基于內(nèi)部控制對“放管服”形勢下高?？蒲薪?jīng)費管理的探究

●吳爾嘉 田曉梅 陳鈺怡

一、新形勢下加強高校科研經(jīng)費管理的必要性

創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力。為進一步釋放科研創(chuàng)新活力，國家自2016年起陸續(xù)出臺了科研領(lǐng)域“放管服”的系列政策，包括《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號)、《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）、《科技部財政部教育部中科院關(guān)于印發(fā)“貫徹落實習(xí)近平總書記在兩院院士大會上重要講話精神開展減輕科研人員負擔(dān)專項行動方案”的通知》（國科發(fā)政〔2018〕295號）、《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號）、《關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》（教黨函〔2019〕37號）、《教育部辦公廳關(guān)于進一步落實優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（教技廳〔2018〕5號）等。

同時，國家對研究與試驗領(lǐng)域的資金投入逐年增大。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年至2020年期間，我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出平均每年以11%的速度增長。2019年，我國科研經(jīng)費支出規(guī)模首次突破2萬億元；截至2020年，科研經(jīng)費支出已達2.44萬億元（表1）。

表1 2016—2020年我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出匯總（單位：億元）

高等學(xué)校作為科學(xué)研究的前沿陣地，2020年全國高等學(xué)校科研經(jīng)費支出達1882.50億元。在“放管服”新形勢下，隨著國家的高度重視、政策的輪番推動、龐大的資金投入，高校所面臨的科研經(jīng)費管理壓力亦日漸變得空前巨大。如何做好科研經(jīng)費全生命周期管理，提升行政管理服務(wù)效能，最大地激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性，同時把住制度底線，防控舞弊風(fēng)險，確保經(jīng)費合法合規(guī)、合理高效地使用是每所高校都亟需解決的重要問題。

二、高?？蒲薪?jīng)費管理的不足與困難

根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》，對于科研經(jīng)費管理，包含項目預(yù)算、經(jīng)費支出（外撥）管理、結(jié)余資金管理等多個環(huán)節(jié)，貫穿項目立項、實施、驗收、推廣等項目周期，涉及高校職能部門、二級學(xué)院與項目負責(zé)人三個層級?？蒲薪?jīng)費管理涉及部門多、鏈條長、手續(xù)繁、難度大，現(xiàn)管理存在的短板明顯。

（一）科研管理的內(nèi)部環(huán)境有待完善

目前，高校科研經(jīng)費管理的內(nèi)部環(huán)境未能建立完善。一是分級管理責(zé)任未能落實到位。根據(jù)《教育部 財政部關(guān)于加強中央部門所屬高校科研經(jīng)費管理的意見》（教財〔2012〕7號）規(guī)定，高?？蒲薪?jīng)費管理須從學(xué)校、院系至科研項目負責(zé)人逐級承擔(dān)主體、監(jiān)督及直接責(zé)任。而在實踐中，由于受到專業(yè)領(lǐng)域壁壘、項目性質(zhì)差異、人員組織安排、政策更新變化等因素，院系的監(jiān)督職能尚未能充分發(fā)揮，容易造成監(jiān)管斷層。二是校內(nèi)制度流程未能制定完善。學(xué)校制度未能根據(jù)上位規(guī)范及時更新、不適應(yīng)實際業(yè)務(wù)變化、崗位職責(zé)不明確、工作流程不清晰，或制度更新頻繁、文件多、報銷難等，導(dǎo)致在實際科研管理經(jīng)費支出工作中，存在隨意性，缺乏權(quán)威與效率。

（二）科研經(jīng)費管理信息化水平不高

當(dāng)前，高校涉及科研經(jīng)費管理的各職能部門已初步實現(xiàn)信息化，但信息系統(tǒng)設(shè)置仍較為粗放，規(guī)范經(jīng)費支出審核點的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠精細，加上各部門的信息系統(tǒng)未能有效聯(lián)通，數(shù)據(jù)未能實現(xiàn)共享。單純靠系統(tǒng)智能審核難以達到經(jīng)費監(jiān)管要求，線下的、反復(fù)的人工協(xié)調(diào)，極大地增加了科研人員經(jīng)費使用的困難與不便。

（三）科研經(jīng)費監(jiān)管能力與力度不足

科研項目經(jīng)費的全生命周期管理涉及到高校科研項目、采購招標(biāo)、合同管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)預(yù)算及會計核算等眾多職能部門，觸及面廣、信息量大、周期漫長的特征，讓經(jīng)費監(jiān)管的難度增大。傳統(tǒng)的經(jīng)費監(jiān)管，一是只注重事后財務(wù)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題、處理問題滯后，造成惡劣影響后才能實施補救措施；二是職能部門間缺乏信息交互，監(jiān)督孤立；三是監(jiān)管人員受工作權(quán)限的制約，偵查手段受限，難以做出精準(zhǔn)的判斷。

三、加強高?？蒲薪?jīng)費管理的幾點建議

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，營造良好的經(jīng)費使用文化

1.責(zé)任作區(qū)分，建立分級管理體系。首先，學(xué)校層面要對科研經(jīng)費管理承擔(dān)主體責(zé)任。學(xué)校要建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的科研管理體制，完善內(nèi)部控制管理和監(jiān)督約束體系，確保經(jīng)費的使用權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)在學(xué)校的有效行使。其次，二級院系要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。院系要根據(jù)不同的科研項目，進行資源配置，督促項目推進，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，并將院系領(lǐng)導(dǎo)在科研經(jīng)費管理方面的履職情況與工作成效納入年度業(yè)績考核范圍。最后，項目負責(zé)人要承擔(dān)直接責(zé)任，對經(jīng)費使用的合規(guī)性、合理性、真實性、相關(guān)性承擔(dān)直接法律后果。通過區(qū)分責(zé)任和分級管理，達到壓力傳導(dǎo)、逐級履責(zé)的效果，從而壓實管理責(zé)任、提升經(jīng)費使用效能。

2.制度作牽引，樹立優(yōu)良管理環(huán)境。根據(jù)國家“放管服”系列法規(guī)及內(nèi)部控制建設(shè)管理規(guī)范，高校應(yīng)當(dāng)制度先行，以優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部科研環(huán)境。一是制定切實可行的學(xué)?？蒲薪?jīng)費管理制度。由于上位法更新、實際操作變化等原因，對于已經(jīng)不合時宜的制度文件以及存在制度空白的管理環(huán)節(jié)，高校需要及時做好規(guī)章制度的“廢、改、立、釋”工作。二是建立行之有效的激勵政策。根據(jù)不同層次科研工作人員的需求差異，有針對性地制定不同程度的激勵措施，大力鼓勵和促進科研成果轉(zhuǎn)化，讓科研人員獲得精神榮譽的同時，享有實實在在的物質(zhì)回報。三是形成立德樹人的誠信系統(tǒng)。將科研人員誠信記錄作為財務(wù)報銷、業(yè)績考核、項目評審的重要指標(biāo)，守住道德紅線，營造風(fēng)清氣正、嚴(yán)謹活潑的科研氛圍。

（二）提高信息化水平，建設(shè)精益的數(shù)據(jù)共享平臺

1.加強經(jīng)費管理信息系統(tǒng)精細化建設(shè)。高校在完善信息化建設(shè)時，要在現(xiàn)有的信息化水平基礎(chǔ)上，從業(yè)務(wù)前端出發(fā)，充分考量經(jīng)費使用各個環(huán)節(jié)的流程，細致考慮經(jīng)費支出管理規(guī)范的審查點；同時，從結(jié)果倒推，借鑒歷年審計、稽查發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費使用的問題，通過“人性化”的系統(tǒng)設(shè)置，加大經(jīng)費使用基層數(shù)據(jù)的收集（通過信息系統(tǒng)進行經(jīng)費開支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入），進而運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對同一項目負責(zé)人不同業(yè)務(wù)、不同支出進行比對，發(fā)現(xiàn)問題，及時叫停。通過建立完善的系統(tǒng)控制，替代傳統(tǒng)的人工控制，即使科研人員不懂財務(wù)規(guī)范，也能便捷合規(guī)地開支科研經(jīng)費，以更好地推進“業(yè)財融合”，實現(xiàn)業(yè)務(wù)財務(wù)一體化。

2.加強職能部門信息互聯(lián)互通。高校要致力于打造科研經(jīng)費管理的數(shù)據(jù)信息共享平臺，建立科研人員、科研項目與科研相關(guān)管理職能部門之間的信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，將各職能部門所掌握的科研項目與經(jīng)費管理信息從“數(shù)據(jù)化”“碎片化”向“可視化”“服務(wù)化”轉(zhuǎn)變。信息共享平臺應(yīng)從頂層規(guī)劃入手，在各職能部門信息系統(tǒng)中預(yù)留數(shù)據(jù)對接端口，打通人事信息系統(tǒng)、科研項目管理系統(tǒng)、采購競價系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)，通過織造科研經(jīng)費信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，消除信息孤島現(xiàn)象，優(yōu)化信息窗口查詢界面，既要達到“讓信息多跑路，讓科研人員少跑路”的服務(wù)目標(biāo)，也要以點帶面地打破科研經(jīng)費監(jiān)管信息難以全盤掌控的困局。

（三）完善科研經(jīng)費監(jiān)督，打造深度聯(lián)合的管理體系

1.構(gòu)建縱向風(fēng)險防控監(jiān)督模式。高校的監(jiān)督體系，傳統(tǒng)上主要依靠財務(wù)稽查、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門的賬務(wù)檢查來實現(xiàn)，更多地集中于科研經(jīng)費使用的“事后”監(jiān)督。隨著學(xué)?？蒲薪?jīng)費體量的不斷增大，受支出業(yè)務(wù)范圍調(diào)整、政府會計制度實施等綜合因素影響，單純的“事后”檢查已然不能滿足目前和未來的監(jiān)督要求。通過構(gòu)建風(fēng)險防控體系，以“風(fēng)險為導(dǎo)、問題為靶”，從經(jīng)費使用的高頻易錯點、違規(guī)風(fēng)險點入手，歸類梳理形成風(fēng)險指標(biāo)，運用財務(wù)信息系統(tǒng)歸集，根據(jù)經(jīng)費使用的具體情況向不同對象自動推送。例如，向項目負責(zé)人發(fā)出財務(wù)預(yù)警事項提醒，向財務(wù)報銷單據(jù)審核人員發(fā)出加強審核提示，向財務(wù)稽查等部門報送違規(guī)線索以開展稽查整改等。以一種更有預(yù)見性、目的性、相關(guān)性的方式實現(xiàn)科研經(jīng)費的閉環(huán)監(jiān)督。

2.建立橫向聯(lián)合的財務(wù)大監(jiān)督體系。為避免重復(fù)審查、節(jié)約資源、提高效率，實現(xiàn)監(jiān)督效能最大化的目的，高校應(yīng)采取橫向聯(lián)合的監(jiān)管模式，打通協(xié)同各相關(guān)職能部門，建立由審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和財務(wù)稽查部門三者聯(lián)動，與科研、采購、合同管理等職能部門聯(lián)盟的大監(jiān)督體系。通過審前互通信息、聯(lián)合制定方案、協(xié)作開展任務(wù)、審查結(jié)果一果多用等手段，充分發(fā)揮職能部門各自所長，形成高質(zhì)高效的監(jiān)督堡壘，嚴(yán)肅學(xué)校財經(jīng)紀(jì)律。

四、結(jié)語

綜上所述，在國家“放管服”改革策略之下，高校應(yīng)在科研經(jīng)費管理上致力于優(yōu)化制度、流程、信息化建設(shè)，增強聯(lián)合監(jiān)督手段，創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境，引導(dǎo)科研人員在法律法規(guī)的約束下，開展深度的發(fā)明創(chuàng)造，為國家打造科技強國貢獻力量。