全民所有自然資源資產(chǎn)清查長(zhǎng)沙試點(diǎn)的實(shí)踐與思考

沈志意，邱 蘭，蔣 威，諶慧倩，賀 妍

(1.長(zhǎng)沙市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410007；2.長(zhǎng)沙市自然資源和規(guī)劃局，湖南 長(zhǎng)沙 410013)

近年來(lái)，全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作受到國(guó)家高度重視，黨中央、國(guó)務(wù)院的一系列重大決策部署，要求摸清全民所有自然資源資產(chǎn)家底?！妒龑萌珖?guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)〉五年規(guī)劃（2018—2022）》要求實(shí)現(xiàn)完備的全口徑、全覆蓋國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度[1]。2019年 9月，自然資源部辦公廳發(fā)布第一批全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)通知，湖南作為5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一開(kāi)展清查試點(diǎn)工作，先試先行探索全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)方法及制度建設(shè)。2021年2月，自然資源部辦公廳發(fā)布在全國(guó)開(kāi)展第二批試點(diǎn)的通知，要求進(jìn)一步完善資產(chǎn)清查價(jià)格體系，并驗(yàn)證和優(yōu)化第一批試點(diǎn)總結(jié)的技術(shù)路徑和方法。

1 全民所有自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.1 全民所有資源概況

以《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南（試行稿）》（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》）為依據(jù)，按資源分類及地類對(duì)應(yīng)的要求，以長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)國(guó)土變更調(diào)查為基礎(chǔ)，按自然資源資產(chǎn)類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，構(gòu)建自然資源現(xiàn)狀一張圖[2]。

長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)自然資源資產(chǎn)總面積1 199.84 km2，其中，全民所有自然資源資產(chǎn)總面積占國(guó)土總面積的42.23%。全民所有自然資源資產(chǎn)中，土地資源占比87.62%，森林資源占比10.24%，草原資源占比1.40%，濕地資源占比0.74%。根據(jù)《技術(shù)指南》要求，水資源相關(guān)地類納入土地資源統(tǒng)計(jì)清查。

1.2 資源特色

長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)全民所有自然資源主要以土地資源、森林資源為主，草原資源對(duì)應(yīng)地類多為其他草地，以荒草地和零星地塊為主，不生產(chǎn)草料及其他相關(guān)產(chǎn)品，不具備市場(chǎng)交易等特征；濕地資源則多為分布江河湖泊周邊的零星內(nèi)陸灘涂。通過(guò)查詢現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)及近年來(lái)礦產(chǎn)儲(chǔ)量表，五區(qū)礦產(chǎn)資源沒(méi)有清查《技術(shù)指南》要求的35種，且都處于關(guān)停狀態(tài)，本次未需對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行清查。

1.3 清查對(duì)象

本次清查工作以國(guó)土變更調(diào)查為基礎(chǔ)，對(duì)長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)全民所有的土地、森林、濕地和草原資源進(jìn)行清查，包括實(shí)物量統(tǒng)計(jì)及經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算。其中，土地資源包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地（含水資源）及儲(chǔ)備土地，森林資源包括林地及林木經(jīng)濟(jì)價(jià)值，濕地資源在實(shí)物量統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行生態(tài)價(jià)值探索，草原資源多為荒草地，本次只進(jìn)行實(shí)物量統(tǒng)計(jì)。

1.4 工作流程

利用各類專項(xiàng)調(diào)查中的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途和分布等成果基礎(chǔ)，通過(guò)統(tǒng)一基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)（時(shí)期）補(bǔ)充調(diào)查的價(jià)格、使用權(quán)、收益等情況，估算資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，掌握全民所有自然資源資產(chǎn)的自然現(xiàn)狀、管理狀況及資產(chǎn)量情況[3]。清查工作包括準(zhǔn)備工作、資料處理、自然資源清查、總結(jié)與成果整理歸檔等（圖1）。

圖1 工作路線圖Fig.1 Technical roadmap

2 工作方法

2.1 多源大數(shù)據(jù)空間整合

2.1.1 專題數(shù)據(jù)空間整合

自然資源資產(chǎn)清查以土地、森林、草原和水利等各項(xiàng)已開(kāi)展的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，與國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加。通過(guò)整理、清洗、轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)坐標(biāo)系后，生成資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)集，為實(shí)物量統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算做準(zhǔn)備。

2.1.2 基于ArcPy程序化解決圖斑處理難題

空間數(shù)據(jù)整合工作中圖斑處理可細(xì)化為4類，分別為細(xì)小圖斑、狹長(zhǎng)圖斑、空洞圖斑和銳角圖斑處理。本次基于ArcPy編程技術(shù)方法，通過(guò)批量化、程序化融合處理細(xì)小圖斑，提高圖斑處理效率與人為判讀誤差；通過(guò)優(yōu)化狹長(zhǎng)圖斑的識(shí)別方法，確定適合長(zhǎng)沙實(shí)際的圖斑形態(tài)指數(shù)；通過(guò)發(fā)掘銳角圖斑識(shí)別工具，對(duì)圖斑銳角及個(gè)數(shù)進(jìn)行標(biāo)識(shí)。

2.2 人機(jī)交互技術(shù)

自然資源清查數(shù)據(jù)涉及的專題數(shù)據(jù)門類多，且數(shù)據(jù)體量大，空間屬性信息復(fù)雜。長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)全民所有自然資源清查工作采取軟件自動(dòng)化處理和人工判讀相結(jié)合的人機(jī)交互技術(shù)方法，對(duì)空間數(shù)據(jù)圖層進(jìn)行處理。具體做法為：基于ArcGIS對(duì)空間要素圖層進(jìn)行空間運(yùn)算處理；基于ArcPy實(shí)現(xiàn)多要素圖層，多數(shù)量圖斑、多類型屬性信息批量處理；并結(jié)合遙感影像對(duì)部分難以確定的專題要素邊界和屬性進(jìn)行人工判讀，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。

2.3 內(nèi)外業(yè)核實(shí)對(duì)比法

由于全民所有自然資源數(shù)據(jù)可能存在異常情況，長(zhǎng)沙試點(diǎn)采用高清遙感影像圖和外業(yè)調(diào)查核實(shí)相結(jié)合的方法進(jìn)行綜合判斷。外業(yè)核查法用以對(duì)內(nèi)業(yè)核查的成果以及內(nèi)業(yè)無(wú)法定性的類型、邊界和屬性進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，為成果的準(zhǔn)確性和完整性提供事實(shí)依據(jù)。如濕地資源以“國(guó)土變更調(diào)查”濕地圖斑為基礎(chǔ)，疊加濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)成果數(shù)據(jù)，形成實(shí)物量清查數(shù)據(jù)，因濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中濕地級(jí)、土壤類型、受威脅因子、受威脅狀況等級(jí)退化面積、保護(hù)狀況和利用方式等7個(gè)清查因子缺失，需要對(duì)其通過(guò)其他專項(xiàng)調(diào)查成果賦值、近期遙感影像特征一致的圖斑賦值或外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查等方式補(bǔ)充完善清查因子。

2.4 價(jià)格體系的建立

2.4.1 土地資源價(jià)格定價(jià)體系

建設(shè)用地價(jià)格體系構(gòu)建以現(xiàn)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系為基礎(chǔ)，經(jīng)必要的修正、調(diào)整后形成基于清查時(shí)點(diǎn)，且基本內(nèi)涵統(tǒng)一、全域覆蓋、全地類的國(guó)有建設(shè)用地清查價(jià)格體系。依據(jù)《技術(shù)指南》要求，建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算采取區(qū)域平均地價(jià)法[4]，其中區(qū)域平均地價(jià)優(yōu)先采用基準(zhǔn)地價(jià)修正確定。

農(nóng)用地價(jià)格體系基于長(zhǎng)沙市農(nóng)用地的自然質(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件劃定均質(zhì)區(qū)域，通過(guò)近5年統(tǒng)計(jì)年報(bào)、實(shí)地調(diào)查獲取農(nóng)業(yè)成本、產(chǎn)出和收益等方面的價(jià)格數(shù)據(jù)，評(píng)估均質(zhì)區(qū)域農(nóng)用地價(jià)格，經(jīng)必要的核定、修正和補(bǔ)充完善價(jià)格信息，建立農(nóng)用地清查價(jià)格體系[5]。

長(zhǎng)沙市未利用地（含水資源）因缺乏價(jià)值確定依據(jù)，暫不估算經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)清查價(jià)格是明確控制性詳細(xì)規(guī)劃的土地用途和容積率等規(guī)劃條件，基于城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)更新成果，通過(guò)調(diào)整與修正確定儲(chǔ)備土地資產(chǎn)清查價(jià)格。

2.4.2 森林資源

林地清查價(jià)格是喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地的土地流轉(zhuǎn)租金收益進(jìn)行年期修正后的價(jià)格。林木價(jià)格中，不同優(yōu)勢(shì)樹(shù)種用材林分為幼齡林、中齡林（近熟林）、成熟林（過(guò)熟林）三個(gè)齡組的單位面積林木平均價(jià)，竹林選取毛竹作為單位面積平均價(jià)，不同優(yōu)勢(shì)樹(shù)種經(jīng)濟(jì)林，按主要經(jīng)濟(jì)樹(shù)種分為產(chǎn)前期、初產(chǎn)期和盛產(chǎn)期三個(gè)生產(chǎn)階段的單位面積平均價(jià)。以《技術(shù)指南》為指導(dǎo)，本次清查工作林木資源價(jià)格（見(jiàn)圖2）用材林選取杉木、樟木和馬尾松，用收獲現(xiàn)值法和市場(chǎng)倒算法進(jìn)行價(jià)格測(cè)算；竹林選取毛竹，用收獲現(xiàn)值法進(jìn)行價(jià)格測(cè)算；經(jīng)濟(jì)林選用油茶、柑橘，用重置成本法和收獲現(xiàn)值法進(jìn)行價(jià)格測(cè)算[6]。

圖2 森林資源價(jià)格體系構(gòu)成Fig.2 Structure of forest resource price system

2.4.3 濕地資源生態(tài)價(jià)值探索

相較于其他資源對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視，在濕地價(jià)值的估算中更傾向于其生態(tài)效益，淡化其生產(chǎn)用途效益。也就是說(shuō)，直接使用價(jià)值是濕地資源生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值中較少的組成部分，其重點(diǎn)價(jià)值是間接使用價(jià)值和非使用價(jià)值。

本次結(jié)合《濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估規(guī)范》（LY/T 2899—2017）和《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》（DB3410/T 12—2021）,對(duì)濕地資源進(jìn)行生態(tài)價(jià)值探索，其中前者需要有長(zhǎng)期連續(xù)定位觀測(cè)數(shù)據(jù)、濕地遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)等，后者需要有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（居民的人均可支配收入、區(qū)域人口、污水排放量等）、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)（水文監(jiān)測(cè)、氣象監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)等）和市場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)（固碳價(jià)格、工業(yè)制氧價(jià)格等）。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢并和相關(guān)部門進(jìn)行對(duì)接，當(dāng)前收集到的數(shù)據(jù)集中于統(tǒng)計(jì)年鑒和公報(bào)上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、林業(yè)部門的濕地調(diào)查數(shù)據(jù)及少量的市場(chǎng)數(shù)據(jù)，更詳細(xì)專業(yè)的觀測(cè)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以獲得，因此大多數(shù)指標(biāo)無(wú)法計(jì)算，此次對(duì)于長(zhǎng)沙市濕地資源生態(tài)價(jià)值的估算在缺少數(shù)據(jù)的支撐下未獲得最終結(jié)果。

上述評(píng)估規(guī)范和技術(shù)規(guī)范對(duì)濕地資源生態(tài)價(jià)值的核算方法雖然在理論層面已經(jīng)較成熟，但結(jié)合長(zhǎng)沙市濕地資源管理現(xiàn)狀及數(shù)據(jù)來(lái)源，生態(tài)價(jià)值核算在此次資產(chǎn)清查工作中較難落地。因2類方法都是將濕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值拆解成二級(jí)指標(biāo)計(jì)算，而與其所需的觀測(cè)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)目前難以獲得，致使當(dāng)前長(zhǎng)沙市濕地資源生態(tài)價(jià)值的生態(tài)功能綜合值在缺少數(shù)據(jù)的支撐下無(wú)法得到實(shí)驗(yàn)結(jié)果，未來(lái)在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)的前提下可進(jìn)一步操作實(shí)踐。

3 清查與價(jià)值核算的問(wèn)題

3.1 數(shù)據(jù)多源、時(shí)點(diǎn)不一

國(guó)土調(diào)查、森林資源管理一張圖、不動(dòng)產(chǎn)登記宗地?cái)?shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途和分布等屬性，清查核算數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)不統(tǒng)一，會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)遺漏、屬性現(xiàn)勢(shì)性不足，導(dǎo)致核算結(jié)果不可信。核算時(shí)點(diǎn)宜與國(guó)土調(diào)查、變更調(diào)查等資源調(diào)查體系運(yùn)行的要求相協(xié)調(diào)，一般宜確定為年末最后一個(gè)自然日或統(tǒng)一至同年度。

3.2 專題數(shù)據(jù)滯后、屬性不全

森林資源管理一張圖與國(guó)土調(diào)查關(guān)于林地的分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，全國(guó)濕地資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程將全國(guó)濕地劃分為5大類28種類型，與《技術(shù)指南》要求的國(guó)土調(diào)查濕地8類二級(jí)地類分類不一致。國(guó)家林草局正在開(kāi)展的森林資源管理一張圖與國(guó)土三調(diào)融合工作，地類融合標(biāo)準(zhǔn)的確定、缺失屬性的補(bǔ)充、融合工作進(jìn)度對(duì)資產(chǎn)清查成果的完整性至關(guān)重要。長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)資產(chǎn)清查工作在以國(guó)土調(diào)查林地地類空間邊界為底數(shù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)缺失屬性的三調(diào)圖斑采用臨近林地圖斑屬性和外業(yè)核查相結(jié)合的方法確定相關(guān)清查因子。

3.3 價(jià)格體系尚不健全

建設(shè)用地有完整的國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)體系，農(nóng)用地尚未建立基準(zhǔn)地價(jià)體系，森林資源中的林地、草原資源的草地價(jià)格均以本次建立的國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)為參考進(jìn)行調(diào)整后確定，濕地資源價(jià)值估算則更傾向于生態(tài)效益，但濕地生態(tài)價(jià)值的2種估算方法需從供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)、支持服務(wù)的二級(jí)指標(biāo)中獲取數(shù)據(jù)支持，導(dǎo)致生態(tài)價(jià)值估算在當(dāng)前的現(xiàn)有數(shù)據(jù)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)論與建議

（1）建立健全資產(chǎn)清查工作機(jī)制。資產(chǎn)清查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需要自然資源和規(guī)劃局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等多部門提供，實(shí)物量及價(jià)格體系均需獲得多部門的認(rèn)可。在工作層面，要重視建立成熟的工作機(jī)制，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障、工作組織和監(jiān)管模式等方面給予制度保障。市級(jí)統(tǒng)籌是部門聯(lián)動(dòng)、落實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供，有效推進(jìn)工作的組織保障。

（2）建立技術(shù)交流平臺(tái)保障成果準(zhǔn)確性。數(shù)據(jù)空間整合中存在的圖斑沖突、屬性問(wèn)題，需要多專業(yè)技術(shù)人員的配合，保障數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性和合理性，建立多部門、多層級(jí)技術(shù)人員的交流平臺(tái)是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、成果合理的保障。

（3）充分利用已有的、已開(kāi)展的相關(guān)工作成果。長(zhǎng)沙市正在開(kāi)展多個(gè)專項(xiàng)工作，其中林業(yè)局正在開(kāi)展森林資源管理一張圖與三調(diào)的融合，其融合成果是數(shù)據(jù)空間整合的重要組成部分；自然資源和規(guī)劃局正在開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)登記等工作，其宗地?cái)?shù)據(jù)中的宗地編號(hào)、不動(dòng)產(chǎn)單元編號(hào)、宗地面積、土地用途、容積率、供應(yīng)方式、使用權(quán)起始時(shí)間和使用權(quán)結(jié)束時(shí)間等屬性是所有者權(quán)益的探索中權(quán)益系數(shù)的關(guān)鍵信息。

（4）加快推進(jìn)專題數(shù)據(jù)的融合，提高數(shù)據(jù)空間要素匹配度。加快專項(xiàng)成果數(shù)字化的工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)矢量化、電子化和即時(shí)化，統(tǒng)一成果體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)各類專項(xiàng)數(shù)據(jù)空間要素匹配性，可為摸清全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)物量奠定良好工作基礎(chǔ)。

（5）加強(qiáng)濕地資源的調(diào)查監(jiān)測(cè)，推進(jìn)生態(tài)價(jià)值核算。建立常態(tài)化的濕地資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，完善定位觀測(cè)數(shù)據(jù)、濕地遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)，污水排放量、水文、氣象、遙感監(jiān)測(cè)（等）數(shù)據(jù)，固碳價(jià)格、工業(yè)制氧價(jià)格等市場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)。

（6）建立資產(chǎn)清查年度更新機(jī)制。國(guó)土調(diào)查是全民所有自然資源資產(chǎn)清查的底數(shù)，國(guó)土調(diào)查實(shí)施年度變更機(jī)制，可結(jié)合國(guó)土調(diào)查年度變更工作，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)清查同步實(shí)施更新，了解年度自然資源資產(chǎn)保值增值情況，為資產(chǎn)平衡表的編制奠定基礎(chǔ)，同時(shí)納入自然資源資產(chǎn)管理績(jī)效考核，掌握全民所有自然資源資產(chǎn)的變化情況。