山區(qū)地市普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制存在的問題與對(duì)策建議

■黃鐘婷

（三明市公路事業(yè)發(fā)展中心永安分中心，三明 365000）

公路建設(shè)是創(chuàng)造財(cái)富， 公路養(yǎng)護(hù)是保護(hù)財(cái)富。普通國(guó)省道是綜合交通運(yùn)輸體系中規(guī)模最大、覆蓋面最廣、受益人口最多的基礎(chǔ)設(shè)施，是連接高速公路“大動(dòng)脈”與農(nóng)村公路“毛細(xì)血管”之間，通達(dá)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及港口等節(jié)點(diǎn)的重要通道，在構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)縣域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興中具有至關(guān)重要的基礎(chǔ)和保障作用。 應(yīng)樹立普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)全省乃至全國(guó)一盤棋思想，提升山區(qū)地市普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)水平，保障人民群眾安全出行。

1 A 市普通國(guó)省道專養(yǎng)公路現(xiàn)狀

1.1 公路養(yǎng)護(hù)情況

A 市普通國(guó)省道專養(yǎng)公路里程1 952.7 km（表1、圖1），有國(guó)道6 條1 106.5 km，省道6 條846.2 km，共有橋梁582 座約4.6 萬(wàn)m， 隧道41 座約4.0萬(wàn)m。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二級(jí)以上公路1 374.5 km，水泥砼路面1 871.5 km，瀝青砼路面81.2 km。近5 年來(lái)，因養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺，無(wú)法全面開展預(yù)防性養(yǎng)護(hù)和路面大中修工程，導(dǎo)致水泥混凝土路面的使用壽命下降，尤其是重載交通量大的縣域， 因公路路況水平較差，路面坑槽嚴(yán)重，群眾反應(yīng)極其強(qiáng)烈。 根據(jù)福建省交通建設(shè)工程試驗(yàn)中心對(duì)路面使用性能的檢測(cè)情況，2018 年之后A 市普通國(guó)省道平均路況下降明顯（圖2），達(dá)不到全省平均路況水平。

圖1 2017-2021 年養(yǎng)護(hù)里程

圖2 2017-2021 年路面狀況PQI 值

表1 A 市普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)狀況

1.2 養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員情況

A 市公路養(yǎng)護(hù)中心機(jī)構(gòu)規(guī)格為副處級(jí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置為10 個(gè)科室，對(duì)11 個(gè)縣（市、區(qū)）公路分中心、4 個(gè)直屬中心垂直管理。 全中心在職人員1 020 人（其中一線養(yǎng)護(hù)人員717 人），離退休職工1 100 人。其中一線養(yǎng)護(hù)人員按養(yǎng)護(hù)工人工種劃分，由養(yǎng)護(hù)公路站站長(zhǎng)/副站長(zhǎng)、日常公路工程施工養(yǎng)護(hù)工人及機(jī)械手養(yǎng)護(hù)工人組成， 主要從事A 市公路、涵洞、橋梁、公路綠化、隧道、服務(wù)區(qū)、停車區(qū)管理、操作機(jī)械設(shè)備搶修道路等日常養(yǎng)護(hù)工作。 一線養(yǎng)護(hù)工人按技術(shù)等級(jí)進(jìn)行劃分，技師占6.5%，高級(jí)工占60.1%，中級(jí)工占25.5%，初級(jí)工占7.9%。

1.3 養(yǎng)護(hù)資金情況

福建省普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)按照各地市2007年征收的養(yǎng)路費(fèi)（以各地市車輛保有量為參考）為基數(shù)，按比例進(jìn)行切塊分成，全省各地市機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員支出、日常小修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)均從切塊分成資金中列支。 A 市普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)切塊資金約0.8 億元，平均約為3.9 萬(wàn)元/km·年，不到全省平均數(shù)9.89 萬(wàn)元/km·年的一半， 養(yǎng)護(hù)里程占全省的15.2%，養(yǎng)護(hù)資金僅占全省的5.15%。

2 養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制存在的問題

2.1 養(yǎng)護(hù)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

A 市普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)資金年切塊分成包干數(shù)約為0.8 億元， 年養(yǎng)護(hù)人力成本加上正常小修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、行政費(fèi)用、離退休人員補(bǔ)助等費(fèi)用全年支出約需1.7 億元，養(yǎng)護(hù)資金缺口高達(dá)0.9 億元。 由于社會(huì)對(duì)公路出行與服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)、車輛不斷增加、養(yǎng)護(hù)里程增加、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、養(yǎng)護(hù)成本不斷上升，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)資金缺口較大。 地方政府對(duì)普通國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)管理的投入不夠，給予的支持和優(yōu)惠政策力度不足。

2.2 養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有待于完善

福建省財(cái)政廳、交通運(yùn)輸廳下發(fā)文件要求“各地應(yīng)將上級(jí)安排的普通公路養(yǎng)護(hù)資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理， 與本級(jí)安排的公路養(yǎng)護(hù)資金統(tǒng)籌使用。 要加強(qiáng)對(duì)資金使用的統(tǒng)籌管理，不得留用、截留、坐支和平調(diào)，不得用于公路建設(shè)”。 但目前只有沿海5 個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地市已將養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，其他5 個(gè)山區(qū)地市因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、市級(jí)財(cái)政緊張、資金缺口較大，尚未將養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算管理。 因省內(nèi)沒有出臺(tái)配套政策明確省市縣應(yīng)承擔(dān)的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)比例，A 市政府財(cái)政部門無(wú)法將普通國(guó)省道的養(yǎng)護(hù)、路網(wǎng)監(jiān)測(cè)運(yùn)行和應(yīng)急處置等支出責(zé)任納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排和投資計(jì)劃，普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)資金難以保障，普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)資金缺口和養(yǎng)護(hù)工程配套資金一直未得到有效解決，制約了國(guó)省道養(yǎng)護(hù)高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 公路養(yǎng)護(hù)一線人員結(jié)構(gòu)不合理

A 市公路事業(yè)發(fā)展中心養(yǎng)護(hù)職工隊(duì)伍中46～55歲559 人，占了總數(shù)的78%，老齡化尤其嚴(yán)重；技師人員僅47 人，僅占總數(shù)的6.5%。 為主體的高級(jí)工和中級(jí)工占了總數(shù)的85.6%。 人員結(jié)構(gòu)存在的問題一是年齡老化嚴(yán)重，46 歲以上養(yǎng)路工占比78%，再過5～10 年基本退休；二是面臨技術(shù)斷層，目前在編的養(yǎng)路工，以及聘用的派遣工或臨時(shí)點(diǎn)工普遍存在文化程度不高、技能相對(duì)單一，初中及以下文化程度養(yǎng)護(hù)人員占比62.6%、技師占比6.5%，養(yǎng)路機(jī)械操作手短缺嚴(yán)重，不利于養(yǎng)護(hù)工作專業(yè)化、機(jī)械化、信息化、精細(xì)化發(fā)展要求[1]。

3 提升A 市普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制的對(duì)策建議

3.1 調(diào)整養(yǎng)護(hù)資金分配政策

福建省10 個(gè)市級(jí)公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)， 養(yǎng)護(hù)里程與養(yǎng)護(hù)分成資金比例嚴(yán)重失衡。 按養(yǎng)護(hù)里程對(duì)比，以A 市和沿海B 市為例，A 市養(yǎng)護(hù)里程占全省的15.2%，分成養(yǎng)護(hù)資金僅占全省的5.15%；B 市養(yǎng)護(hù)里程占全省的5.4%，分成養(yǎng)護(hù)資金占全省的21.2%。為解決當(dāng)前普通國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)資金分配不合理問題， 建議盡快出臺(tái)普通國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)預(yù)算定額。 建議根據(jù)交通運(yùn)輸部《養(yǎng)護(hù)預(yù)算編制導(dǎo)則》（2021年1 月1 日正式實(shí)施），盡快出臺(tái)《普通國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)預(yù)算指標(biāo)》，綜合普通國(guó)省道管養(yǎng)里程、技術(shù)等級(jí)、交通量、路面類型、使用年限以及沿線橋隧、綠化、養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)際，測(cè)算各設(shè)區(qū)市（區(qū)）普通國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金需求，由省級(jí)財(cái)政在成品油稅費(fèi)改革中央轉(zhuǎn)移支付資金中安排，切塊下達(dá)各設(shè)區(qū)市（區(qū)）包干使用。

3.2 完善養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

一是健全養(yǎng)護(hù)財(cái)權(quán)事權(quán)。 由福建省政府出臺(tái)配套制度，明確各級(jí)政府承擔(dān)普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)資金具體比例，將普通國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程配套經(jīng)費(fèi)納入地方政府財(cái)政預(yù)算安排和投資計(jì)劃，建立穩(wěn)定持續(xù)的養(yǎng)護(hù)保障經(jīng)費(fèi)； 二是統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)。參照浙江、重慶等省市做法，將全省所有市、縣公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)都由自收自支轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款事業(yè)單位， 運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員等其他支出納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，徹底解決養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)“養(yǎng)人不養(yǎng)路”的問題；三是強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。 省政府對(duì)各設(shè)區(qū)市政府國(guó)省道養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行績(jī)效管理， 設(shè)區(qū)市政府對(duì)下轄各縣 （市、區(qū)）的國(guó)省道養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行績(jī)效管理；設(shè)區(qū)市政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理，將國(guó)省道養(yǎng)護(hù)工作納入年度目標(biāo)考核，強(qiáng)化責(zé)任傳導(dǎo)，支持、督促縣級(jí)政府履行支出責(zé)任。

3.3 在開源節(jié)流上下功夫

3.3.1 規(guī)范企業(yè)用工制度， 加強(qiáng)技能培訓(xùn)

薪資結(jié)構(gòu)是人力資源管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目前A 市公路事業(yè)發(fā)展中心養(yǎng)護(hù)企業(yè)用工年支出人均約7.5 萬(wàn)元，全市一共有230 人，需要1 700 多萬(wàn)元，要力爭(zhēng)將企業(yè)的人力成本調(diào)整至合理水平。 要規(guī)范全市養(yǎng)護(hù)企業(yè)用工制度，統(tǒng)一招錄條件、統(tǒng)一薪酬標(biāo)準(zhǔn)，可借鑒福州、漳州中心采用勞務(wù)派遣的模式，可節(jié)約成本500 萬(wàn)元。 按照市招縣管原則，加強(qiáng)管理及考核，對(duì)不合格的及時(shí)清退。 同時(shí)加強(qiáng)一線職工的各種技能培訓(xùn)， 在績(jī)效上向企業(yè)用工一線傾斜，打造一支熟悉各種應(yīng)急搶險(xiǎn)技能、能打硬仗的基層養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍。 既保證了基礎(chǔ)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍的質(zhì)量和水平，又降低了人力成本。

3.3.2 探索大宗物資集中采購(gòu)制度

養(yǎng)護(hù)中一些大宗物資的采購(gòu)如農(nóng)資、水泥、砂石料、鋼材等，要積極探索制定適合公路養(yǎng)護(hù)中心的大宗物資集中采購(gòu)管理辦法，以此作為重點(diǎn)節(jié)流環(huán)節(jié)，有效地控制采購(gòu)成本，進(jìn)行內(nèi)部物資調(diào)劑余缺，減少無(wú)序采購(gòu)造成不必要的庫(kù)存積壓和浪費(fèi)，從而降本增效。

3.4 建立合理的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

突出績(jī)效工資與崗位、任務(wù)、責(zé)任相匹配原則，制定具體的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資實(shí)施細(xì)則，對(duì)全系統(tǒng)的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資與工作成效考評(píng)掛鉤；適當(dāng)調(diào)整崗位系數(shù)，把績(jī)效工資重點(diǎn)向關(guān)鍵崗位、業(yè)務(wù)骨干和作出突出業(yè)績(jī)的人員傾斜[2]，同時(shí)依托二級(jí)績(jī)效考評(píng)，切實(shí)解決“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的局面，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變慵懶散的工作作風(fēng)，調(diào)動(dòng)職工的積極性。 公路部門針對(duì)事業(yè)用工、企業(yè)用工和臨時(shí)性用工，在激勵(lì)機(jī)制上也應(yīng)當(dāng)采取老人老辦法、新人新辦法的獎(jiǎng)懲機(jī)制和人才聘用機(jī)制。 建立工勤崗位等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)取得工勤崗位技術(shù)等級(jí)考試的工勤人員實(shí)行符合崗位聘用原則的標(biāo)準(zhǔn)聘用，提高公路養(yǎng)護(hù)工人整體素質(zhì)。 建立企業(yè)用工薪酬制度，編制更加科學(xué)的養(yǎng)護(hù)人員工資晉升增長(zhǎng)方案，通過定額考核及年終考評(píng)等方式進(jìn)行工資待遇和獎(jiǎng)金分配的等級(jí)評(píng)定，優(yōu)勝劣汰。

4 結(jié)語(yǔ)

發(fā)展公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)，突破公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)瓶頸和人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理難題，根本解決還在于省級(jí)部門能夠在體制上改變養(yǎng)路分成經(jīng)費(fèi)分配辦法，實(shí)行工程費(fèi)制或定額審批制； 省政府出臺(tái)配套制度，明確各級(jí)政府承擔(dān)普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)資金具體比例，將普通國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程配套經(jīng)費(fèi)納入地方政府財(cái)政預(yù)算安排和投資；山區(qū)地市公路養(yǎng)護(hù)部門多舉措加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理，在開源節(jié)流上、在建立合理的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制上下功夫。 切實(shí)加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)工作高質(zhì)量發(fā)展，為廣大人民群眾提供“暢、安，舒、美”的道路交通環(huán)境，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。