高校預(yù)算績效評價體系研究

●李曉薔

高校承載著培養(yǎng)輸出人才、服務(wù)社會與科研教學(xué)三個方面的任務(wù)，是我國“科教興國”戰(zhàn)略的主要陣地。高校的建設(shè)水平，事關(guān)一個民族、一個國家的未來，因此，各級政府都十分重視高校的資金扶持力度。從財會學(xué)的角度看，預(yù)算管理對于任何一個需要資金支持的組織來說，都是非常重要的。但從我國高校的決算數(shù)據(jù)情況來看，顯然在預(yù)算執(zhí)行方面還存在著不盡合理、不夠公正、缺乏實效的問題。

一、高校預(yù)算管理的相關(guān)概念

（一）預(yù)算

預(yù)算是指在法律審批的程序范圍內(nèi)，以國家扶持撥給高校用于建設(shè)發(fā)展的資金流和高校固有的資產(chǎn)為對象，編制年度集中性的收支計劃。它規(guī)定了高校資源的來源與數(shù)量、財政支出的用途與流動方向。對于高校來說，預(yù)算并不僅僅是一項關(guān)于財務(wù)的預(yù)測措施，作為需要國家經(jīng)費補貼扶持的重點單位，它還必須涉及到處理所有變量關(guān)系，保持高校在一定時期內(nèi)的發(fā)展始終處于某一有利層面。而如今的預(yù)算已經(jīng)不僅僅局限于單一的資金使用方面的決策管理了，它還涵蓋了籌資、財務(wù)、資本與運營，將上述預(yù)算內(nèi)容全部統(tǒng)籌起來規(guī)劃，也就是高校的全面預(yù)算。所以說，預(yù)算就是為了高校能夠通過內(nèi)部的管理手段，將包括資金流、固定資產(chǎn)以及人力資源在內(nèi)的各項成本資源進行最優(yōu)化配置的過程。

（二）預(yù)算管理

預(yù)算管理是高校在進行預(yù)算決算時，為了確保各項成本資源規(guī)范運行而采取的一系列組織、調(diào)節(jié)、統(tǒng)籌、監(jiān)督、管控措施的總稱，是高校財政管理工作的重點部分，新《預(yù)算法》的出臺，給我國高校預(yù)算管理工作指明了大體方向。預(yù)算管理必須始終以黨和國家的方針政策為指針，堅持下列原則：計劃原則，預(yù)算管理必須嚴格按照批準的國家預(yù)算組織預(yù)算活動執(zhí)行；分級管理原則，預(yù)算管理必須明確區(qū)分預(yù)算批次與預(yù)算權(quán)責(zé)；多手段并用原則，將專業(yè)財務(wù)人員管理模式與群眾監(jiān)督管理模式相結(jié)合，實現(xiàn)內(nèi)、外雙效益。總之，高校預(yù)算管理就是為了使預(yù)算決算策略能夠切實體現(xiàn)落實，而對當(dāng)前階段乃至未來一段時期的所有財務(wù)活動所產(chǎn)生的相應(yīng)財務(wù)結(jié)果進行全面預(yù)測與籌劃的過程，通過不斷與預(yù)算目標進行對照分析，能夠起到及時地改善預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，甚至是調(diào)整預(yù)算計劃的作用。

（三）績效管理

績效是反映一個組織或個人在一定的時限內(nèi)由工作行為、方式、結(jié)果所產(chǎn)生的客觀有利影響。企業(yè)績效是以一定時期內(nèi)單方面的經(jīng)濟盈利情況作為衡量員工和部門工作完成情況、履職情況以及成長進步情況的重要參考指標。但對于高校來說，由于它并不是以資產(chǎn)增加或者流動收益為目的，因此，高?？冃w的因素層面有許多，比如學(xué)生就業(yè)率、教師人均學(xué)術(shù)論文等社會效益，以及資源配置、運行情況等內(nèi)部效益，都是高?？冃Ч芾淼囊徊糠帧？冃Ч芾碇械脑u價體系，就是利用數(shù)學(xué)統(tǒng)籌思想，在定性定量的條件下，基于一定客觀指標對高校一定時期內(nèi)的業(yè)績情況進行衡量評價的過程。所以預(yù)算、預(yù)算管理、績效三者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是這樣的：預(yù)算是關(guān)于高校資產(chǎn)成本的配置計劃，預(yù)算管理是確保預(yù)算決算執(zhí)行的管理控制措施，而績效則是反映預(yù)算執(zhí)行情況的重要參數(shù)。為了使高校預(yù)算績效評價結(jié)果足夠客觀，就必須量化評價指標參數(shù)。

二、高校預(yù)算管理的基本內(nèi)容

自2018年起，我國經(jīng)濟發(fā)展開始進入新常態(tài)階段，GDP增速回落，隨著發(fā)展中心向經(jīng)濟體制改革、市場開放方面傾移，中央以及各地對于高校的資金扶持增幅也開始逐年調(diào)低，這意味著我國高校預(yù)算管理的科學(xué)合理性將面臨新的挑戰(zhàn)。如今我國高校預(yù)算管理模式的特點可以用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管制、權(quán)責(zé)分明”來概括，由高校下設(shè)的二級學(xué)院來負責(zé)編制預(yù)算，而后統(tǒng)一交由校方審批。主要分為以下幾個方面的內(nèi)容：一是財會決算。也就是統(tǒng)計各學(xué)院的經(jīng)費收入與支出情況，并形成與之相關(guān)的反饋文案，起到對二級學(xué)院未來經(jīng)費預(yù)算的指導(dǎo)作用；二是預(yù)算編制。根據(jù)“收支兩條線”的基本原則，實行預(yù)算收支規(guī)劃與審批制度，可以作為高校預(yù)算管理的初步計劃方案；三是預(yù)算執(zhí)行。根據(jù)法定的審核批準程序，衡量預(yù)算收支發(fā)生過程的合理、合法性，它是確保高校預(yù)算執(zhí)行計劃轉(zhuǎn)化為預(yù)算行動的重要步驟；四是預(yù)算調(diào)整。高校在按照原先的預(yù)算方案落實過程中，難免會出現(xiàn)一些臨時變動原因而產(chǎn)生預(yù)算收支的變動增刪，如新成立科研項目，臨時采買性質(zhì)的教研器械設(shè)備升級，都要重新對原有預(yù)算計劃進行調(diào)整補充。同預(yù)算編制一樣，預(yù)算調(diào)整仍然需要統(tǒng)一上報校方進行審批。

三、高校預(yù)算績效管理存在的問題

（一）重支出、輕績效

目前，我國高校還并未形成較為完善的績效評價體系，針對預(yù)算工作來看，多數(shù)高校管理者思想存在“重支出、輕績效”的管理問題。在2020年《項目支出績效管理辦法》發(fā)布后，我國高?；竞茈y出現(xiàn)由于職務(wù)風(fēng)險導(dǎo)致校方資金被濫用、挪用等惡性現(xiàn)象了，可以看到高校在預(yù)算管理中，對于資金流動方向的管控力度，尤其是預(yù)算編制方面還是十分到位的，但我們所說的預(yù)算合理性，并不僅僅是以符合法定審批程序為基準，而是要根據(jù)預(yù)算經(jīng)費使用所獲得的實際效益來判斷預(yù)算內(nèi)容是否符合高校長期發(fā)展的方向和目標。所以高校重支出、輕績效的問題最終體現(xiàn)在部門預(yù)算目標與校方發(fā)展方向不統(tǒng)一上，不同職能部門在編制預(yù)算時，考慮的并不是高校發(fā)展目標，也沒有與過去的預(yù)算形成持續(xù)性關(guān)系，部門的負責(zé)人會基于自身的主觀觀點或者部門利益因素來影響決算，如過多采買購置一些非必須用品，開展僅利于部門效益的科研教學(xué)項目，這樣明顯與高校長期發(fā)展目標相悖。在這樣的預(yù)算績效管理體系下，因臨時起意而隨意調(diào)整的收支計劃極多，也給高校預(yù)算審批工作帶來了諸多審批監(jiān)管方面的客觀困難。所以高校預(yù)算績效管理的主要問題，就是缺乏以目標為導(dǎo)向的績效評價機制。

（二）預(yù)算編制準確性低、預(yù)算執(zhí)行能力弱

高校的預(yù)算管理工作還細化分為外部預(yù)算與內(nèi)部預(yù)算，其中外部預(yù)算是指高校對接財政部門，將預(yù)算編制直接交付地方財政，作為取得財政撥付資金的基本依據(jù)參考；而內(nèi)部預(yù)算則是指基于高校內(nèi)部的不同職能部門，根據(jù)發(fā)展需要進行的資源配置活動，尤其是資金方面的配置。然而不管是外部預(yù)算還是內(nèi)部預(yù)算，高校在預(yù)算編制上都以簡單地增量法來進行決算，即將多個預(yù)算編制備選方案在成本和收益的差額進行比較，剔除次優(yōu)方案后，保留最優(yōu)預(yù)算編制方案的方法。該方法盡管能夠?qū)Ω咝．?dāng)前的發(fā)展情況進行客觀考量，但方案中不科學(xué)的因素也被等比放大，使得高校在某些非必須預(yù)算上與實際需求相差甚遠，甚至在未來一定持續(xù)時間內(nèi)差距還會逐漸拉大。所以說，高校預(yù)算編制準確性低的原因，在于缺乏有效的績效評價體系對預(yù)算編制的不合理部分進行分析剔除。

而在預(yù)算執(zhí)行方面，由于預(yù)算編制只是基于增量法進行簡單的資金累加，沒有特別針對不良預(yù)算進行考量，因此，導(dǎo)致預(yù)算管理工作無法使預(yù)算編制有效落實執(zhí)行。上文述及，受高校各個職能部門的自身利益影響，預(yù)算編制上是一定會有項目虛增現(xiàn)象的，因為高校預(yù)算管理中資源的配置是需要不斷調(diào)整完善的，而調(diào)整配置期間，自然會涉及到不同學(xué)院、不同部門的利益沖突。而若是不能通過合理的預(yù)算績效評價來對高校預(yù)算管理工作進行全面分析，而僅僅是收入全面覆蓋的形式管理，那么勢必會出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)管、指標設(shè)置籠統(tǒng)的問題。所以說高校預(yù)算執(zhí)行中的問題，相關(guān)責(zé)任人缺乏管理只是其中一個因素，根本問題是缺乏績效評價體系來約束預(yù)算執(zhí)行。

四、完善高校預(yù)算績效評價體系的措施

（一）多類型綜合的預(yù)算績效評價

前文所述，高校預(yù)算績效涵蓋內(nèi)容較多，通常預(yù)算支出所取得的效益分為有形與無形，那么高校預(yù)算績效評價體系，就可以根據(jù)績效反映的預(yù)算執(zhí)行情況類型，分為以下三種：

1.效果主導(dǎo)?？冃гu價的參考指標直接對準的是工作成果，根據(jù)效益的優(yōu)劣程度來衡量預(yù)算收支的合理性。這種考核評價模式比較簡單易行，考核的硬性指標內(nèi)容也比較容易操作。比如院校畢業(yè)率、學(xué)生就業(yè)率、科研教學(xué)成績、項目成果等均可以被用于效果主導(dǎo)模式的績效評價中。效果主導(dǎo)類型的好處是指標容易被量化分析，評價結(jié)果生成后也不會有反饋意見。但對于高校的無形收益或者是需要長期過程來全面衡量的績效指標內(nèi)容來說，顯然是缺乏客觀公正性的。

2.質(zhì)量主導(dǎo)。與效果主導(dǎo)評價模式不同，它更注重于高校被考核部門、院校、人員的工作質(zhì)量。在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等相關(guān)預(yù)算管理過程中，更注重“如何做”的態(tài)度，根據(jù)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的落實情況，拆解全過程地分析預(yù)算績效情況。但對于非線性影響的績效結(jié)果偏差，難以起到有效的參數(shù)校準作用。

3.行為主導(dǎo)。這種績效評價模式僅僅參與預(yù)算管理部門負責(zé)人的“行為”考核，它對預(yù)算決算與預(yù)算執(zhí)行方面能夠直接起到監(jiān)督控制效果，但顯然這樣的結(jié)果也是難以反映高校全面預(yù)算績效的。

三種績效評價類型各有利弊，因此,需要高校能夠綜合多種績效評價類型，通過不同的權(quán)重賦予，來全方位、多角度地衡量預(yù)算管理問題。

（二）指標權(quán)重的設(shè)置

本文參考高校各個部門以往的績效考核辦法，將其整理分析后，提取出操作性較強、可以被量化、類型關(guān)鍵的各項指標內(nèi)容，進行適當(dāng)調(diào)整后，總結(jié)出一套可以廣泛適用于各個高校預(yù)算管理的績效評價辦法，以供高校參考。其中，將全面預(yù)算績效評價內(nèi)容拆分為四個基本內(nèi)容，從高校長期發(fā)展的合理性與科學(xué)性角度，將權(quán)重依次排列為：預(yù)算管理、收支結(jié)構(gòu)、資源配置和社會效益。其中，適當(dāng)借鑒了部分企業(yè)預(yù)算績效管理體系中“偏離度最小的情況下設(shè)置績效評價指標的體系與權(quán)重”的主要原則，將績效評價指標權(quán)重按照客觀上的不同重要程度進行賦值，且要確保任意兩項基本內(nèi)容的權(quán)重值差異不高于10%，且級差不高于5%。

其中，預(yù)算管理績效分為收入預(yù)算完成率與支出預(yù)算完成率兩個部分，收入預(yù)算分為財政補助收入、事業(yè)收入以及其它收入三個次級指標；而支出預(yù)算則分為基本支出與項目支出。依照“收支兩條線”的形式，對高校預(yù)算管理工作的編制與執(zhí)行起到統(tǒng)籌規(guī)劃作用。

收支結(jié)構(gòu)績效則分為收入比重與支出比重，分別計算出財政撥款、事業(yè)收入以及其它收入占總收入的比例，按照同樣辦法算出教職人員薪酬支出、公用支出以及項目支出所占總支出的比例。收支結(jié)構(gòu)績效是為了評價高校一定時期內(nèi)的收支效益情況，與往期預(yù)算績效做對比，可以對當(dāng)前高校資金流的動向趨勢進行預(yù)測，并且能夠客觀評判高校預(yù)算編制上的合理性與科學(xué)性。

資源配置績效中，通過資源配置績效評價，我們可以很輕易地發(fā)現(xiàn)高校預(yù)算管理的末端落實情況，對于高校長期發(fā)展不匹配或者嚴重資源浪費的預(yù)算管理問題及時進行調(diào)節(jié)完善。

最后是社會效益。根據(jù)教師人均學(xué)術(shù)論文量、學(xué)生就業(yè)率、研究生錄取率等，來衡量高校全年度在科研教育方面所取得的成績。考慮到高?；鶎咏ㄔO(shè)的非盈利性本質(zhì)，它的經(jīng)濟效益評價就不能簡單地通過投資回報期、內(nèi)部收益率來直接評判預(yù)算效益，因此，我們選用社會標準與行業(yè)標準，來對社會效益績效進行較為客觀公正的評判。

五、結(jié)語

綜上所述，高校預(yù)算管理績效評價體系的構(gòu)建和完善的具體方向，應(yīng)當(dāng)是著實解決高?！爸貨Q算、輕績效”與“編制不準確、執(zhí)行力較弱”兩個方面問題。而高校預(yù)算管理績效評價體系的相關(guān)方法與指標內(nèi)容，還會在不同的經(jīng)濟時期受到不同的環(huán)境因素影響，因此，高校預(yù)算管理績效評價體系的構(gòu)建，將會是一個需要長期動態(tài)完善的大工程，需要高校在不同發(fā)展時期，分析預(yù)算管理環(huán)節(jié)的變動因素，確保預(yù)算的科學(xué)合理性。