《中國反壟斷執(zhí)法年度報告（2021）》（節(jié)選二）

編者按

2021年，我國通過加強平臺經(jīng)濟、民生等重點領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，反壟斷和防止資本無序擴張取得重要成效，市場公平競爭秩序穩(wěn)步向好。今年6月8日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《中國反壟斷執(zhí)法年度報告(2021)》，給出了2021年我國反壟斷執(zhí)法工作的年度“成績單”。這份長達170頁的報告內(nèi)容豐富，可讀性、普法價值較高，本刊分期節(jié)選刊載。上期選編自“工作總述”部分，本期選編自“行業(yè)執(zhí)法”部分。

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)

（一）反壟斷執(zhí)法概況

2021年，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共查辦互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)濫用市場支配地位案件3件，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件2件；審結(jié)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中28件，對98件平臺經(jīng)濟領(lǐng)域未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案件作出行政處罰。以上案件罰沒金額共計217.4 億元，其中審結(jié)的28件平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中案件交易總金額1164億元。

（二）案件特點及行業(yè)主要競爭問題分析

近年來，我國平臺經(jīng)濟快速發(fā)展，在提高資源配置效率、暢通國民經(jīng)濟循環(huán)、便利人民群眾生活等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷和競爭失序問題逐步顯現(xiàn)，亟須加以規(guī)范。平臺經(jīng)濟具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟的明顯特點，競爭問題更為復(fù)雜，給反壟斷監(jiān)管帶來較大挑戰(zhàn)。

一是“二選一”壟斷行為成為執(zhí)法重點。在我國平臺經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，“二選一”等問題引發(fā)社會各方面廣泛關(guān)注。頭部平臺企業(yè)實施“二選一”行為破壞了市場公平競爭、遏制了創(chuàng)新發(fā)展、損害了中小企業(yè)和消費者合法權(quán)益。市場監(jiān)管部門突出重點，堅決治理社會反映強烈的“二選一”壟斷行為，先后依法查處阿里巴巴集團和美團壟斷案，持續(xù)釋放堅決治理“二選一”行為的強烈政策信號，促使平臺企業(yè)自覺規(guī)范經(jīng)營行為，從違法低水平競爭向主要依靠創(chuàng)新和提升服務(wù)質(zhì)量的高水平競爭轉(zhuǎn)變。阿里巴巴集團壟斷案后，市場監(jiān)管總局組織召開34家平臺企業(yè)行政指導(dǎo)會，“一企一單”要求全面整改，嚴(yán)格履行平臺主體責(zé)任，由點及面規(guī)范平臺經(jīng)濟競爭秩序。目前平臺經(jīng)濟領(lǐng)域“二選一”行為基本停止，市場環(huán)境不斷優(yōu)化，公平競爭的行業(yè)生態(tài)不斷改善，平臺內(nèi)經(jīng)營者尤其是中小企業(yè)獲得更加廣闊的發(fā)展空間，促進我國平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

二是平臺企業(yè)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域投資并購較為活躍。從2021年查處的涉及平臺企業(yè)未依法申報經(jīng)營者集中案件情況來看，近年來，平臺企業(yè)投資并購活動主要發(fā)生在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，制造業(yè)領(lǐng)域投資并購較少。在服務(wù)業(yè)投資并購中，以零售、信息軟件技術(shù)、出行領(lǐng)域為主，分別占19.4%、14.3%、14.3%，其他領(lǐng)域包括商務(wù)、餐飲、金融、醫(yī)療、房地產(chǎn)、教育、文化體育娛樂、物流等。在2021年涉及的平臺企業(yè)的經(jīng)營者集中申報案件中，交易所涉領(lǐng)域以信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件、房地產(chǎn)、金融為主。

三是平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中執(zhí)法實現(xiàn)突破。2021年，市場監(jiān)管總局加大平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法力度，在經(jīng)營者集中申報審查和未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查領(lǐng)域均取得突破，有力維護市場公平競爭，防止資本無序擴張。2021年7月10日，市場監(jiān)管總局依法禁止騰訊系虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案。本案是我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域禁止經(jīng)營者集中第一案，也是自《反壟斷法》施行以來第三起禁止經(jīng)營者集中案件，釋放出防止資本無序擴張的明確信號，對規(guī)范平臺企業(yè)有序競爭具有重要示范引導(dǎo)作用。7月24日，市場監(jiān)管總局依法對騰訊控股有限公司收購中國音樂集團股權(quán)違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰，責(zé)令騰訊解除廣受詬病的網(wǎng)絡(luò)音樂獨家版權(quán)，該案是自《反壟斷法》施行以來對未依法申報經(jīng)營者集中采取必要措施恢復(fù)市場競爭狀態(tài)的第一起案件，重塑我國網(wǎng)絡(luò)音樂市場競爭格局。

四是少數(shù)股權(quán)收購可能構(gòu)成經(jīng)營者集中。根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營者集中是指經(jīng)營者合并、經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)，以及經(jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響的情形。取得控制權(quán)是判斷是否構(gòu)成經(jīng)營者集中的關(guān)鍵，依據(jù)《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第5條規(guī)定是否取得控制權(quán)是應(yīng)當(dāng)考慮的因素。實踐中，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域投資并購存在大量少數(shù)股權(quán)收購情形，在市場監(jiān)管總局立案調(diào)查的未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案件中，相當(dāng)數(shù)量交易的收購方取得的股權(quán)比例都在50%以下，但由于對目標(biāo)公司重大經(jīng)營決策事項擁有否決權(quán)等因素，進而取得對目標(biāo)公司的控制權(quán)，構(gòu)成了《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營者集中，應(yīng)依法進行申報。

五是堅持發(fā)展與規(guī)范并重開展平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管執(zhí)法。由于平臺經(jīng)濟具有發(fā)展速度快、輻射范圍廣、影響程度深、競爭問題復(fù)雜等特點，開展反壟斷監(jiān)管需要深刻理解平臺經(jīng)濟在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的地位和作用，準(zhǔn)確把握平臺經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，始終堅持規(guī)范和發(fā)展并重的原則，深刻認(rèn)識監(jiān)管的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，通過常態(tài)化反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，維護市場公平競爭，促進我國平臺經(jīng)濟在更深層次、更高水平發(fā)展。特別是在強化反壟斷執(zhí)法的背景下，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為日趨隱蔽化、復(fù)雜化，平臺經(jīng)營者利用資本、算法、數(shù)據(jù)等方面的優(yōu)勢實施壟斷行為值得關(guān)注。

（三）典型案例

1. 阿里巴巴集團控股有限公司濫用市場支配地位案

2020 年 12 月，市場監(jiān)管總局對阿里巴巴集團控股有限公司（以下簡稱阿里巴巴）涉嫌濫用市場支配地位行為立案調(diào)查。

經(jīng)調(diào)查，阿里巴巴在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場具有支配地位。 自2015年以來，阿里巴巴濫用市場支配地位，對平臺內(nèi)商家提出“二選一”要求，禁止平臺內(nèi)商家在其他競爭性平臺開店或參加促銷活動，并借助市場力量、平臺規(guī)則和數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段，采取多種獎懲措施保障其“二選一”要求得到執(zhí)行，以維持、增強自身市場力量，獲得不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。阿里巴巴的行為排除了網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場的競爭，損害了消費者利益。

阿里巴巴實施的上述行為違反了《反壟斷法》第 17 條“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場支配地位的行為：（四）沒有正當(dāng)理由，限定交易相對人只能與其進行交易”的規(guī)定。2021年4月，市場監(jiān)管總局依法作出行政處罰，責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，對當(dāng)事人處以其2019年度中國境內(nèi)銷售額4557.12億元4%的罰款，共計182.28億元，并發(fā)出《行政指導(dǎo)書》，要求當(dāng)事人從嚴(yán)格落實平臺企業(yè)主體責(zé)任、加強內(nèi)控合規(guī)管理、保護消費者權(quán)益等方面進行全面整改，依法合規(guī)經(jīng)營，建立健全公平參與市場競爭的長效機制。

2. 美團濫用市場支配地位案

2021年4月，市場監(jiān)管總局對美團涉嫌濫用市場支配地位行為立案調(diào)查。

經(jīng)調(diào)查，自2018年以來，美團在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務(wù)市場具有支配地位。美團濫用市場支配地位，以實施差別費率、拖延商家上線等方式，促使平臺內(nèi)商家與其簽訂獨家合作協(xié)議，通過建立考評機制、開展攻堅“戰(zhàn)役”、加強培訓(xùn)指導(dǎo)、強化代理商管理等方式系統(tǒng)推進“二選一”行為，并采取多種措施強化“二選一”要求得以實施。美團的上述行為違反了《反壟斷法》第 17 條“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場支配地位的行為：（四）沒有正當(dāng)理由，限定交易相對人只能與其進行交易”的規(guī)定。2021年10 月，市場監(jiān)管總局依法責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，全額退還獨家合作保證金12.89億元，處以2020年度中國境內(nèi)銷售額3%的罰款，共計34.42億元，并發(fā)出《行政指導(dǎo)書》，要求其全面規(guī)范自身競爭行為。

3. 虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案

2020 年11月，市場監(jiān)管總局對騰訊控股有限公司（以下簡稱騰訊）申報的虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案，依法進行經(jīng)營者集中反壟斷審查。其間，申報方經(jīng)市場監(jiān)管總局同意撤回申請。2021年6月，市場監(jiān)管總局對申報方的再次申報予以立案審查。

經(jīng)審查，本案相關(guān)市場為中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)游戲運營服務(wù)市場和游戲直播市場。騰訊在上游網(wǎng)絡(luò)游戲運營服務(wù)市場份額超過40%，排名第一；虎牙和斗魚在下游游戲直播市場份額分別超過40%和30%，排名第一、第二，合計超過70%。目前，騰訊已具有對虎牙的單獨控制權(quán)和對斗魚的共同控制權(quán)。集中完成后，將進一步強化騰訊在游戲直播市場的支配地位，可能對消費者造成不利影響，可能損害游戲直播從業(yè)者利益。騰訊在上下游均擁有較強的市場控制力，有能力和動機對下游游戲直播市場的競爭對手實施網(wǎng)絡(luò)游戲著作權(quán)許可封鎖，對上游網(wǎng)絡(luò)游戲運營服務(wù)市場的競爭對手實施直播推廣渠道封鎖，在上下游市場形成閉環(huán)，排擠現(xiàn)有競爭對手，扼殺潛在競爭對手。集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果。

審查過程中，市場監(jiān)管總局與申報方就如何減少該經(jīng)營者集中對競爭產(chǎn)生的不利影響等有關(guān)問題進行了多輪商談，并對申報方提交的承諾方案進行了評估。經(jīng)評估，市場監(jiān)管總局認(rèn)定，申報方提交的承諾方案不能有效減少集中對中國境內(nèi)游戲直播市場和網(wǎng)絡(luò)游戲運營服務(wù)市場競爭的不利影響。2021年7月，市場監(jiān)管總局決定依法禁止此項經(jīng)營者集中。

4. 騰訊控股有限公司收購中國音樂集團股權(quán)違法實施經(jīng)營者集中案

2021年1月，市場監(jiān)管總局對騰訊控股有限公司（以下簡稱騰訊）收購中國音樂集團股權(quán)違法實施經(jīng)營者集中案依法立案調(diào)查。

經(jīng)調(diào)查，2016年7月，騰訊獲得中國音樂集團61.64%的股權(quán)，取得對中國音樂集團的單獨控制權(quán)。2016年12月，整合后的中國音樂集團更名為騰訊音樂娛樂集團。2017年12月6日，交易完成股權(quán)變更登記手續(xù)。在此之前未向市場監(jiān)管總局申報。本項集中對中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)音樂播放平臺市場具有或者可能具有排除、限制競爭效果：一是集中后實體在相關(guān)市場具有較高市場份額；二是集中減少相關(guān)市場主要競爭對手；三是集中可能進一步提高相關(guān)市場進入壁壘。

2021年7月，市場監(jiān)管總局依法責(zé)令騰訊及其關(guān)聯(lián)公司采取措施恢復(fù)相關(guān)市場競爭狀態(tài)：一是不得與上游版權(quán)方達成或變相達成獨家版權(quán)協(xié)議或其他排他性協(xié)議，已經(jīng)達成的，須在本決定發(fā)布之日起30日內(nèi)解除，與獨立音樂人或新歌首發(fā)的獨家合作除外。與獨立音樂人的獨家合作期限不得超過3年，與新歌首發(fā)的獨家合作期限不得超過30日。二是沒有正當(dāng)理由，不得要求或變相要求上游版權(quán)方給予當(dāng)事人優(yōu)于其他競爭對手的條件。三是依據(jù)版權(quán)實際使用情況、用戶付費情況、歌曲單價、應(yīng)用場景、簽約期限等因素向上游版權(quán)方報價，不得通過高額預(yù)付金等方式變相提高競爭對手成本，排除、限制競爭。同時，市場監(jiān)管總局對騰訊處以 50萬元罰款，要求其依法申報經(jīng)營者集中，依法合規(guī)經(jīng)營，建立健全公平參與市場競爭的長效機制。

5. 洛陽市城市管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案

2020年11月，河南省市場監(jiān)督管理局對洛陽市城市管理局（以下簡稱洛陽市城管局）涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案立案調(diào)查。

經(jīng)調(diào)查，自2017年以來先后有3家共享單車公司入駐洛陽市城區(qū)。洛陽市城管局在當(dāng)?shù)毓蚕韱诬嚬芾碇?，發(fā)文要求3家共享單車公司與各區(qū)環(huán)衛(wèi)部門、河南控塵公司共同承擔(dān)共享單車的停放管理。2020年3月，洛陽市城管局以招投標(biāo)的方式確定上海鈞正網(wǎng)絡(luò)科技有限公司為洛陽市城區(qū)唯一一家共享單車經(jīng)營企業(yè)，并在雙方簽訂的《共享單車管理與服務(wù)合作協(xié)議》中約定“期限屆滿后，甲方再招標(biāo)時，同等條件下，優(yōu)先考慮乙方”。未中標(biāo)企業(yè)被要求于招標(biāo)結(jié)束后10日內(nèi)無條件退出洛陽地域市場。

洛陽市城管局上述行為違反了《反壟斷法》第32條和第37條等有關(guān)規(guī)定，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。2021年3月，依據(jù)《反壟斷法》第51條規(guī)定，河南省市場監(jiān)督管理局向洛陽市人民政府發(fā)出《行政建議書》，建議洛陽市人民政府責(zé)令洛陽市城管局改正相關(guān)行為，恢復(fù)相關(guān)市場的公平競爭。2021年11月，洛陽市人民政府向河南省市場監(jiān)督管理局報送整改報告，廢止了相關(guān)文件，解除有關(guān)合作協(xié)議，恢復(fù)相關(guān)市場公平競爭。

公用事業(yè)行業(yè)

（一）反壟斷執(zhí)法概況

2021年，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共查辦公用事業(yè)行業(yè)壟斷協(xié)議案件1件，濫用市場支配地位案件4件，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件16件；審結(jié)公用事業(yè)行業(yè)經(jīng)營者集中案件51件。以上案件罰沒金額共計4486萬元。

（二）案件特點及行業(yè)主要競爭問題分析

從 2021年查辦案件情況來看，公用事業(yè)行業(yè)壟斷案件和競爭問題呈現(xiàn)以下特點。

一是濫用市場支配地位行為是執(zhí)法重點。供水、供電、供氣、供熱等公用事業(yè)是經(jīng)濟運行和社會發(fā)展的重要保障，與人民群眾日常生活密切相關(guān)，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)始終將其作為反壟斷執(zhí)法的重點領(lǐng)域。

二是壟斷行為具有明顯的區(qū)域性特征。公用企業(yè)實施的壟斷行為通常發(fā)生于管網(wǎng)設(shè)施所在區(qū)域，從2021年查處的4件濫用市場支配地位案件來看，均發(fā)生于相關(guān)市、縣行政區(qū)域內(nèi)。

三是濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件特點突出。從2021年辦結(jié)的公用事業(yè)行業(yè)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件來看，主要呈現(xiàn)以下特點：一是供氣行業(yè)案件多發(fā)，公用事業(yè)行業(yè)已辦結(jié)及在辦濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件主要集中在供氣行業(yè)；二是違法行為類型相對單一，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為主要涉及限定交易和制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等行為，行政機關(guān)強制或者變相強制用戶接受其指定經(jīng)營者提供的服務(wù)；三是實施主體類型集中，主要為市、縣（區(qū)）級行政機關(guān)或所屬部門。