論行政應急中的比例原則適用

●劉宇迪

2020年伊始，在全球范圍內暴發(fā)的一場流行性新冠肺炎疫情，讓政府面臨著一場重大的應急挑戰(zhàn)。我國的行政應急體系在2003年的“非典”事件后已經(jīng)逐漸變得體系化，2004年在憲法中更是增加了對緊急狀態(tài)的規(guī)定，突顯了國家對行政應急的重視。基于行政機關在應急管理中的關鍵地位，科學行使行政權力就成為權力運行的關鍵，而比例原則就能作為標準來衡量政府權力行使的適當與否，以此規(guī)范公權力，構建良好的社會秩序。

一、比例原則與重大突發(fā)公共事件的概述

通常認為，比例原則的概念來自于德國，“警察不能用大炮射麻雀”等德國諺語也生動地體現(xiàn)出比例原則的實質。比例原則在多個學科上都有運用，在行政法層面上的比例原則是指限制行政權力侵犯公民權利。在面對重大突發(fā)公共事件時，政府應該如何科學防控，運用比例原則行使行政權力就成為了值得關注的焦點。

（一）比例原則的內涵

德國傳統(tǒng)的比例原則采用“三分論”，包括適當性原則、必要性原則和均衡性原則，但因為這種觀點的適當性僅僅強調目的符合性，而不強調目的本身是否合法，所以也就無法進一步判斷國家公權力的行使是否會對公民的權利造成不良影響。很多學者也認識到如果不去看目的的正當性，那么很多目的不正當?shù)墓珯嗔蜁撾x法律的監(jiān)督，致使公民的基本權利得不到保障?；诖?，比例原則的具體內涵可以分為以下幾個方面：

第一，妥當性原則。此原則強調的是目的與措施的關系，行政措施要能促使目標的實現(xiàn)，以目的為導向，由于對目的的正當性也有規(guī)定，所以該原則也稱為正當性原則。該原則利于行政機關在行使權力中對動機的約束，有效規(guī)避一些非法行為的產生，實現(xiàn)實質上的正義。

第二，必要性原則。該原則也被稱為最溫和手段原則，它要求公權力的行使要選擇對公民權利損害最小的方式，強調的是行為的適當性。

第三，均衡性原則，也被稱作狹義比例原則。該原則集中表達的是公益與私益平衡的需要，政府的行政行為既不能違背行政目的，也不能讓公民承擔過重的負擔，二者要達到均衡。

（二）比例原則與重大突發(fā)公共事件的關系

在新冠疫情期間,為了控制疫情的蔓延各級政府采取的讓各行各業(yè)停工停產等措施的確使疫情得到控制，但相繼而來的是媒體對于政府的應急舉措是否符合比例原則的質問:在疫情期間限制居民的人身自由是否適當?限制企業(yè)的生產活動是否對其財產權利構成過度控制?大數(shù)據(jù)的信息搜集是否涉及對個人信息以及隱私權的侵犯，是否也有違比例原則?下面對這些情形舉例論證：

1.對于公民人身自由的限制。疫情期間大部分地區(qū)進行了封閉管理，但是過度限制公民的人身自由包括出行自由，會對公民造成額外的負擔，超過了比例原則對于手段必要性的要求，所以從宏觀角度看，要切實處理好防疫工作措施靈活性和比例原則妥當性之間的關系。

2.對公民、企業(yè)經(jīng)營權以及財產權的限制。疫情期間各部門為了防疫工作對一些場地、設備、交通工具進行征用，但是新冠病毒具有高度危險性，在疫情過去后，所征用的場地和交通工具是否還可以繼續(xù)使用，這些都是需要在措施實施前所應該考慮的，而不是為了完成指標任務，就進行無差別的征用。根據(jù)車浩的觀點，“如果有可供選擇的多個場所，應當要優(yōu)先考慮對其造成損失較小的場所，優(yōu)先征用全國各地的國家機關、國有企業(yè)單位、國有事業(yè)單位的培訓中心等國有資產進行隔離，遵循先公后私的原則?！边@就體現(xiàn)了比例原則中的必要性，以給民眾帶來最低損害的選項為最優(yōu)解決。

3.對公民個人信息過度搜集以及隱私權的限制。我國憲法明確規(guī)定保護隱私權。在疫情防控期間全國性的大數(shù)據(jù)健康網(wǎng)搜集了公民的身份信息，但相繼而來的是民眾信息的過度曝光。

（三）行政應急中運用比例原則的一般要求

1.有限的適用范圍。重大突發(fā)公共事件的發(fā)生并不是常態(tài)時間，所以行政應急措施中比例原則的適用也要嚴格按照特定的空間和時間去實施。

2.法定的應急權力。行政應急行為必須符合法定程序，特別是在有限制或損害公民利益的時候，一定要尤為地慎重。

3.適當?shù)膽贝胧Ｕ畬嵤┬姓贝胧斠暰o急情況而定，應急措施應當與突發(fā)的公共事件相適應，不能一味地犧牲公民權益來實現(xiàn)行政目的，行政應急措施要最大化地實現(xiàn)均衡性。

二、行政應急適用比例原則存在的問題

在現(xiàn)行行政應急法律體系中，主要目的是保障行政權力的行使，以有效應對并降低重大突發(fā)公共事件對社會的影響。在一系列的應急行政措施中，比例原則的貫徹顯得尤為重要，以新冠肺炎疫情的行政應急為例，就存在很多適用比例原則的問題。

（一）行政應急在政府防控措施中存在的問題

1.尊重和保障人權的行政觀念薄弱。行政應急措施可以超越實體法的屬性，在一定程度上可以取得自然法意義上的正當性。但有的應急措施并沒有真正理解比例原則的實質。

2.政府管控數(shù)據(jù)過于僵化。政府對疫情防控的行政應急措施還采用了大數(shù)據(jù)監(jiān)測，但在執(zhí)行中又會出現(xiàn)執(zhí)法過于僵化的問題。

（二）行政應急在司法方面存在的問題

面對擾亂防疫工作的行為，司法方面作出了從快從重嚴懲犯罪的決定，但卻懈怠了對政府部門工作人員監(jiān)管的問題。在重大的公共事件中，公權力與私權利矛盾激增的現(xiàn)象是不可避免的，由于司法機關對行政人員的疏于監(jiān)管，給部分失職或瀆職的行政人員留下司法漏洞，進而影響了對公民私權利的保障。

三、行政應急中比例原則適用的完善建議

在重大公共突發(fā)事件中行政權力的行使更追求效率，但公民的權利保障比行政的公平和效率更加具有意義，所以在行政應急措施中應該貫徹比例原則，不能因為一味地追求行政目的和效率而忽視對公民自由與權利的保護。

（一）在法律法規(guī)中明確并強化比例原則

1.在應急法律法規(guī)中突出比例原則。在重大突發(fā)公共事件中，容易導致公權力的擴張與濫用，這并不利于保護公民權利。我國應該讓應急法律法規(guī)與常態(tài)下的法律法規(guī)相貫通，從比例原則的妥當性、必要性和均衡性角度出發(fā)，把比例原則作為各個重大突發(fā)應急法律法規(guī)的基本原則。

2.在突發(fā)公共事件立法中限制政府權力。我們可以在重大突發(fā)公共事件的法律條文中直接規(guī)定行政權力不得損害公民權益，即使在特殊情況下也應該保障人民基本權益。限制政府權力應該讓政府盡到合理的注意義務，避免給予公民過重的負擔，這也符合比例原則中最小侵害性原則的要求。

（二）在行政應急過程中突出比例原則

1.在執(zhí)法過程中貫徹比例原則。如果政府在執(zhí)法的過程中跳出固有的“以公共利益為中心”的思想，更新執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，則會讓行政行為更加積極有效。首先，在行政應急過程中采取強制措施的效果要明顯超過不采取強制措施的效果，保持公益與私益的平衡。其次，要采取對相對人傷害最小的措施，不能因為應急而突破了保護公民基本權益的底線。最后，應充分尊重公民的基本要求，尋找最優(yōu)措施，提高自身執(zhí)法能力。

2.在內部決策中彰顯比例原則。在政府采取應急措施前，都應該制定應急預案，而后按照預案執(zhí)行，所以制定預案等內部決策是否重視比例原則的適用，對后面的執(zhí)法有重要的影響。政府的內部決策應該堅持比例原則，對應急措施的合比例性和可行性進行評估，加強上級政府對下級政府的監(jiān)管力度，嚴肅處置明顯不符合比例原則的行為，追究執(zhí)法人員，讓政府人員以及社會公眾提高對比例原則在行政應急中適用的重視程度。

雖然我國應急法律法規(guī)并沒有嚴格規(guī)定貫徹比例原則，但是比例原則作為行政法最重要的原則之一，讓其在行政應急中嚴格遵循是法律發(fā)展的必經(jīng)過程。行政應急面對的是重大突發(fā)公共事件，這種非常態(tài)性的突發(fā)事件一旦處理不當，將會給整個社會乃至國家?guī)韲乐氐牟涣己蠊?，而比例原則的適用則會在很大程度上規(guī)范政府的應急行為。我們通過借鑒國外行政應急中比例原則的適用，結合中國實際國情，把比例原則貫徹到應急法律法規(guī)以及執(zhí)法過程的始終，并配合其他法律部門，建立起完整的法律應急體系，對于我國來講是行之有效的。但是行政應急中比例原則的貫徹過程是漫長的，法律又是嚴謹?shù)膶W科，我們還需要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)和檢驗，以更寬闊的視野解決行政應急中比例原則的適用問題。