建立不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制的路徑初探
——以湖南省為例

鄧 姝，羅 瑜

（湖南省不動(dòng)產(chǎn)登記中心，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

不動(dòng)產(chǎn)登記的意義在于確認(rèn)和保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的有關(guān)權(quán)益，一旦登記錯(cuò)誤，將會(huì)對(duì)權(quán)利人造成損失，面臨賠償責(zé)任。隨著優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的深入，不動(dòng)產(chǎn)登記公信力被提到重要位置，購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)于推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力具有重要意義。

1 開展不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求

1.1 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)巨大賠償責(zé)任

自不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，全國(guó)發(fā)生過多起不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償案件，最高的賠償金額達(dá)到了100余萬(wàn)元（見表1）。通過向湖南省內(nèi)122個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)開展問卷調(diào)查，96.8%的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)表示不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任巨大，需要購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)。造成登記錯(cuò)誤的原因如下：

表1 2017—2020年湖南省發(fā)生的部分不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償判例Table 1 Some compensation cases for real estate registration errors in Hunan from 2017 to 2020

1）原房、地、林、農(nóng)登記數(shù)據(jù)整合不到位,存在大量歷史遺留問題；

2）相關(guān)部門不再出具證明，房產(chǎn)繼承、贈(zèng)與不再?gòu)?qiáng)制要求公證[1]，申請(qǐng)人舉證不足，登記機(jī)構(gòu)調(diào)查手段有限，需面對(duì)大量如繼承、共有等復(fù)雜民事法律關(guān)系審查，審慎審核的深度難以把握；

3）登記時(shí)間由原本法定的30個(gè)工作日壓縮至5個(gè)工作日[1]，存在審核時(shí)間不充分導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)；

4）審查程序多限于書面形式審查，還未構(gòu)建完善的不動(dòng)產(chǎn)登記的信用保障機(jī)制；

5）登記人員素質(zhì)參差不齊，增加了不動(dòng)產(chǎn)登記出錯(cuò)的概率。

多種因素交織導(dǎo)致了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)面臨的巨大登記賠償風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的財(cái)政負(fù)擔(dān)模式存在不足

湖南省不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任大多采用政府財(cái)政負(fù)擔(dān)模式，此種國(guó)家賠償金制度不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，復(fù)雜的財(cái)政支出程序也使得權(quán)利人獲得賠償?shù)臅r(shí)間較長(zhǎng)，容易引發(fā)信訪糾紛。同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員可能面臨較重的追償責(zé)任，加重了登記工作人員的工作壓力和心理負(fù)擔(dān)，此種政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的登記錯(cuò)誤賠償模式弊端日益凸顯。

1.3 不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)符合《保險(xiǎn)法》等法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）規(guī)定，責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)；責(zé)任保險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)類型，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人在保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)具有保險(xiǎn)利益；保險(xiǎn)利益是指投保人或者被保險(xiǎn)人對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的具有的法律上承認(rèn)的利益?！睹穹ǖ洹泛汀恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定：“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”《國(guó)家賠償法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職務(wù)時(shí)有侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定：“申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過錯(cuò)程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！备鶕?jù)以上規(guī)定，作為以登記機(jī)構(gòu)向第三人承擔(dān)賠償責(zé)任為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任屬于法定的責(zé)任情形。以不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任作為不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)的標(biāo)的，符合《保險(xiǎn)法》對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的和保險(xiǎn)利益的規(guī)定。

1.4 購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)后優(yōu)勢(shì)明顯

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》提出，要運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、發(fā)揮責(zé)任保險(xiǎn)化解矛盾糾紛的功能作用。不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)以政府購(gòu)買保險(xiǎn)的方式保障權(quán)利人因登記錯(cuò)誤造成的損害賠償權(quán)，一旦出現(xiàn)登記錯(cuò)誤，申請(qǐng)人申請(qǐng)賠償程序簡(jiǎn)單、耗時(shí)少，可有效化解矛盾糾紛[2]，能滿足不動(dòng)產(chǎn)登記工作的迫切需求。近年來，全國(guó)各地為了應(yīng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)賠償責(zé)任的大額賠償，已大規(guī)模探索開展市場(chǎng)化的登記保險(xiǎn)。截至2021年8月，全國(guó)有19個(gè)省份已經(jīng)開展不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)，湖南省已有涉及湘潭市、邵陽(yáng)市、常德市、衡陽(yáng)市、郴州市、岳陽(yáng)市等25個(gè)縣市區(qū)購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)，以較少的錢獲取較大保障，有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

續(xù)表：

2 探索建立不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制存在的主要問題

2.1 不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)購(gòu)買資金來源不明確

全國(guó)已購(gòu)買登記責(zé)任保險(xiǎn)的地方，經(jīng)費(fèi)主要來源財(cái)政撥款或是登記費(fèi)。由于國(guó)家立法頂層設(shè)計(jì)上沒有明確的依據(jù)，責(zé)任險(xiǎn)的費(fèi)用也無(wú)財(cái)政保障和支付渠道[3]，很多地方無(wú)法申請(qǐng)到財(cái)政經(jīng)費(fèi)購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)；降費(fèi)減負(fù)的實(shí)施使不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)收入逐年減少，不斷深化改革使得不動(dòng)產(chǎn)登記投入居高不下甚至入不敷出，用登記費(fèi)購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)存在困難，亟須明確將不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)購(gòu)買資金納入財(cái)政預(yù)算。

2.2 不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)立項(xiàng)困難

不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)的立項(xiàng)需要不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)形成不動(dòng)產(chǎn)登記保險(xiǎn)的可研報(bào)告和實(shí)施意見，在向上級(jí)主管部門請(qǐng)示、政府分管領(lǐng)導(dǎo)專題匯報(bào)、多部門反復(fù)會(huì)商的基礎(chǔ)上，才得以立項(xiàng)。這種模式讓不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)的購(gòu)買變得不確定。

2.3 不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施關(guān)鍵問題缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)沒有納入到政府采購(gòu)目錄，沒有相對(duì)統(tǒng)一的理賠流程，不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)合同文本不一致、指標(biāo)不清晰，造成保險(xiǎn)標(biāo)的、數(shù)額、理賠方式和訴訟方式各不相同，保險(xiǎn)購(gòu)買方式不明確，一定程度上影響了保險(xiǎn)目的實(shí)現(xiàn)，造成了購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)的困難。

3 湖南省建立不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制路徑的建議

隨著不動(dòng)產(chǎn)登記不見面辦理對(duì)信息化要求的提升，以及各部門存量數(shù)據(jù)未完全整合到位、林權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等業(yè)務(wù)的開展，不動(dòng)產(chǎn)登記的審核難度將進(jìn)一步增加，登記錯(cuò)誤不可避免?？紤]國(guó)家賠償基金不足、程序復(fù)雜，迫切需要建立不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制。

3.1 聯(lián)合構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制

建議由省級(jí)自然資源、財(cái)政和銀保監(jiān)主管部門聯(lián)合推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)工作，構(gòu)建全省不動(dòng)產(chǎn)登記保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，將不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)用納入地方政府預(yù)算，依法依規(guī)對(duì)轄內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，充分保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人利益、減輕基層登記工作人員心理負(fù)擔(dān)、減少行政賠付成本。

3.2 將不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)納入政府購(gòu)買服務(wù)目錄范圍

根據(jù)《湖南省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容實(shí)行目錄管理，省級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購(gòu)買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。未納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，原則上不得購(gòu)買。因此，將不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)納入政府購(gòu)買服務(wù)目錄范圍有利于各地不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)的立項(xiàng)。建議由省級(jí)自然資源主管部門將不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)編制到本部門政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，經(jīng)審核同意后向社會(huì)公布。由省級(jí)財(cái)政主管部門將不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)用納入各級(jí)地方政府預(yù)算，保障不動(dòng)產(chǎn)登記保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)來源。各不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法通過招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式選擇具有責(zé)任保險(xiǎn)專業(yè)資質(zhì)、商業(yè)信譽(yù)、償付能力水平、業(yè)績(jī)和規(guī)模的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行承保，定期向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)。

3.3 出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)指導(dǎo)規(guī)范

就不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)購(gòu)買和理賠流程、責(zé)任保險(xiǎn)合同文本和相關(guān)條款、指標(biāo)建議等內(nèi)容制定湖南省不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)指導(dǎo)規(guī)范，指導(dǎo)各地根據(jù)實(shí)際需求購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)。通過全省的指導(dǎo)規(guī)范，列舉確定保險(xiǎn)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提供指引。如保險(xiǎn)限額的確定，可以考慮當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)每套的平均面積、交易均價(jià)、司法案判例中不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任分?jǐn)偙壤?、近幾年不?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)出現(xiàn)錯(cuò)誤的概率等綜合確定單次賠償限額和年度賠償限額；追溯期的約定可以根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記的歷史清查情況、起訴期間、訴訟時(shí)效等綜合確定；保費(fèi)的確定需要保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)區(qū)域的實(shí)際情況，合理確定各項(xiàng)系數(shù)。

3.4 引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提升服務(wù)水平

由省級(jí)自然資源、銀保監(jiān)主管部門推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)于保險(xiǎn)合同條款和保險(xiǎn)指標(biāo)的溝通和規(guī)范，制定不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)服務(wù)采購(gòu)和確定保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施流程，引導(dǎo)各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立更為簡(jiǎn)便、快捷的理賠服務(wù)通道，探索建立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛的協(xié)調(diào)解決機(jī)制。

3.5 完善不動(dòng)產(chǎn)登記誠(chéng)信體系建設(shè)

參考廣州、上海等地區(qū)先進(jìn)做法開展不動(dòng)產(chǎn)登記信用管理體系建設(shè)，與相關(guān)部門實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將相關(guān)申請(qǐng)人、申請(qǐng)事項(xiàng)、不實(shí)申報(bào)的情節(jié)、處理結(jié)果等信息記載入“黑名單”，錄入“公共信用綜合服務(wù)平臺(tái)”[4]，作為不良信用記錄納入公共信用管理體系，明確不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人提交虛假材料的責(zé)任，從源頭減少因不實(shí)申請(qǐng)?jiān)斐傻牡怯涘e(cuò)誤而引起的賠償風(fēng)險(xiǎn)。