構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系

■ 張春曉

一、問題的提出

實施“治理有效”的鄉(xiāng)村治理不僅是十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)的重要一環(huán)，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進(jìn)構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化格局的根本基礎(chǔ)和重要手段。受新時代鄉(xiāng)村變革轉(zhuǎn)型的影響，原有傳統(tǒng)的簡單粗放的單一治理模式，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實農(nóng)村多元化、復(fù)雜化、差異化的治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理的理念、范圍、主體、方式等都需要進(jìn)一步創(chuàng)新、調(diào)整和完善。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機制，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，從多方面多層次的治理維度去實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。三治結(jié)合的治理體系是我國立足國情現(xiàn)狀，從現(xiàn)實農(nóng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，在實現(xiàn)全面依法治國的引導(dǎo)下，結(jié)合利用中華民族傳統(tǒng)治理資源，進(jìn)行的新的治理創(chuàng)新性實踐。研究“三治融合”如何有效運行具有重要的現(xiàn)實意義。筆者以長春市雙陽區(qū)探索出的“1+3+X”治理模式為案例研究，立足于多元主體協(xié)作治理的視角，探索在這一治理模式下的“三治融合”鄉(xiāng)村治理邏輯建設(shè)。

二、“1+3+X” 治理模式

（一）雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式提出的背景

長春市雙陽區(qū)是自然資源豐富、發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿^大的新城區(qū)，獲評全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、全國農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新典型縣、全國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)創(chuàng)建單位、全國平安建設(shè)先進(jìn)區(qū)。

近年來，雙陽區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)了快速發(fā)展，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)民思想價值觀念發(fā)生深刻變化，雙陽區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為農(nóng)村基層存在“六難、六盼”?！傲y”，即群眾難組織、自治難深入、事業(yè)難推進(jìn)、素質(zhì)難提高、活動難開展、工作難落實；“六盼”，即盼身邊建立黨支部、盼發(fā)家致富有門路、盼村民自治有深入、盼公益事業(yè)有投入、盼文體活動有服務(wù)、盼精神文明抓到戶?；谶@樣的現(xiàn)實背景，雙陽區(qū)秉持協(xié)商民主、多元共治的治理理念，以善于創(chuàng)新的精神、敢于改革的勇氣，結(jié)合屯組實際，形成了“1+3+X”的治理格局。2020 年11 月，筆者跟隨專業(yè)調(diào)研團(tuán)隊對雙陽區(qū)的“1+3+X”基層治理模式進(jìn)行了探析。

（二）雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式提出的理論依據(jù)

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機制，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系，要求從多方面多層次治理維度去實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，需要各主體之間協(xié)同治理。協(xié)同治理揉合了協(xié)同學(xué)與鄉(xiāng)村治理理論兩者的概念，它通過治理中不同主體之間的相互合作配合，將參與在同一治理結(jié)構(gòu)中的多元治理主體有效粘合在一起，形成彼此之間相互嵌合、共同行動、相互依賴、相互彌補、風(fēng)險共擔(dān)的治理格局，通過制定共同的規(guī)則生成規(guī)范的治理秩序。另外協(xié)同治理并不是由于其他治理主體的參與，而弱化政府的作用，政府仍然是“元治理”的角色，要在治理中充分體現(xiàn)政府黨建的引領(lǐng)和決策功能。

“三治融合”治理機制是在實行多元共治協(xié)同化治理的過程中，嘗試將自治的民主性群眾性理念、法治的制度性規(guī)則性理念、德治的心源性公民性理念進(jìn)行有機結(jié)合、融會貫通，實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化。在“三治融合”治理的互動過程中，自治、德治、法治三者并非完全都是同一個治理主體，因此探索三治融合治理的有效實施，必須需要參與三方面治理的多元主體之間相互協(xié)作配合。鄉(xiāng)村治理工作是一項系統(tǒng)工程，需要調(diào)動全社會的積極性。雙陽區(qū)的“1+3+X”治理模式突出“三治融合”“黨建引領(lǐng)”與“多元共建”，充分借鑒社區(qū)治理黨建式引領(lǐng)、參與式互動、共享式營造的經(jīng)驗做法，以“共商共信、共建共享”為原則，切實為鄉(xiāng)村善治凝聚強大合力。

（三）雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式的基本內(nèi)涵

雙陽區(qū)創(chuàng)新建立的“1+3+X”治理模式的核心內(nèi)容如圖1 所示，其中“1”，即一個由黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理架構(gòu)，開展屯(組)黨建和屯務(wù)工作；“3”，即由屯委會主任、綜治協(xié)管員、婦女委員3 名實職委員組成的核心團(tuán)隊，負(fù)責(zé)管理本屯(組)各項事務(wù)；“X”，即由若干名熱心公益事業(yè)、有威望的老黨員、種養(yǎng)大戶、致富能人、合作社負(fù)責(zé)人等志愿者組成的義務(wù)委員隊伍，參與各項屯組工作。這其中，“1”的關(guān)鍵是“重心下移”，支部建在屯上，把基層組織建設(shè)的著力點從“村”延伸到“屯”，在基層豎起黨的旗幟，筑牢執(zhí)政根基；“3”的關(guān)鍵是“橫向發(fā)力”，在屯一級黨支部的引領(lǐng)下，打破三支隊伍各自為戰(zhàn)的條塊分割，實現(xiàn)工作資源的整合共享；“X”的關(guān)鍵是“凝聚合力”，最大限度發(fā)揮基層義務(wù)委員的作用，匯聚團(tuán)結(jié)一心、服務(wù)群眾的工作“正能量”。

圖1 雙陽區(qū)“1+3+X”鄉(xiāng)村治理模式核心內(nèi)容

目前，全區(qū)134 個村、1286 個屯組共組建屯黨支部883 個、屯委會1241 個，覆蓋率達(dá)96.5%。雙陽區(qū)實施的“1+3+X”基層治理模式，與黨的十九大提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”要求方向一致、高度契合，雙陽治理結(jié)構(gòu)中的X 更是體現(xiàn)出協(xié)作共建、合作公共治理的理念。

三、雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式的實踐成效

（一）“1+3+X”治理模式的內(nèi)在邏輯關(guān)系

雙陽區(qū)實施的“1+3+X”基層治理模式中的3 代表自治、德治、法治三者治理主體，治理模式關(guān)系如圖2 所示。

圖2 “1+3+X”治理模式的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（一）自治

雙陽區(qū)堅持以民為本，“協(xié)商性”參與決策，形成村民自治的良好格局。建立了社區(qū)“網(wǎng)格化”管理模式，居民參與社區(qū)建設(shè)的主動性、積極性明顯增強。屯黨支部堅持“自己的事自己辦”的自治原則，倡導(dǎo)公開、民主，堅持“四議兩公開”原則，在謀事、干事、成事上充分發(fā)揮能動作用。從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、低保五保等農(nóng)民群眾最急需解決和關(guān)心關(guān)注的問題入手，在屯組建立了重大事項“三評議、三公開”工作制度。同時，“1+3+X”成員為各自屯組制定《屯規(guī)民約》，讓村民用自己制定的制度管理自己。

（二）法治

雙陽區(qū)堅持以法為基，“零距離”化解矛盾，營造了和諧穩(wěn)定的社會氛圍?！?+3+X”治理模式使得管理的層面下沉，用自己人管自己人，發(fā)揮了“1+3+X”成員在屯內(nèi)威望高，以及人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，去化解鄰里矛盾和屯內(nèi)糾紛。做到了“小事不出屯、大事不出村，情況能穩(wěn)控、矛盾不上交”。充分發(fā)揮屯黨支部橋梁紐帶作用，積極聯(lián)系法律宣傳志愿服務(wù)隊，為屯組群眾提供法律援助等服務(wù)。截至今日，全區(qū)“1+3+X”成員共組織排查問題1200余人次，排查各類隱患1600余個，幫助群眾解決問題1800余個，信訪積案得到化解、信訪總量明顯下降。同時，深入推進(jìn)平安雙陽、法治雙陽建設(shè)，“一村一輔警一法律顧問”實現(xiàn)全覆蓋。

（三）德治

雙陽區(qū)堅持以德為先，“寬領(lǐng)域”開展活動，樹立了民風(fēng)淳樸的文明新風(fēng)。按照“引導(dǎo)有方向、評判有標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)有榜樣”的要求，在“1+3+X”成員的具體指導(dǎo)下，深入開展了“最美屯官、致富能手、好媳婦、文明戶”等評比活動以道德評議和社會輿論的力量推動社會主義核心價值觀落細(xì)落實。著眼滿足群眾多元化生活需求，積極組織開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的群眾性文體活動，圍繞“科技、文化、衛(wèi)生”三下鄉(xiāng),加強村民思想觀念建設(shè)，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗工作。宣傳黨和政府的好政策、宣傳法律法規(guī)、科技知識，教育廣大群眾抵制封建迷信，遠(yuǎn)離黃賭毒等違法行為。

四、實踐中“三治融合”治理體系建設(shè)面臨的問題

（一）村民自治需要完善，“自治行政化”

村民自治制度雖有國家強力推動保障，但近些年來村民自治的發(fā)展已觸碰到“天花板”，其中最大的治理瓶頸便是自治受行政化干預(yù)。基層政府把對于群眾自治組織的政策上的“指導(dǎo)”“支持”變?yōu)閷嶋H上的“領(lǐng)導(dǎo)”，干預(yù)本應(yīng)由自治組織管理的公共領(lǐng)域，異化為村干部自治。容易造成干群關(guān)系僵化，激發(fā)干群矛盾。大多村級自治組織缺乏完善的規(guī)章制度和辦事章程，阻礙自治能力的發(fā)揮。

（二）法治建設(shè)相對滯后，“法治無力化”

受農(nóng)村教育資源有限性的影響，目前村莊的法治建設(shè)相對落后呈現(xiàn)出治理短板，自治主體法律知識水平有限，給基層法治建設(shè)進(jìn)程帶來阻礙。村民法律意識薄弱，不了解法律是維護(hù)自身合法權(quán)益的有力保障。村干部在處理矛盾糾紛時多以道德標(biāo)準(zhǔn)判斷，行為處事顧及人情關(guān)系。

（三）德治結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)，“德治空虛化”

中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會建立的道德體系分崩離析，鄉(xiāng)村世態(tài)炎涼出現(xiàn)“人情異化”“道德異位”現(xiàn)象。由于鄉(xiāng)村青壯年大量流失，新生優(yōu)秀時代文化無人向內(nèi)輸入與弘揚。凝結(jié)有社會主義核心價值觀的現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會文化道德體系未組建完全，出現(xiàn)了鄉(xiāng)土文化斷層、文化代際傳承中斷現(xiàn)象，當(dāng)前鄉(xiāng)土社會的德治出現(xiàn)明顯的空虛化。

五、對于構(gòu)建“三治融合”治理體系的建議與對策

（一）夯實自治基礎(chǔ)，賦予鄉(xiāng)村主體自治空間

加強村民自治平臺的建設(shè)。村民自治最有效的治理方式，是通過相關(guān)的群眾自治性平臺將村民集中起來參與處理村莊的公共事務(wù)。將農(nóng)村的現(xiàn)有精英力量進(jìn)行有效整合，實現(xiàn)村民自己的事自己議、自己的事自己做的自治目的。發(fā)揮黨員的帶頭引導(dǎo)作用，引領(lǐng)村民主動參與日常民主協(xié)商活動。

（二）健全法治保障，樹立鄉(xiāng)村法治信仰

強化對鄉(xiāng)村基層政府和基層干部的法律約束，建立健全基層政府干部的權(quán)責(zé)體系與問責(zé)制度，加強日常對于基層干部法律知識的培訓(xùn)和對村民的普法教育。引導(dǎo)村民運用合法的渠道行使自身的權(quán)利，合理合法的表達(dá)自我訴求，優(yōu)先運用法律途徑化解利益矛盾。完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，完善相關(guān)農(nóng)村法律服務(wù)平臺的建設(shè)，如人民調(diào)解組織、農(nóng)村法律服務(wù)所等機構(gòu)組織。將村內(nèi)的矛盾化解機制建立在法律框架之下，切實把“法治”與“自治”做到有機結(jié)合。

（三）深化德治支撐，營造鄉(xiāng)村德治氛圍

充分利用鄉(xiāng)村文化大舞臺、文化大院等載體，加大對社會主義文藝文體活動的開展力度。還可通過舉辦全民讀書日、家庭書屋、文化科技衛(wèi)生下鄉(xiāng)、道德講堂等形式來提高村民的道德修養(yǎng)，豐富村民群眾的精神世界。要挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，崇德尚法、尊老愛幼、誠實守信、勤儉節(jié)約、樂于助人等中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)美德。將社會主義核心價值觀與現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化相融合。

六、結(jié)語

實踐證明“三治融合”治理體系是實現(xiàn)治理有效的重要方式，符合中國鄉(xiāng)土社會的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要，能夠很好地適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村多元化、復(fù)雜化、差異化的治理格局。雙陽區(qū)大膽創(chuàng)新治理機制體制，搭建起自治、法治、德治之間的互動機制，實現(xiàn)協(xié)同共治，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的自主能動性，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的健康發(fā)展。