)任,促進(jìn)了碳審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

三、《審計(jì)法》修訂后碳審計(jì)的實(shí)施及相關(guān)建議

（一）制定實(shí)施評(píng)價(jià)的具體準(zhǔn)則

法律依據(jù)（規(guī)范審計(jì)職責(zé)權(quán)限）和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)施評(píng)價(jià)的具體準(zhǔn)則）乃實(shí)施碳審計(jì)的基礎(chǔ)，新修訂《審計(jì)法》拓寬了審計(jì)范圍，從法律的高度明確了審計(jì)機(jī)關(guān)在資源環(huán)境領(lǐng)域的審計(jì)權(quán)限，但目前碳審計(jì)相關(guān)政策和法規(guī)分布較為零散，缺乏專門應(yīng)對氣候變化的法律，碳審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)供給滯后。我國可以借鑒國際社會(huì)碳審計(jì)相關(guān)規(guī)范構(gòu)建碳審計(jì)準(zhǔn)則體系,同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與環(huán)保部門聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn),將審計(jì)與空氣污染治理相結(jié)合，規(guī)定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行方式和職責(zé)分配，并在《國家審計(jì)準(zhǔn)則》中予以明確。另外，為保障碳會(huì)計(jì)履行職責(zé)行為的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性，也應(yīng)對碳會(huì)計(jì)制定相應(yīng)法律法規(guī)。

（二）界定擴(kuò)大的審計(jì)權(quán)限

一是進(jìn)一步細(xì)化大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用范圍和權(quán)限,使其在碳審計(jì)領(lǐng)域具有可操作性。新修訂《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)使用國家政務(wù)信息系統(tǒng)信息和從數(shù)據(jù)共享平臺(tái)獲取數(shù)據(jù)的權(quán)利，這一規(guī)定為審計(jì)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提供了法律依據(jù)。但大數(shù)據(jù)審計(jì)和碳審計(jì)均屬于新興領(lǐng)域,要想在碳審計(jì)領(lǐng)域推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，需要根據(jù)碳審計(jì)工作自身特點(diǎn)擬定大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用戰(zhàn)略，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)分析平臺(tái)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)審計(jì)軟件、分析模型的研發(fā)，提高認(rèn)識(shí)和利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的能力。二要明確審計(jì)機(jī)關(guān)提請自然資源、生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)協(xié)助審計(jì)的具體界限。建立健全提請協(xié)助相關(guān)規(guī)定。審計(jì)機(jī)關(guān)需要對過往實(shí)踐歸納總結(jié)，在此基礎(chǔ)上聯(lián)合自然資源、生態(tài)環(huán)境部門制定或者完善關(guān)于提請協(xié)助的具體規(guī)定；各部門協(xié)作配合不可越權(quán)或者避責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)與提請協(xié)助的部門之間既有協(xié)作配合，也有分工履職，各部門必須依法履職，不干涉其他部門工作也不推卸責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)還需要積極主動(dòng)與有關(guān)部門協(xié)作，以大局為重，實(shí)施審計(jì)、執(zhí)行審計(jì)決定、利用審計(jì)結(jié)果等方面提高協(xié)作積極性和主動(dòng)性，充分認(rèn)識(shí)進(jìn)行碳審計(jì)工作與相關(guān)部門協(xié)作配合的重要性。三是審計(jì)機(jī)關(guān)聘請外部專家參加審計(jì)工作應(yīng)注意明確受托方和委托方的權(quán)利和義務(wù)，對碳審計(jì)允許外包的范圍進(jìn)行規(guī)定，修改實(shí)施條例時(shí)應(yīng)細(xì)化專家?guī)旖⒑推刚埻獠繉＜蚁嚓P(guān)問題。

（三）進(jìn)一步提高審計(jì)效用

第一，借鑒英國《2008-2009年度工作報(bào)告情況》制定碳審計(jì)報(bào)告，包括審計(jì)的原因、內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)的問題、整改建議以及審計(jì)客體的反饋等。第二，現(xiàn)階段我國碳審計(jì)結(jié)果主要應(yīng)用在解決違法違規(guī)問題和碳減排計(jì)劃進(jìn)程不佳問題上，以后可以拓展至推廣減排技術(shù)問題、提高減排制度整體績效問題方面。第三，信息公開是促使碳審計(jì)效用最大化的關(guān)鍵所在。當(dāng)前碳信息披露主要依靠企業(yè)道德自覺，這與治理生態(tài)環(huán)境惡化和全球氣候變暖問題的緊迫性相悖，我國應(yīng)盡快立法要求企業(yè)披露碳信息。企業(yè)披露碳信息應(yīng)擴(kuò)大公告范圍并提升披露質(zhì)量，從披露審計(jì)依據(jù)、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、結(jié)果等具體信息逐步擴(kuò)展到審計(jì)報(bào)告整體，在此基礎(chǔ)上，完善碳審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充績效結(jié)果相關(guān)信息。

（四）更好發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)作用并培養(yǎng)碳審計(jì)人才

碳審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和資源環(huán)境審計(jì)的結(jié)合體。除審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)報(bào)告以外，碳審計(jì)在審計(jì)主體與審計(jì)客體、審計(jì)程序和方法等方面與傳統(tǒng)審計(jì)也有所區(qū)別。碳審計(jì)的審計(jì)主體初期以國家審計(jì)為主，逐漸向社會(huì)審計(jì)為主過渡；審計(jì)客體不僅包括國務(wù)院各部門、各級(jí)地方政府及其所屬部門、金融財(cái)政機(jī)構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位，還包括個(gè)人（個(gè)人生產(chǎn)、生活消耗含碳元素的自然資源排放溫室氣體）；審計(jì)程序方面，碳審計(jì)不僅使用檢查、詢問、函證等傳統(tǒng)審計(jì)程序和方法，還需要借助環(huán)境學(xué)、計(jì)算機(jī)學(xué)、地理學(xué)、工程學(xué)等專業(yè)知識(shí)和人才，還要考慮碳足跡、碳抵消因素。新修訂的《審計(jì)法》能更好地發(fā)揮國家審計(jì)的主導(dǎo)性，構(gòu)建以國家審計(jì)為主體，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的審計(jì)監(jiān)督體系，貼合碳審計(jì)“以國家審計(jì)為主導(dǎo),逐步過渡到社會(huì)審計(jì)為主”的審計(jì)主體協(xié)同模式。碳審計(jì)的審計(jì)程序和方法復(fù)雜,需復(fù)合型人才的智力支持，要盡早培養(yǎng)儲(chǔ)備復(fù)合型人才，借智發(fā)展，彌補(bǔ)傳統(tǒng)審計(jì)人員的知識(shí)不足。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

咸寧市審計(jì)局在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)中，運(yùn)用GPS定位技術(shù)，通過輸入耕地圖斑編號(hào)，精準(zhǔn)定位，現(xiàn)場核查耕地非農(nóng)化問題整改情況。

（任星星 黎明 攝影報(bào)道）