高速公路“代建+監(jiān)理”一體化管理模式探索與實(shí)踐
——以武夷新區(qū)繞城高速公路項(xiàng)目為例

■盧舒舒

（福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，南平 353000）

近年來(lái)，我國(guó)高速公路工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，項(xiàng)目管理方式不斷取得突破，高速公路代建制和工程監(jiān)理制的不足日漸顯現(xiàn)，已難以滿足日益龐大和復(fù)雜的高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)的迫切需求。 以創(chuàng)新機(jī)制和政府監(jiān)管方式為核心、建設(shè)管理責(zé)任落實(shí)為抓手，建立健全項(xiàng)目建設(shè)管理制度，構(gòu)建一套科學(xué)系統(tǒng)的、與現(xiàn)代工程管理相適應(yīng)的高速公路工程建設(shè)管理體系迫在眉睫。 2015 年前后，國(guó)家部委相繼出臺(tái)了有關(guān)通知和管理辦法，首次提出了代建模式，并指出“代建項(xiàng)目的工程監(jiān)理可以由具備監(jiān)理資格的代建單位直接承擔(dān)其相應(yīng)監(jiān)理職責(zé)”。2016 年，福建省交通運(yùn)輸廳組織人員到江西、湖南等地考察，學(xué)習(xí)“代建+監(jiān)理”合并管理模式，并于同年同意南平武夷新區(qū)繞城高速公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式改革試點(diǎn)[1-2]。

1 “代建+監(jiān)理”一體化管理模式的優(yōu)勢(shì)

公路工程項(xiàng)目代建融合監(jiān)理監(jiān)管模式作為政府投資項(xiàng)目的常見(jiàn)管理方式， 表現(xiàn)出多方面的優(yōu)勢(shì)，有助于促進(jìn)政府投資項(xiàng)目的發(fā)展。 首先，確保了投資方監(jiān)督管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 在“代建+監(jiān)理”一體化模式下，業(yè)主方強(qiáng)化了對(duì)“代建+監(jiān)理”單位工作進(jìn)展情況的全過(guò)程監(jiān)管，及時(shí)找到項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不科學(xué)的地方，提出解決方案并改正，最大程度降低項(xiàng)目代建管理的風(fēng)險(xiǎn)。 其次，有利于擇優(yōu)選擇各類管理人才， 代建單位的項(xiàng)目管理水平更加專業(yè)化；對(duì)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力、技術(shù)水平和經(jīng)驗(yàn)提出了更嚴(yán)的要求，實(shí)現(xiàn)人才資源的優(yōu)化配置。 最后，有助于降低工程成本。 在新管理模式下，代建和監(jiān)理實(shí)現(xiàn)合并服務(wù)成為可能，進(jìn)而可將投資于監(jiān)理單位的各項(xiàng)費(fèi)用合并用于項(xiàng)目建設(shè)管理中；也使得機(jī)構(gòu)更為精煉、人員更為精簡(jiǎn)、溝通交流更為流暢，大大降低了整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)管理費(fèi)用。

2 “代建+監(jiān)理”一體化管理模式試點(diǎn)情況

2.1 項(xiàng)目總體概況

南平武夷新區(qū)繞城高速公路屬于國(guó)高網(wǎng)京臺(tái)高速公路武夷新區(qū)改線工程（以下簡(jiǎn)稱繞城高速），項(xiàng)目建設(shè)里程近17 km，投資概算約17.06 億元；設(shè)計(jì)速度100 km/h，雙向四車道高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，路基寬度26 m，共設(shè)3 處互通式立交，項(xiàng)目于2017年1 月開(kāi)工建設(shè)，在筑路人辛勤工作24 個(gè)月后，于2018 年12 月26 日竣工通車，實(shí)現(xiàn)“三年工期兩年完成”建設(shè)目標(biāo)，成為福建省高速公路建設(shè)史上建設(shè)工期最短的施工項(xiàng)目。

繞城高速作為福建省“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式改革試點(diǎn)的重要工程，是迄今為止省內(nèi)首個(gè)采用此新模式的項(xiàng)目。2016 年7 月南平市人民政府正式發(fā)文批復(fù)，同意由南平高速咨詢監(jiān)理有限公司作為代建單位，承擔(dān)項(xiàng)目代建和監(jiān)理任務(wù)。 該公司先后編制了《武夷新區(qū)繞城高速“代建+監(jiān)理”一體化模式改試點(diǎn)實(shí)施方案》《代建監(jiān)理工作計(jì)劃》《代建監(jiān)理管理辦法》，制定了項(xiàng)目建設(shè)管理工作流程、質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定流程，在總結(jié)和借鑒外省改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化“代建+監(jiān)理”一體化模式的組織體系、機(jī)構(gòu)配置及資格標(biāo)準(zhǔn)條件。

2.2 “代建+監(jiān)理”一體化管理模式的主要做法及成效

2.2.1 組織機(jī)構(gòu)整合優(yōu)化，管理效率顯著提高

在“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理體系構(gòu)建中，本項(xiàng)目選擇南平高速咨詢監(jiān)理有限公司作為改革試點(diǎn)實(shí)施單位， 將傳統(tǒng)項(xiàng)目業(yè)主和監(jiān)理機(jī)構(gòu)優(yōu)化合并為一套嶄新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 項(xiàng)目管理組織構(gòu)架見(jiàn)圖1。

圖1 南平武夷新區(qū)繞城高速項(xiàng)目管理組織架構(gòu)

在構(gòu)架中，項(xiàng)目組織構(gòu)架扁平化設(shè)置，公司設(shè)置總工辦、合約部、總監(jiān)辦、綜合部、財(cái)務(wù)部、地方事務(wù)部， 總監(jiān)辦被編為代建單位的職能部門之一，傳統(tǒng)管理模式下項(xiàng)目辦與原總監(jiān)辦共同履行代建和監(jiān)理職責(zé)，體現(xiàn)一體化管理要求。

在新的模式下， 人員配置也有了新的要求，傳統(tǒng)模式下機(jī)構(gòu)共需管理和監(jiān)理人員83 人，現(xiàn)監(jiān)管一體化模式下僅需監(jiān)管人員50 人（其中包括檢測(cè)單位10 人），人員數(shù)量精簡(jiǎn)了39.8%，從而相對(duì)節(jié)約了39.8%的人力成本。

在“代建+監(jiān)理”一體化模式下，通過(guò)精簡(jiǎn)整合項(xiàng)目管理組織構(gòu)架，使得機(jī)構(gòu)、人員、權(quán)責(zé)有了實(shí)質(zhì)性的融合，融合后的新機(jī)構(gòu)避免了傳統(tǒng)模式下兩套監(jiān)管機(jī)構(gòu)間部分管理職責(zé)交叉重復(fù)和管理缺位監(jiān)管缺失，從而消除了傳統(tǒng)項(xiàng)目業(yè)主和監(jiān)理機(jī)構(gòu)同時(shí)實(shí)行而產(chǎn)生多頭管理，指令絮亂和工作中借詞卸責(zé)的情況。 與此同時(shí)，立足崗位職責(zé)，精準(zhǔn)角色定位，明晰權(quán)責(zé)分工，各部門管理目標(biāo)分解落實(shí)到位，且實(shí)行員工績(jī)效與考核掛鉤，大大提高了員工的危機(jī)感和工作積極性。

2.2.2 調(diào)整監(jiān)理機(jī)制，優(yōu)化工作流程

項(xiàng)目公司按照《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（2016 年版）要求，優(yōu)化監(jiān)理工作方式和機(jī)制，立足常規(guī)巡視，輔以旁站監(jiān)控。 一是建立了建設(shè)項(xiàng)目日常巡查工作制度，明確各部門開(kāi)展項(xiàng)目巡查工作的最少次數(shù)和巡查重點(diǎn)內(nèi)容。 通過(guò)項(xiàng)目日常工作巡查，將監(jiān)理工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)督施工單位自檢體系的建立、完善和有效運(yùn)行，重點(diǎn)檢查施工單位自檢程序完成情況以及安質(zhì)部現(xiàn)場(chǎng)旁站人員是否按要求監(jiān)督到位。二是優(yōu)化工作流程，將傳統(tǒng)項(xiàng)目公司的管理辦法與監(jiān)理計(jì)劃有機(jī)融合，形成一套本項(xiàng)目唯一的項(xiàng)目建設(shè)管理性文件——“代建+監(jiān)理”工作計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)令出一門；同時(shí)，將原有的5 個(gè)報(bào)檢流程優(yōu)化為3 個(gè)，關(guān)鍵工序在監(jiān)理進(jìn)行檢查合格后一次簽認(rèn)即可進(jìn)行下步施工，減少了報(bào)檢層次；推廣監(jiān)理工作信息化管理，利用遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立微信報(bào)檢平臺(tái)，實(shí)時(shí)傳輸工序報(bào)檢信息和施工現(xiàn)場(chǎng)圖片，將工序報(bào)檢信息和現(xiàn)場(chǎng)圖片公開(kāi)，以事實(shí)說(shuō)話。 三是加大重點(diǎn)監(jiān)督，根據(jù)工程實(shí)際，嚴(yán)格規(guī)范隱蔽工程及完工后無(wú)法檢測(cè)其質(zhì)量的項(xiàng)目的旁站工作，增加對(duì)鋼筋原材、混凝土強(qiáng)度檢測(cè)試驗(yàn)的旁站見(jiàn)證工作。

2.2.3 增強(qiáng)保證體系建設(shè)，確保施工質(zhì)量安全

項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)質(zhì)量安全負(fù)有首要責(zé)任，必須著重落實(shí)施工單位的主體責(zé)任，助力施工單位重構(gòu)和聯(lián)動(dòng)完善質(zhì)量自檢體系，是“代建+監(jiān)理”改革試點(diǎn)工作的重要內(nèi)容。 為此，項(xiàng)目公司采取了兩項(xiàng)措施： 一是在施工招標(biāo)文件及與項(xiàng)目中標(biāo)人進(jìn)行合同談判中作了明確約定， 即要求項(xiàng)目中標(biāo)人要強(qiáng)化項(xiàng)目質(zhì)量自檢體系，設(shè)置獨(dú)立的安質(zhì)部，由項(xiàng)目副經(jīng)理兼任部長(zhǎng)，負(fù)責(zé)具體工作，確保企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行； 二是在項(xiàng)目試點(diǎn)過(guò)程中，嚴(yán)格合同履約監(jiān)督。 在施工過(guò)程中，質(zhì)量監(jiān)督員、安全監(jiān)管員扮演重要角色，對(duì)每一工序的開(kāi)工和完工都必須先自檢后報(bào)監(jiān)理抽檢和驗(yàn)收。 對(duì)每一工序的全過(guò)程施工進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)旁站。 針對(duì)未按合同履約的承包人，限時(shí)整改。 在加強(qiáng)保證體系建設(shè)的同時(shí)，監(jiān)理對(duì)質(zhì)量、安全存在問(wèn)題行使否決權(quán)，制定細(xì)化施工企業(yè)整改反饋流程和監(jiān)理向主管部門報(bào)告程序。

通過(guò)重塑承包人質(zhì)量自檢體系，進(jìn)一步增強(qiáng)了承包人的質(zhì)量安全意識(shí)，多維度保證項(xiàng)目質(zhì)量安全體系有效運(yùn)行。 用“首件工程分析制”全面指導(dǎo)施工、再結(jié)合“三準(zhǔn)入、四集中、五提升”標(biāo)準(zhǔn)化具體要求，按圖施工，一線作業(yè)人員逐漸樹(shù)立質(zhì)量安全意識(shí)，切實(shí)遏制重特大質(zhì)量、安全事故的發(fā)生，從而有效避免了因大量修補(bǔ)、返工、報(bào)廢處理所需支出的高額成本，確保工程的質(zhì)量安全。 項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中無(wú)重大安全質(zhì)量事故，也未因質(zhì)量原因造成工程實(shí)體大量返工事件，繞城高速項(xiàng)目各從業(yè)單位表現(xiàn)突出，多次獲得了交通運(yùn)輸部、省交通運(yùn)輸廳的表?yè)P(yáng)和肯定，在2017 年省高速公路從業(yè)單位信譽(yù)評(píng)價(jià)中，項(xiàng)目建設(shè)單位、監(jiān)理單位、兩個(gè)路基土建合同段年度信譽(yù)評(píng)價(jià)等級(jí)分別為 “好”“A”和“AA”[3]。

2.2.4 提升項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，打造綠色品質(zhì)工程

為將繞城高速打造成“暢、潔、綠、美、安、優(yōu)”的品質(zhì)工程，項(xiàng)目公司精心策劃、科學(xué)組織，全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，力求做到“項(xiàng)目有特色、標(biāo)標(biāo)有亮點(diǎn)”。在提升項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化方面，A1、A2 合同段先后被推廣實(shí)施裝配式半封閉室內(nèi)梁場(chǎng)建設(shè)、 利用遠(yuǎn)程操控智能噴淋系統(tǒng)應(yīng)用APP 在手機(jī)中對(duì)T 梁進(jìn)行實(shí)時(shí)操作、 小型構(gòu)件預(yù)制的精細(xì)化管理提升等多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化提升措施，多次作為南平市高指、南平武夷集團(tuán)及武夷新區(qū)開(kāi)展施工標(biāo)準(zhǔn)化管理觀摩會(huì)的示范點(diǎn)。

A1 合同段1 號(hào)T 梁預(yù)制廠采用的裝配式可移動(dòng)半封閉室內(nèi)梁場(chǎng)為福建省首創(chuàng)，實(shí)現(xiàn)梁片生產(chǎn)廠化作業(yè)，改善了梁場(chǎng)作業(yè)環(huán)境，克服不良?xì)夂驐l件下對(duì)施工工期的制約。 通過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)信息化、質(zhì)量管控智能化、施工環(huán)境人性化等“化”來(lái)進(jìn)一步提升梁場(chǎng)施工標(biāo)準(zhǔn)化。 由于采取的半封閉的室內(nèi)梁場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)梁片不間斷生產(chǎn)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)1＃ 梁場(chǎng)40 臺(tái)座實(shí)現(xiàn)梁片生產(chǎn)2 d 5 片的水平；僅用120 d，完成了469 片T 梁的預(yù)制工作。A2 合同段的小型構(gòu)件預(yù)制場(chǎng)采用工廠化生產(chǎn)，從砼的生產(chǎn)、制件、振搗采用流水式的機(jī)械自動(dòng)化作業(yè)并采用氣脫模工藝，有效保障預(yù)制構(gòu)件完整性；養(yǎng)生區(qū)采用鋼管設(shè)置架，安裝噴頭及延時(shí)開(kāi)關(guān)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)噴淋養(yǎng)生：采用自動(dòng)打包機(jī)對(duì)預(yù)制構(gòu)件進(jìn)行碼垛打包，打包成型后統(tǒng)一運(yùn)輸?shù)绞┕?，省時(shí)、省力、規(guī)范。

3 “代建+監(jiān)理”一體化管理模式改革試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

3.1 “代建+監(jiān)理”單位身處話語(yǔ)權(quán)弱勢(shì)

在目前處于試驗(yàn)推廣階段的“代建+監(jiān)理”一體化模式中，“代建+監(jiān)理”管理者仍處于弱勢(shì)地位，與傳統(tǒng)管理模式相比，“代建+監(jiān)理” 管理者的主體地位、管理權(quán)限有了較大的提升，但業(yè)主單位仍未從主導(dǎo)角色中抽離出來(lái)，以至于“代建+監(jiān)理”管理者在項(xiàng)目全過(guò)程管理中仍受限于業(yè)主單位，難以發(fā)揮其在“代建+監(jiān)理”一體化模式中的效力和優(yōu)勢(shì)。 加之工程建設(shè)行業(yè)尚未出臺(tái)相關(guān)配套的法律、法規(guī)等政策性文件來(lái)明確其法律地位、 權(quán)利與義務(wù)等，導(dǎo)致“代建+監(jiān)理”單位沒(méi)有足夠的話語(yǔ)權(quán)。

3.2 缺乏監(jiān)督制約機(jī)制

“代建+監(jiān)理”監(jiān)管制度仍處于一個(gè)試驗(yàn)推廣階段，項(xiàng)目管理和監(jiān)理的權(quán)責(zé)集中，糾偏能力相對(duì)較弱，當(dāng)出現(xiàn)偏差時(shí)，缺少第三方提出較為可靠的解決方案、意見(jiàn)和建議，供決策參考。 同時(shí)，責(zé)任的集中會(huì)帶來(lái)了權(quán)利的集中，新模式下“代建+監(jiān)理”單位對(duì)工程建設(shè)全過(guò)程的質(zhì)量安全、文明施工、環(huán)境保護(hù)工作肩負(fù)著管理和監(jiān)管責(zé)任，這就大幅度增加了企業(yè)廉政防控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和現(xiàn)場(chǎng)管控難度。

3.3 施工單位依然處在適應(yīng)新模式階段

目前，“代建+監(jiān)理” 管理制度仍處于一個(gè)試驗(yàn)推廣階段，還未完全被施工企業(yè)所接納，改革后回歸監(jiān)理作為咨詢服務(wù)的初衷本意，項(xiàng)目公司強(qiáng)化施工單位的質(zhì)量安全主體責(zé)任，改革完善企業(yè)的質(zhì)檢體系，質(zhì)檢部履行相應(yīng)自檢責(zé)任。 但部分施工企業(yè)仍在扮演自行控制自檢的角色或仍在依附于監(jiān)理替代其自檢，依然存在承包人對(duì)自檢體系重視程度不夠的情況，具體表現(xiàn)在有的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管人員的配備不足，履職能力不強(qiáng)；對(duì)質(zhì)檢人員的崗位職責(zé)認(rèn)識(shí)存在偏差，意識(shí)轉(zhuǎn)變慢，對(duì)質(zhì)量、安全監(jiān)管工作缺乏主動(dòng)性。

3.4 缺乏足夠的復(fù)合型一體化項(xiàng)目管理人才

新模式對(duì)“代建+監(jiān)理”單位人員要求較高。 監(jiān)管人員既要有與地方協(xié)調(diào)的能力，又要有項(xiàng)目管理和監(jiān)理能力，現(xiàn)有的大部分人員往往是由監(jiān)理單位轉(zhuǎn)型而來(lái)，擅長(zhǎng)的領(lǐng)域較局限，綜合協(xié)調(diào)管理水平和能力欠缺。 在履職中，各種問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，遇到綜合性問(wèn)題時(shí)無(wú)從下手。

4 優(yōu)化“代建+監(jiān)理”一體化管理模式的意見(jiàn)和建議

（1）推進(jìn)改革試點(diǎn)工作的過(guò)程中，務(wù)必在規(guī)范、管理思想、工作流程等方面突破，如何理順代建、監(jiān)理機(jī)制，破除管理難題，在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)探索新的制度，需詳細(xì)推敲和思索。 通過(guò)本次改革試點(diǎn)實(shí)踐，建議通過(guò)上級(jí)主管單位采取自上而下方式來(lái)統(tǒng)一各方意見(jiàn)，能夠較快形成共識(shí)，有利于推進(jìn)建設(shè)管理模式改革的順利開(kāi)展。

（2）“代建+監(jiān)理”一體化模式下，代建管理人員也是監(jiān)理人員，即一崗雙責(zé)下，企業(yè)人員需同時(shí)具備施工監(jiān)理和代建管理經(jīng)驗(yàn)。 在劃清權(quán)責(zé)、嚴(yán)謹(jǐn)程序的基礎(chǔ)上組織有效溝通，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化管理、集中管理，構(gòu)成緊密聯(lián)系有機(jī)統(tǒng)一的整體，最終實(shí)現(xiàn)一體化管理模式構(gòu)想。

（3）提升承包人作為工程施工質(zhì)量和安全第一責(zé)任人的責(zé)任意識(shí)。 通過(guò)重塑質(zhì)量自檢體系，落實(shí)承包人項(xiàng)目質(zhì)量安全主體責(zé)任，是本次改革試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。 實(shí)施過(guò)程中引進(jìn)了 “項(xiàng)目質(zhì)量安全專員”，突出強(qiáng)調(diào)安質(zhì)部配置，采取了加強(qiáng)履約，考核處罰，信用扣分等管理措施，幫助承包人建立、健全自檢體系，取得了一些成果。 質(zhì)量、安全監(jiān)管工作從“被要求做”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙鲃?dòng)做”并成為工作常態(tài)，需要一段時(shí)間適應(yīng)，需要各級(jí)主管單位、各類監(jiān)管人員在檢查工作中不斷地糾偏，讓承包人真正明白質(zhì)量、安全監(jiān)管工作是自己份內(nèi)的事，使之成為一種自覺(jué)的行動(dòng)。

（4）在代建單位的選擇上，應(yīng)慎重抉擇，盡量以國(guó)有企業(yè)為主。 國(guó)有企業(yè)有較完善的管理制度及較多的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)人才和監(jiān)理職業(yè)人才，能夠做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，二者相輔相成，把“代建+監(jiān)理”一體化管理模式的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮。 再者，國(guó)有企業(yè)不僅須做好自身經(jīng)營(yíng)工作， 還肩負(fù)政府的相關(guān)社會(huì)責(zé)任，有相對(duì)完善的紀(jì)檢監(jiān)察體系，員工有較強(qiáng)企業(yè)忠誠(chéng)度和對(duì)工作的責(zé)任心，能更好的履職盡責(zé)，消除隱患。

5 結(jié)語(yǔ)

福建省南平武夷新區(qū)繞城高速公路建設(shè)項(xiàng)目“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式試點(diǎn)取得了較好的工作成效。 下一步要繼續(xù)深化和完善各項(xiàng)管理制度和辦法，為福建省全面推行高速公路、普通公路及其他建設(shè)項(xiàng)目探索新的建設(shè)管理模式積累經(jīng)驗(yàn)，供各級(jí)交通主管部門決策參考。 同時(shí)，在全面推廣階段，該模式為監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)渡成全過(guò)程項(xiàng)目管理咨詢提供了一個(gè)較好的平臺(tái)。 監(jiān)理企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)踐中應(yīng)積極探索這一模式，提升管理人才的全過(guò)程項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)水平，并逐步發(fā)展為綜合型的現(xiàn)代項(xiàng)目管理企業(yè)。