鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對集體成員身份認(rèn)定的思考

●耿玉娟 呂志萱

多年來，黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革，維護(hù)集體成員各項權(quán)益。2013年中央發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2017年中共十九大提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，2021年2月中央發(fā)布一號文件，2021年4月通過《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，無不彰顯出國家對鄉(xiāng)村振興的大力支持，對集體成員權(quán)利的高度保障。集體成員身份認(rèn)定不僅僅關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益如何分配，也涉及到國家機(jī)構(gòu)之間、各級政府之間，尤其是行政權(quán)和“村民自治”之間的關(guān)系。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展以及深化農(nóng)村改革的大背景下，集體成員身份認(rèn)定成為關(guān)注焦點。

一、“集體成員”身份認(rèn)定要素及得失方式

（一）當(dāng)下集體成員身份認(rèn)定要素

集體成員身份認(rèn)定要素復(fù)雜多樣，其中以下四種最為常見：戶籍、土地、權(quán)利義務(wù)、村民自治。

1.戶籍。判斷是否具有集體成員身份，部分村集體以“戶籍”為一項基本認(rèn)定要素，不論當(dāng)事人如何落戶于此，不論落戶時間長短。

早在1993年6月，中央就提出“實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)；2014年，國務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（簡稱《意見》），《意見》指出：要加快戶籍制度改革，據(jù)此維護(hù)農(nóng)民集體收益分配權(quán)?，F(xiàn)如今，我國多地采取進(jìn)一步措施加快消除戶籍壁壘，推進(jìn)新一輪戶籍制度改革。

2.土地。判斷是否為集體成員，部分村集體以“土地”作為一項基本認(rèn)定要素，即當(dāng)事人是否分配到該集體的土地，是否享有該集體的土地承包經(jīng)營權(quán)。

改革開放后，我國農(nóng)村地區(qū)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在當(dāng)時的歷史背景下，由于政策原因，農(nóng)業(yè)戶籍人員不允許參加正式工作、不允許繳納社會保險，家庭承包地是農(nóng)業(yè)戶籍人員的主要乃至唯一生活來源。集體經(jīng)濟(jì)組織是一個經(jīng)濟(jì)組織，其成員身份代表著經(jīng)濟(jì)利益，土地承包經(jīng)營權(quán)在某種程度上是對集體成員不享有“市民”各項權(quán)益的補償。

3.權(quán)利義務(wù)。判斷是否為集體成員，部分村集體以“與該集體經(jīng)濟(jì)組織形成長期穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”作為一項基本認(rèn)定要素，主要包括在村集體是否享有選舉權(quán)被選舉權(quán)、是否享受該集體發(fā)放的各項福利待遇、是否在該集體履行一個成員應(yīng)履行的義務(wù)等等。

4.村民自治。目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會在職能和人員構(gòu)成方面有一定的重合，這兩個組織基本上是“兩個牌子，一套人馬”。部分村集體依照“村民自治”認(rèn)定集體成員身份，由村民選舉組成的村民委員會作為認(rèn)定集體成員身份的一個重要領(lǐng)導(dǎo)班子，通過召開村民大會、村民代表大會、村民小組會議、黨小組會議等確定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，再最終確定成員名單。

（二）成員身份得失方式

戶口、土地承包經(jīng)營權(quán)、長期生產(chǎn)生活、基本生活保障，權(quán)利義務(wù)，這些條件是衡量農(nóng)民取得或者失去集體成員身份的主要因素。上述因素并非并列、也并非選擇，不同村集體有不同的標(biāo)準(zhǔn)。

1.取得集體成員身份的情況。在第一輪農(nóng)村土地分配時，原始居民取得土地承包經(jīng)營權(quán)，繼而獲得成員資格。部分村集體承認(rèn)集體成員配偶、子女因婚姻、血緣自動獲得集體成員身份，無需積極作為。因國家政策亦或是行政命令，通過移民手續(xù)進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)生活并登記為所在地常住人口，也會相應(yīng)取得集體成員身份。此外，部分村集體通過“村民自治”“民主決策”也可以使村民成為集體成員。

根據(jù)各個地市的實際情況來看，取得集體成員身份有單一條件（一項要素認(rèn)定集體成員身份）和復(fù)合條件（多項要素相結(jié)合認(rèn)定集體成員身份）之說。例如安徽省《安徽省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第8條表明安徽省集體成員身份以單獨的“戶籍”為取得條件；廣東省《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條表明廣東省集體成員身份以“戶口加權(quán)利義務(wù)”為取得條件；浙江省《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第17條表明浙江省集體成員身份以“戶口加自治”為取得條件……。

2.喪失集體成員身份的情況。自然死亡和被宣告死亡都將會喪失集體成員身份。取得國家公務(wù)員序列、事業(yè)單位編制，或成為國有企業(yè)、國有控股企業(yè)正式在編員工的人員，自被納入國家公務(wù)員序列、事業(yè)單位編制、國有企業(yè)或國有控股企業(yè)正式編制之日起，原有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份喪失。因國家政策原因，取消某個村集體經(jīng)濟(jì)組織，則原本屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員自國家政策發(fā)布后喪失集體成員身份。

根據(jù)自愿原則，集體成員因個人原因也可以主動放棄成員身份。

二、當(dāng)下集體成員身份認(rèn)定過程中存在的問題

（一）法律無明確規(guī)定

1.國家層面法律?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》《婦女權(quán)益保障法》等法律法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖有所提及，但是并沒有對其法律含義有明確的規(guī)定，“集體成員身份”的界定更是無從談起。

2018年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定，只有“法律、法規(guī)”才能確定集體成員認(rèn)定的原則、程序等。由于法律、行政法規(guī)的缺位，雖有部分省市出臺地方性法規(guī)確定集體成員身份認(rèn)定規(guī)則，然而該認(rèn)定規(guī)則由于缺乏全國性法律法規(guī)的規(guī)定而未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，成員身份認(rèn)定依然困難，大量成員應(yīng)得利益難以保障。

2.地方層面法律。由于法律、行政法規(guī)的缺位，部分省市出臺地方性法規(guī)以認(rèn)定成員身份?！读⒎ǚㄡ屃x》指出集體成員身份的認(rèn)定規(guī)則屬于民事主體制度的組成部分，該事項應(yīng)當(dāng)歸入民事基本制度的范疇，根據(jù)《立法法》第8條和第9條的規(guī)定只能制定法律或授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。上述部分省市出臺的地方性法規(guī)及規(guī)章，其合法性受到質(zhì)疑。

（二）現(xiàn)有身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性

隨著社會的發(fā)展，一味以戶籍認(rèn)定成員身份不符合社會發(fā)展現(xiàn)狀。一方面易加劇外來人員與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的矛盾，另一方面易造成“空掛戶”“懸掛戶”的現(xiàn)象，這兩方面都會阻礙真正集體成員利益的獲得和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，我國目前正在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，如果一味以戶籍作為界定成員身份的硬性標(biāo)準(zhǔn)，則與我國的政策環(huán)境相悖。

土地承包經(jīng)營權(quán)雖是部分村集體認(rèn)定成員身份的條件之一，但是二者不應(yīng)絕對等同。第一輪土地承包時，原本有地的農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，據(jù)此獲得成員資格，而再之后的分地則是以成員身份為基礎(chǔ)或者直接延續(xù)承包期，如此循環(huán)，導(dǎo)致分地之后外來進(jìn)入集體的人員并未有機(jī)會成為集體成員。我國《土地管理法》第3條和《農(nóng)村土地承包法》第16條等相關(guān)規(guī)定，我國是以“家庭”為單位分配土地，集體成員個人不能成為一個單獨的承包主體，且為保持我國土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，在實踐中也采取“增人不增地、減人不減地”的承包方式，一戶中成員的變動不影響該戶“土地承包權(quán)”的得失，因此以“家庭”享有的“土地承包經(jīng)營權(quán)”而認(rèn)定農(nóng)民的“集體成員身份”未免存在不妥當(dāng)之處。

在各項權(quán)利之中，部分村集體以享有“選舉權(quán)與被選舉權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定集體成員。但是根據(jù)《村民委員會組織法》第13條規(guī)定來看，享有“選舉權(quán)與被選舉權(quán)”與是否是本村村民無關(guān)，與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員更加無關(guān)。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”不同于“基層群眾性自治組織”，通過“村民自治”認(rèn)定集體成員身份，該行為的合法性受到質(zhì)疑，此外村民大會或者村民代表大會常常被虛置，“村民自治”常常轉(zhuǎn)化為個別村干部的“自治”。如此，集體成員身份認(rèn)定是否交由村民自治有待考量。

（三）職能部門“不作為”

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條第（三）、（六）項規(guī)定，保護(hù)集體成員的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)。然而現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府認(rèn)定集體成員身份的職權(quán)，在實務(wù)界更多是村民委員會按照村民自治準(zhǔn)則確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員名單上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對名單的真實性以及合法性并不作實質(zhì)性審查。當(dāng)當(dāng)事人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份未受到村民委員會認(rèn)定，而轉(zhuǎn)而向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往以身份認(rèn)定問題涉及村民自治，要求當(dāng)事人與村民委員會溝通解決；當(dāng)當(dāng)事人轉(zhuǎn)而向人民法院提起訴訟，人民法院又往往不予立案，要求當(dāng)事人向政府尋求解決途徑。如此，各個職能部門“不作為”“踢皮球”使集體成員身份認(rèn)定陷入死循環(huán)，無法最終解決。

（四）司法審查模式缺乏統(tǒng)一性

在“中國法律文書裁判網(wǎng)”上，查閱有關(guān)集體成員身份認(rèn)定的司法案例，不難發(fā)現(xiàn)，這些司法案例的裁判依據(jù)與裁判結(jié)果各有不同。

廣西壯族自治區(qū)各級法院針對集體成員身份認(rèn)定案件，目前暫不予立案。天津市各級人民法院對涉及成員資格的確認(rèn)問題，明確表示不屬于民事訴訟的受理范圍。上海市人民法院表明成員資格認(rèn)定屬農(nóng)村集體組織的自治行為，不屬于鎮(zhèn)政府的職責(zé)權(quán)限范圍，不屬于行政訴訟受案范圍。廣東省高級人民法院要求廣東省各級人民法院對于涉及到集體成員身份認(rèn)定問題，應(yīng)判定當(dāng)事人向政府相關(guān)部門申請予以確認(rèn)。四川省高級人民法院作出的再審民事裁定書表明，集體成員資格認(rèn)定問題屬于集體經(jīng)濟(jì)組織自治事項。湖南省高級人民法院通過審判案例表明，對于集體成員身份認(rèn)定，湖南省有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各級法院實質(zhì)審理并予以裁判。

綜上所述，針對集體成員身份認(rèn)定事項，各省法院司法審查模式不統(tǒng)一，“同案不同判”時有發(fā)生，司法的公正性受到質(zhì)疑。

三、探索集體成員身份認(rèn)定新路徑

（一）完善法律法規(guī)

1.集體成員身份認(rèn)定采用標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不斷演變至今已有70年，其成員身份認(rèn)定復(fù)雜多樣，我們應(yīng)從多方面綜合考察：（1）除非由于政策性規(guī)定不得不將戶籍遷入外地，其余的情況均應(yīng)將“戶籍”作為最底線的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)當(dāng)事人事實上形成與所在地村集體長期穩(wěn)定的“權(quán)利義務(wù)”關(guān)系，應(yīng)允許其將戶籍遷入村集體。（2）當(dāng)事人是否與所在集體經(jīng)濟(jì)組織形成長期穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國家應(yīng)出臺細(xì)則對“長期”“權(quán)利義務(wù)”予以解釋。(3)集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的初衷是各個成員將自有的生產(chǎn)資料集中起來共同使用，共同勞作，共同享受該集體組織帶來的福利待遇。因此應(yīng)對依賴集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)生活并從集體經(jīng)濟(jì)組織中獲取收益作為唯一生活保障的當(dāng)事人賦予集體成員身份。對于是否是“唯一保障”，被賦予行政職權(quán)的村民委員會（下文予以闡述）應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。(4)將戶籍從一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遷入另一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，若遷入集體不承認(rèn)該當(dāng)事人集體成員身份，該當(dāng)事人的集體成員身份不應(yīng)被原集體剔除，直至糾紛解決；若出現(xiàn)“雙身份”，則以當(dāng)事人戶籍所在集體經(jīng)濟(jì)組織為準(zhǔn)。

2.逐步增強“權(quán)利義務(wù)”認(rèn)定比重。1993年我國提出“實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件”，2021年1月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)文件，提出“試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。相較于嚴(yán)格限制戶籍轉(zhuǎn)移，以“經(jīng)常居住地登記戶口”迎合了我國目前人口高度流動的社會現(xiàn)實。通過各種福利政策鼓勵以城市為經(jīng)常居住地的村民將戶口遷入其經(jīng)常居住地，如此一來，村集體中的各項公共資源公平合理地分配給真正的“集體成員”。

在我國目前戶籍體系的大背景下，輕易放棄以“戶籍”作為身份認(rèn)定的要件不具有現(xiàn)實可能性，以“戶口”作為認(rèn)定集體成員身份的因素仍具有重要意義。但是“以經(jīng)常居住地登記戶口”也具有重要的借鑒意義，當(dāng)當(dāng)事人在該村集體長期居住并事實上形成與村集體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系時，應(yīng)允許其落戶于此，并進(jìn)一步賦予其集體成員身份。

3.完善集體成員身份認(rèn)定程序。由于情況不斷變化，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員名單需每年確定一次。村民委員會根據(jù)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)整合集體成員名單并予以公示，公示期間任何村民均可以監(jiān)督提出異議，公示期過后將異議名單提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)國家出臺的行政法規(guī)審慎核查該異議名單，并最終予以確定成員名單。

若地方上出現(xiàn)特殊情況需要認(rèn)定成員身份，但是該情況不符合國家規(guī)定的成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以通過如下兩種途徑解決：第一可以通過各級政府一級一級向上反映該問題直至出臺國家層面的法律法規(guī)；第二可以通過法院審判途徑直至最高人民法院出臺司法解釋，但是在全國范圍內(nèi)生效的相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)出臺之前，不宜認(rèn)定特殊情況的當(dāng)事人為集體成員，避免再次出現(xiàn)全國不統(tǒng)一的認(rèn)定現(xiàn)狀。

（二）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會認(rèn)定集體成員身份的行政職權(quán)

1.屬于政府的行政事務(wù)就由政府來完成，具體到基層，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府是國家行政管理體系的重要一環(huán)，管理國家基層公共事務(wù)和保障社會公共利益，村民委員會設(shè)立目的更多在于保障和維護(hù)村集體內(nèi)部的村民權(quán)利。理論上，集體成員身份應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織予以認(rèn)定。但是無“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的農(nóng)村集體如何認(rèn)定其成員身份亦是一大問題。因此不妨立足于當(dāng)下的農(nóng)村社會實際，充分利用村民委員會的自治地位和管理能力，賦予其認(rèn)定集體成員身份的行政職權(quán)。村民委員會應(yīng)以國家制定的標(biāo)準(zhǔn)為根本，運用行政職權(quán)，認(rèn)定“集體成員”身份，并將特殊情況報鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府審查，最終以農(nóng)村社會的集體效益為根本目的。

2.集體成員身份認(rèn)定關(guān)系到農(nóng)村集體利益的分配，涉及到農(nóng)村的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家的行政權(quán)有必要參涉其中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為國家基層政權(quán)組織，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)打交道最多，最清楚農(nóng)村的各項管理工作和實際成果，因此法律應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府作為上級行政主體審查村民委員會上報的集體成員名單的真實性以及合法性的義務(wù)。如此規(guī)定，在集體成員身份認(rèn)定方面，集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府均是擁有法定職權(quán)的行政主體，對于二者的行政行為可以用行政法與行政訴訟法加以規(guī)制、引導(dǎo)和監(jiān)督。

兩級行政主體，兩道關(guān)卡，從行政方面嚴(yán)格把控集體成員身份認(rèn)定，爭取做到在行政方面徹底解決困擾實務(wù)界已久的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份認(rèn)定問題。

（三）提升村民委員會工作素養(yǎng)

如上所述，若賦予村民委員會集體成員身份認(rèn)定的權(quán)利，則村民委員會成員相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓藛T。

目前我國村民委員會的管理情況不容樂觀。農(nóng)村保留了更多的血緣、親情關(guān)系，相較于法律，其家族關(guān)系更具有優(yōu)先性。因此加強農(nóng)村管理隊伍構(gòu)建至關(guān)重要，選舉出合適的人員參與集體成員認(rèn)定工作。構(gòu)建合格的村民委員會，思想上，要樹立“管理為民”的理念，提高村委會人員的法制意識，強化勇于擔(dān)當(dāng)、勇于負(fù)責(zé)的精神；制度上，要有完善的獎懲措施，嚴(yán)格落實獎勵制度；業(yè)務(wù)上，不斷加強村委會人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以適應(yīng)新時代的工作需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府要指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會的“成員身份認(rèn)定”工作，嚴(yán)肅查處在此過程中產(chǎn)生的腐敗問題，出現(xiàn)問題及時責(zé)令村民委員會糾正。

（四）賦予集體成員身份認(rèn)定可訴性

最高人民法院在2005年公布的司法解釋中明確指出，集體成員身份屬于《立法法》第42條第（一）項（即2015年修正后的《立法法》第45條第（一）項）規(guī)定的情形，該司法解釋實際上間接將集體成員身份問題排除在了司法之外。在實踐中部分法院確實以此為由“不予立案”或者“駁回起訴”。

司法是保障社會公平正義的最后一道防線。一些地方法院以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不屬于立案范圍拒絕受理，剝奪了人民群眾的最后一次救濟(jì)。因此，為了保障人民群眾的權(quán)益受到最終保障，法律法規(guī)應(yīng)規(guī)定人民法院受理此類案件。

作為法律規(guī)定的行政主體，村民委員會將是適格的被告之一，同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最終的審查主體，可以類比為復(fù)議機(jī)關(guān)（然而并非真正的復(fù)議機(jī)關(guān)），根據(jù)《行政訴訟法》第26條規(guī)定，集體成員身份認(rèn)定司法審查時將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會共同訴至當(dāng)?shù)爻跫壢嗣穹ㄔ骸?/p>

如此一來，賦予集體成員身份認(rèn)定可訴性，全國各級法院統(tǒng)一訴訟類型和裁判標(biāo)準(zhǔn)，集體成員身份認(rèn)定的糾紛就多了一道解決途徑，司法的民眾信服力也會大大增強。

四、結(jié)語

村集體經(jīng)濟(jì)組織事物復(fù)雜多樣，既牽扯到自治，又涉及到國家事務(wù)管理，更是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切相關(guān)。其中集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配是集體成員最為關(guān)注的，也是引發(fā)矛盾的根源，而獲得利益分配的前提條件便是集體成員身份。因此，當(dāng)下有必要設(shè)計一套詳細(xì)的規(guī)則規(guī)制集體成員身份認(rèn)定全過程，不僅可以徹底解決集體成員身份認(rèn)定問題，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，同時豐富行政法規(guī)制內(nèi)容，推進(jìn)法治中國建設(shè)。