中國特色社會組織參與應(yīng)急管理機制研究
——基于新冠肺炎疫情防控的連續(xù)性觀察

劉冰 傅昌波 郭成

以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不確定性、廣泛性、隱蔽性、持續(xù)性等特征，對原有的應(yīng)急準(zhǔn)備體系造成了嚴重沖擊。面對廣泛、持續(xù)的疫情風(fēng)險，為了統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，我國采取了符合國情的防控策略，這一策略的有效實施需要全民動員、聯(lián)防聯(lián)控和群防群治，社會組織能夠在風(fēng)險排查、知識科普、心理服務(wù)、技術(shù)研發(fā)、社會創(chuàng)新等方面發(fā)揮重要的支持作用。政府與社會的角色定位及互動關(guān)系歷來是應(yīng)急管理研究的核心問題（薛瀾、劉冰，2013）。本文基于新冠肺炎疫情防控的持續(xù)性觀察，主要對社會組織參與應(yīng)急管理的新特點、新挑戰(zhàn)以及機制創(chuàng)新路徑進行探討。

一、社會組織參與疫情防控的制度環(huán)境

新冠肺炎疫情自2019年12月爆發(fā)以來，至今仍在全球持續(xù)蔓延。新型冠狀病毒肺炎是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性流行病，對全世界是一次嚴重危機和嚴峻考驗。同時，新冠肺炎疫情也是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對我國人民身體健康和經(jīng)濟社會運行產(chǎn)生了嚴重影響，對中國是一次危機，也是一次大考①國務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1681801/1681801.htm，發(fā)布時間：2020年6月7日，訪問時間：2022年5月26日。。

公共衛(wèi)生危機需要全社會各類行動主體的共同應(yīng)對。習(xí)近平總書記對各類社會組織參與疫情防控提出了具體要求，“對社會力量參與疫情防控，要加強組織引導(dǎo)、暢通渠道、鼓勵支持。要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的作用，指導(dǎo)和幫助企業(yè)等會員單位科學(xué)精準(zhǔn)防疫、有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)。慈善組織、紅十字會要高效運轉(zhuǎn)，增強透明度，主動接受監(jiān)督，讓每一份愛心善意都及時得到落實”（習(xí)近平，2020）。

面對持續(xù)不斷的新冠肺炎疫情，國家鼓勵動員全社會參與聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委、民政部出臺了一系列政策支持社會力量參與疫情防控。國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)了《新冠肺炎患者、隔離人員及家屬心理疏導(dǎo)和社會工作服務(wù)方案》②中國政府網(wǎng)：關(guān)于印發(fā)新冠肺炎患者、隔離人員及家屬心理疏導(dǎo)和社會工作服務(wù)方案的通知（聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)〔2020〕39 號），http://www.gov.cn/xinwen/2020-04/08/content_5500131.htm，發(fā)布日期：2020年4月8日，訪問日期：2022年5月26日。，鼓勵社區(qū)社會組織、社會工作行業(yè)組織開展精神衛(wèi)生知識培訓(xùn)，為患者、隔離人員及家屬提供線上心理支持和服務(wù)。國家衛(wèi)生健康委、民政部印發(fā)了《關(guān)于加強應(yīng)對新冠肺炎工作中心理援助與社會工作服務(wù)的通知》③中國政府網(wǎng)：關(guān)于加強應(yīng)對新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會工作服務(wù)的通知（國衛(wèi)辦疾控函〔2020〕194 號），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/07/content_5488257.htm，發(fā)布日期：2020年3月5日，訪問日期：2022年5月26日。，國家衛(wèi)生健康委、民政部等多部門聯(lián)合印發(fā)了《入境人員心理疏導(dǎo)和社會工作服務(wù)方案》④中國政府網(wǎng)：關(guān)于印發(fā)入境人員心理疏導(dǎo)和社會工作服務(wù)方案的通知（國衛(wèi)辦疾控函〔2020〕319 號），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-04/22/content_5505036.htm，發(fā)布日期：2020年4月21日，訪問日期：2022年5月26日。，規(guī)范引導(dǎo)社會工作者參與疫情防控工作。在疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)化階段后，我國還通過政府購買服務(wù)等方式支持社會組織參與疫情防控。

除全國性政策外，受疫情影響的各地也積極出臺地方性政策支持社會組織參與疫情防控。如湖北省前后出臺近十余項鼓勵社會組織參與的政策（魯全，2020），動員社區(qū)社會組織參與基層防控，組織社會組織中的醫(yī)學(xué)專家、科普工作者、專業(yè)社工進行科普宣傳，要求醫(yī)療類行業(yè)協(xié)會商會支持會員企業(yè)生產(chǎn)、調(diào)運防疫物資，鼓勵慈善組織開展慈善募捐和志愿服務(wù)活動等。北京、上海等地發(fā)動社會組織參與社區(qū)排查防控。廣東省指引社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、以多種形式參與疫情防控。新冠肺炎疫情時期與非典時期的對比研究表明，新冠肺炎疫情時期鼓勵社會組織參與疫情防控的政策數(shù)量極大地超過了非典時期，政策內(nèi)容更具體、更完善，整體的聯(lián)動性更好（韋孜澄，2021）。

在黨和政府的引導(dǎo)下，我國各類社會組織、企業(yè)和個人積極行動，捐錢捐物、參與疫情排查、提供心理援助等，為疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、維護社會秩序做出了貢獻。截至2020年底，社會組織累計接受社會各界捐贈資金約396.27億元、物資約10.9 億件①中國政府網(wǎng)：民政部關(guān)于印發(fā)《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》的通知（民發(fā)〔2021〕78 號），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-10/08/content_5641453.htm，發(fā)布日期：2021年9月30日，訪問日期：2022年5月26日。。

二、社會組織參與疫情防控的新特點

新冠肺炎疫情是影響面廣、持續(xù)時間長、不確定性強的新型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為研究社會組織參與應(yīng)急管理機制提供了代表性情境。社會組織在應(yīng)急管理全過程中具有整合資源、降低成本、滿足多樣化需求等功能（金華，2019），同時，社會組織結(jié)構(gòu)扁平化、決策鏈短，具有快速應(yīng)變能力（任慧穎，2022），已逐步成為我國應(yīng)急管理體系中的重要力量。

（一）凸顯反應(yīng)靈敏、服務(wù)多樣的內(nèi)在優(yōu)勢

首先是社會組織反應(yīng)及時。有的社會組織從2020年1月22日湖北省、武漢市實行封閉的交通管控之日開始就啟動了應(yīng)急響應(yīng)（邵任薇、任昱萱，2022）。大量社會組織在2020年1月底2月初陸續(xù)加入抗疫行動（朱勤，2020）。大部分社會組織敏銳度高、行動力強，根據(jù)疫情發(fā)展形勢和抗疫需要靈活調(diào)整自身行動重點。這表明社會組織本身的組織架構(gòu)、決策程序、內(nèi)部人事等組織運行方面的機制是十分靈活的，具有“小而快”的特點。

參與疫情防控的社會組織包括社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)等多種類型，其采取了募捐籌款、組織抗疫物資運輸、抗疫項目創(chuàng)新、提供專業(yè)服務(wù)等各具特色的抗疫行動?；饡谴壬菩袠I(yè)的上游組織，扮演了項目執(zhí)行者、資源鏈接者、資源供給者的角色，主要功能是募捐籌款、動員社會資源、捐贈抗疫醫(yī)療物資、促進物資在上下游順利流動、推動抗疫項目創(chuàng)新。一些基金會長期專注于救災(zāi)和應(yīng)急領(lǐng)域，積累了豐富經(jīng)驗，在參與抗疫的過程中還起到了組織協(xié)調(diào)的作用。比如南都公益基金會在抗疫行動中大力推行其持續(xù)倡導(dǎo)的公益行業(yè)生態(tài)建設(shè)理念，通過提供靈活資金和能力建設(shè)等方式著重支持在地區(qū)域樞紐型社會組織②基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會，基金會參與新冠疫情抗擊的行動案例，https://mp.weixin.qq.com/s/Ip0G2dndi6tFYtmpMcZ5kw，發(fā)布日期：2021年11月18日，訪問日期：2022年8月26日。。

社會團體本身是具有較強行業(yè)性、專業(yè)性的組織，聚集了行業(yè)內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源和專業(yè)性人才隊伍，在新冠肺炎疫情防控中提供了高水平的專業(yè)服務(wù)。比如，阿拉善SEE 生態(tài)協(xié)會匯聚了會員企業(yè)的力量捐錢捐物，助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)，還大力倡導(dǎo)《野生動物保護法》的修訂③阿拉善SEE 生態(tài)協(xié)會，2020年大事記，http://conservation.see.org.cn/about/Chronicle/，發(fā)布日期：2021年2月10日，訪問日期：2022年8月26日。。

社會服務(wù)機構(gòu)主要活躍于基層社區(qū)，直接面向服務(wù)對象，特別是受新冠肺炎疫情沖擊的脆弱群體，如農(nóng)民工、殘障人士、貧困家庭、空巢老人、一線抗疫人員的子女等。這些社會服務(wù)機構(gòu)根據(jù)自身優(yōu)勢和特長提供的服務(wù)形式多樣，如科普宣傳、醫(yī)學(xué)咨詢、救援物資發(fā)放、停課學(xué)生的在線輔導(dǎo)、為受疫情影響的農(nóng)戶推銷農(nóng)產(chǎn)品以及疫情中喪親家屬的哀傷服務(wù)等。在新冠肺炎疫情最為嚴重的時候，國家集中力量完成救治患者、隔離疑似病例、維護社會秩序等關(guān)鍵任務(wù)，社會組織則結(jié)合自身優(yōu)勢起到了及時的“補位”作用（徐家良，2020）。

（二）社會組織之間的協(xié)同機制實現(xiàn)迭代升級

汶川地震之后，社會組織持續(xù)探索突發(fā)事件應(yīng)對過程中的同行協(xié)作機制，提升社會組織參與應(yīng)急管理的效率。比如，蘆山地震中產(chǎn)生的“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”不僅在當(dāng)時發(fā)揮了“社社協(xié)同”、政社對接的橋梁紐帶作用，而且發(fā)展成為一個社會組織溝通的平臺組織（陳鵬、汪永濤，2014）。新冠肺炎疫情發(fā)生后，“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”聯(lián)合其他社會組織發(fā)起成立了“抗擊新冠疫情社會組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”（CNC-COVID19，China NGO Consortium for COVID-19）， 于2020年2月2日正式啟動，并確定了六大行動目標(biāo)（見表1），主要致力于促進基金會之間、基金會與政府部門、社會組織及社會各界在防疫、動員和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的溝通、交流、協(xié)同與合作。

表1 新冠肺炎疫情應(yīng)對中社會組織合作網(wǎng)絡(luò)的主要目標(biāo)

CNC-COVID19 成立以來，共有68 家機構(gòu)加入了該網(wǎng)絡(luò)，形成了發(fā)起機構(gòu)、議題機構(gòu)、樞紐機構(gòu)、協(xié)調(diào)辦公室四類角色機構(gòu)。該網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)急響應(yīng)期的工作主要包括：信息共享、一線機構(gòu)專業(yè)支持、行業(yè)對話會、應(yīng)急專業(yè)議題的行業(yè)討論和交流、公共熱點回應(yīng)、編譯知識庫（見圖1）。CNC-COVID19 可以視為是“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”的一次全新升級。從規(guī)模上講，這是參與機構(gòu)數(shù)量最多的一次協(xié)作網(wǎng)絡(luò)；從運作框架上來看，多家機構(gòu)共同完成了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的發(fā)起和運行工作；在運行方式上，由于疫情限制，大部分溝通協(xié)調(diào)都依賴互聯(lián)網(wǎng)完成①資料來源：基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會.社會組織抗擊新冠疫情協(xié)作網(wǎng)絡(luò)評估報告發(fā)布，https://mp.weixin.qq.com/s/dgbE__lviZRZGtvXwd4OdQ，發(fā)布日期：2020年12月29日，訪問日期：2021年12月20日。。

圖1 社會組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的主要功能

此外，此次新冠肺炎疫情中，社會組織之間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)還出現(xiàn)了專業(yè)化聚合的趨勢：除了綜合性的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)之外，一些社會組織還在專業(yè)領(lǐng)域范圍內(nèi)構(gòu)建了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。如“抗擊疫情殘障支持網(wǎng)絡(luò)”致力于在疫情隔離期間為殘障伙伴提供疫情無障礙信息、生活必需品代購、心理疏導(dǎo)、居家康復(fù)和鍛煉、在線教育資源等支持。①瓷娃娃罕見病關(guān)愛中心，抗擊疫情殘障支持網(wǎng)絡(luò)倡議，http://www.chinadolls.org.cn/page/5399，發(fā)布日期：2020年2月2日，訪問日期：2022年8月26日。可見，隨著參與應(yīng)急管理的社會組織數(shù)量的增加，社會組織對相互之間的協(xié)同日益重視，其自發(fā)地構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，形成協(xié)同效應(yīng)。

（三）線上服務(wù)和數(shù)字抗疫成為亮點

與地震、洪澇等自然災(zāi)害不同，公共衛(wèi)生事件中采取的隔離措施是阻斷傳播鏈的關(guān)鍵措施。在傳染性突發(fā)流行病應(yīng)對中，社會組織難以到達現(xiàn)場進行在場服務(wù)，所以要主動利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)展開線上溝通和服務(wù)（唐皇鳳、吳瑞，2020）。如大魚社區(qū)營造發(fā)展中心在2020年2月4日發(fā)出“社區(qū)防疫互助網(wǎng)絡(luò)計劃”，在48天內(nèi)發(fā)起超過300 場線上會議，組成20 余個行動小組，實現(xiàn)了上萬次線上線下的鏈接?！吧绻ぐ樾小眻F隊采取“4+1 線上異地救援模式”，服務(wù)范圍從國內(nèi)社區(qū)、隔離點、方艙到海外華人，服務(wù)對象超5000 人。②基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會，社會服務(wù)機構(gòu)參與新冠疫情抗擊的行動案例，https://mp.weixin.qq.com/s/Ee7Px8pRegqroo99-0NJuw，發(fā)布日期：2021年11月11日，訪問日期：2022年8月26日。線上服務(wù)方式突破了時空阻隔，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中展現(xiàn)出靈活性和廣泛性優(yōu)勢，志愿服務(wù)的在線化成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的常見模式。

大數(shù)據(jù)抗疫是技術(shù)發(fā)展帶來的應(yīng)急管理方式的變化，具有技術(shù)網(wǎng)絡(luò)鏈接資源的社會組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，提供了防疫的數(shù)字化方案。比如，騰訊公益慈善基金會以包括企業(yè)微信、騰訊文檔、騰訊會議在內(nèi)的騰訊工具矩陣助力各類溝通協(xié)調(diào)行動，還推出2 億元資金池鼓勵軟件開發(fā)機構(gòu)開發(fā)疫情服務(wù)小程序，吸引了1000 多家開發(fā)機構(gòu)參與抗疫技術(shù)創(chuàng)新。①深圳新聞網(wǎng)，再捐2 億元 騰訊發(fā)起“戰(zhàn)疫開發(fā)者公益聯(lián)盟”，http://www.sznews.com/news/content/2020-02/04/content_22826077.htm，發(fā)布日期：2020年2月4日，訪問日期：2022年8月26日。社會組織在數(shù)字抗疫方面的主動性和首創(chuàng)性拓展了互聯(lián)網(wǎng)公益慈善的邊界，展示了公益組織的數(shù)字化未來，也將在一定程度上推動社會組織的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

三、社會組織參與疫情防控的新挑戰(zhàn)

（一）政社協(xié)同機制仍需創(chuàng)新

上述研究表明，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員救治和隔離以及日常防控中，應(yīng)急管理機制已經(jīng)逐漸由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會組織等多方力量協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，特別是全方位的防疫政策將社會組織納入應(yīng)急管理的行動主體，為社會組織參與應(yīng)急管理創(chuàng)造了制度條件，但在具體的工作中還存在信息不對稱、信任度不高等問題。社會組織更多的是自發(fā)動員、自我管理、自我協(xié)調(diào)，沒有被納入到政府統(tǒng)籌的防控體系中。政府與社會組織之間的合作協(xié)同機制尚未成熟和定型（唐皇鳳、吳瑞，2020）。

新冠肺炎疫情中社會組織的參與實踐也反映出民間社會組織行動的合法合理性問題。在重大公共危機下，政府對于物資捐贈常采用統(tǒng)籌分配，社會組織自發(fā)的物資援助是政府力量的補充，但需要考察其行為的法律依據(jù)，以維護社會發(fā)展與慈善秩序。同時，應(yīng)急志愿服務(wù)聯(lián)動機制尚不完善（任慧穎，2022），信息滯后、資源錯配、統(tǒng)籌不力等問題仍然突出。政社協(xié)同是現(xiàn)代化社會治理體系的新特征與新要求，為此，既需要政府在協(xié)同機制的制度供給方面提供更好的保障，也需要社會力量在嵌入政府主導(dǎo)的各類行動中采取更加積極的行動。

（二）“社社協(xié)同”需要長效機制

社會組織之間的自組織能有效降低政府統(tǒng)合社會組織參與的成本（張海波，2022）。在突發(fā)事件應(yīng)對中，零散的社會組織普遍具有協(xié)作行動的內(nèi)在動機，主動建立協(xié)同網(wǎng)絡(luò)以對接項目資源、尋找合作伙伴。有相關(guān)經(jīng)驗的社會組織希望通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)聯(lián)合行動，提升參與效率，沒有經(jīng)驗的社會組織希望通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)社會學(xué)習(xí)。在應(yīng)急條件下，協(xié)同行動往往比“單打獨斗”要有效得多。

此次新冠肺炎疫情的應(yīng)對中，社會組織之間的協(xié)同機制有了新的發(fā)展，但是社會組織協(xié)同的臨時性十分明顯，社會組織協(xié)同的長效機制仍然有待探索。社會組織聯(lián)動機制的不完善造成統(tǒng)籌系統(tǒng)失衡、信息傳遞不暢、志愿者權(quán)益受損等問題（任慧穎，2022）。在社會組織協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中需要哪些角色、如何進行有效的社群管理、如何增進網(wǎng)絡(luò)成員的多維度聯(lián)系等問題都還沒有取得突破。一些樞紐型社會組織在“社社協(xié)同”方面發(fā)揮了“龍頭”作用。但由于我國幅員遼闊，在未來可能需要更多的區(qū)域性樞紐型社會組織。以在地社會組織為主體建立的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)具有地理臨近、溝通便利等優(yōu)勢，更加容易形成理解和互動。

新冠肺炎疫情防控中本地樞紐型社會組織數(shù)量不足（陳濤、羅強強，2021），制約了社會組織之間的行動協(xié)調(diào)。社會組織與志愿者參與常常是火線攜手，迫切需要建立協(xié)作上的信任和服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化（張強、張元，2020）。此外，數(shù)字技術(shù)為“社社協(xié)同”提供了新的可能性，盡快搭建社會組織之間的數(shù)據(jù)共享平臺，將為“社社協(xié)同”提供新的鏈接方式。

（三）社會組織需強化自我發(fā)展機制

社會組織的快速成長也伴隨著能力參差不齊的問題，這一問題在疫情防控中表現(xiàn)明顯。參與疫情防控的社會組織雖然數(shù)量較多，但是真正具有應(yīng)急經(jīng)驗和專業(yè)能力的組織并不多。一些具有較高公信力的基金會在疫情中正向作用明顯，良好的公信力為基金會的形象塑造、功能強化以及資源獲取都大有助益（柳望春、徐昌洪、程翔宇等，2021）。與此相反，一些社會組織由于自身能力限制在應(yīng)急參與中表現(xiàn)出效率低下、行動滯后的問題，受到公眾質(zhì)疑，有的甚至引發(fā)嚴重的輿情危機（徐家良，2020）。

社會組織自身能力建設(shè)受到兩個方面的因素影響：一是社會組織本身所具有的資源水平，二是自身的規(guī)范化管理水平。近年來，社會組織數(shù)量激增，但是社會資源并未隨之增長，社會組織的資金、人力資源和物資方面還不充足。資源約束削弱了社會組織的內(nèi)生行動力（陳濤、羅強強，2021），組織本身面臨較高的脆弱性。在疫情的沖擊下，一些中小型社會組織資金難以支持本組織正常運行，抗風(fēng)險能力薄弱，甚至面臨生存危機。

（四）智慧協(xié)作缺乏總體統(tǒng)籌機制

在網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟社會深度融合的技術(shù)環(huán)境中，社會組織通過互聯(lián)網(wǎng)進行線上溝通、提供遠程服務(wù)，是一種可行的志愿服務(wù)方式。此次疫情應(yīng)對中，社會組織雖然廣泛采用了微信工作群、共享文檔等線上組織方式，但是數(shù)字應(yīng)用、數(shù)據(jù)保存具有臨時性的特點。及時構(gòu)建社會組織信息共享平臺，不僅可以為社會組織的應(yīng)急參與賦能，還能借助平臺強化和激發(fā)新的協(xié)同機制。與此同時，國家應(yīng)急管理體系也在向數(shù)字化智慧化方向發(fā)展。在保障數(shù)據(jù)和隱私安全的前提下，未來在突發(fā)事件應(yīng)對中可以考慮與包括社會組織在內(nèi)的多元行動主體共享信息、跨界協(xié)同。

疫情防控中，具有技術(shù)優(yōu)勢的社會組織，如騰訊公益慈善基金會、阿里巴巴公益基金會依托本身聯(lián)系的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，通過小程序研發(fā)、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)方式為抗疫提供支持，釋放出數(shù)字技術(shù)的巨大能量。①基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會，基金會參與新冠疫情抗擊的行動案例，https://mp.weixin.qq.com/s/Ip0G2dndi6tFYtmpMcZ5kw，發(fā)布日期：2021年11月18日，訪問日期：2022年8月26日。這一現(xiàn)象值得重視，與人力、物資等相同，技術(shù)也是突發(fā)事件應(yīng)對的關(guān)鍵要素，其在未來的數(shù)字社會中還將發(fā)揮出更大的作用。如何以突發(fā)事件應(yīng)對為目標(biāo)搭建一體化數(shù)字共享平臺、如何激發(fā)社會組織在技術(shù)創(chuàng)新方面的靈活性特點、如何在數(shù)字化的背景下實現(xiàn)多元主體的協(xié)同行動，是此次社會組織參與疫情防控出提出的全新命題，需要通過應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計構(gòu)建智慧協(xié)作的總體統(tǒng)籌機制。

四、創(chuàng)新中國特色社會組織參與應(yīng)急管理機制的可行路徑

機制是應(yīng)急管理系統(tǒng)的運作過程與方式（鐘開斌、薛瀾，2022），科學(xué)順暢的運行機制是現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系的重要特征。社會組織參與應(yīng)急管理機制是指社會組織制度化、程序化參與應(yīng)急管理的具體方式。我國社會組織參與應(yīng)急管理的機制經(jīng)歷了建立、發(fā)展和完善的演變歷程，經(jīng)過歷次重大突發(fā)事件的洗禮，社會組織參與應(yīng)急管理從“自發(fā)”到“有序”，逐步融入國家應(yīng)急管理體系，成為國家應(yīng)急管理體系的有機組成部分（鐘開斌，2020），推動應(yīng)急“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型（張海波、童星，2015）。隨著各類突發(fā)事件應(yīng)對中對應(yīng)急管理提出的新挑戰(zhàn)，社會組織參與應(yīng)急管理的機制還需要不斷創(chuàng)新和變革，形成具有中國特色的有效參與機制。

（一）以制度供給確立權(quán)責(zé)機制

黨的十八大以來，中央出臺一系列政策文件鼓勵社會組織在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮作用，為社會組織參與應(yīng)急管理打下良好的制度基礎(chǔ)，但當(dāng)前我國關(guān)于社會組織的規(guī)范性文件依然較為分散。還沒有完善的社會組織專門法律，社會組織相關(guān)問題主要由《中華人民共和國民法典》所規(guī)定。我國對社會組織準(zhǔn)入采取雙重管理（顏德如，2020），法律法規(guī)的模糊性規(guī)定使得政府在應(yīng)急管理中引入社會組織時仍有顧慮（董幼鴻，2018）。

從根本上保障社會組織參與應(yīng)急管理需要以規(guī)范化解決合法性難題，制定法律法規(guī)明確社會組織應(yīng)急參與機制。一是要在有關(guān)法律法規(guī)中明確社會組織的合法性身份和參與機制?！俺浞职l(fā)揮社會力量作用”是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》修訂的重要內(nèi)容之一，應(yīng)通過獎勵、表彰制度加大對社會組織的引導(dǎo)。制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》過程中，應(yīng)將新冠肺炎疫情中社會組織參與防控的經(jīng)驗加以固化，同時反思社會組織參與的共性問題，明確社會組織在公共衛(wèi)生事件中的身份和功能，對信息共享、資源對接、行動協(xié)調(diào)等機制做出具體的規(guī)定。二是在制定社會組織專門法律法規(guī)的過程中規(guī)定社會組織參與應(yīng)急管理的行為邊界。應(yīng)研究制定《社會組織法》等法律，規(guī)范社會組織的行為，從根本上確認社會組織參與應(yīng)急管理的合法性，對社會組織在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)作出清晰規(guī)定，同時也為社會組織在應(yīng)急管理領(lǐng)域中的創(chuàng)新發(fā)展留下空間。在修訂《中華人民共和國慈善法》的過程中，建議細化社會組織的行為規(guī)范、參與途徑等具體內(nèi)容。

（二）以效能導(dǎo)向優(yōu)化政社協(xié)同機制

政社協(xié)同機制要將社會組織視為是應(yīng)急管理體系的有機組成部分，從應(yīng)急管理體系有效運轉(zhuǎn)的角度設(shè)計政社協(xié)同機制。一是在常態(tài)管理中構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系。只有災(zāi)前的互動是充分的、規(guī)范化的，應(yīng)急狀態(tài)下才可能各就其位、各司其職，有條不紊地進入應(yīng)急狀態(tài)。現(xiàn)代應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)高度重視政社伙伴關(guān)系的制度建構(gòu)（陶鵬、薛瀾，2013；孔新峰、褚松燕、鄧名奮，2011）。例如，政府通過認證掛牌、簽訂協(xié)議等方式可以加強對社會組織的了解和動員，在應(yīng)急物資的緊急調(diào)用方面，災(zāi)前合同制被視為一種有效的機制（趙成根，2006）。在預(yù)案編制、應(yīng)急演練中將社會組織視為是應(yīng)急管理體系的重要成員，統(tǒng)籌進行設(shè)計和組織。樞紐型社會組織在社會力量應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中具有中心性特征，政府應(yīng)注重與在地樞紐型組織建立負責(zé)人溝通機制。在應(yīng)急管理部門快速推進信息平臺建設(shè)的過程中，在安全可控的前提下，向社會組織開放必要信息共享權(quán)限，借助信息平臺實現(xiàn)信息的雙向流動。根據(jù)本地應(yīng)急管理的總體規(guī)劃，向社會組織放權(quán)賦權(quán)，鼓勵社會組織從現(xiàn)有的事后應(yīng)急參與向應(yīng)急管理的前后兩端延伸，重點培育在風(fēng)險防控、安全文化建設(shè)以及心理援助等領(lǐng)域中的社會組織。

二是在非常態(tài)管理中要及時將社會組織協(xié)同納入應(yīng)急管理指揮部的工作內(nèi)容。及時向社會公布負責(zé)社會組織協(xié)同的聯(lián)系人和專業(yè)應(yīng)急小組，邀請樞紐型社會組織負責(zé)人參與事件研判和信息通報的工作會議。將社會組織中的救援力量、救災(zāi)物資、專業(yè)技能等優(yōu)勢資源納入突發(fā)事件應(yīng)對方案進行統(tǒng)籌安排。應(yīng)急管理結(jié)束后，及時解決社會組織征用補償問題，開展綜合評估和復(fù)盤學(xué)習(xí)，解決政社協(xié)同機制運轉(zhuǎn)中的問題，并落實到應(yīng)急預(yù)案的完善和優(yōu)化之中，對應(yīng)急管理中表現(xiàn)突出的社會組織予以精神鼓勵和物質(zhì)獎勵，利用新聞媒體大力弘揚社會組織的公益精神，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。

（三）以“各得其所”落實激勵機制

所謂“各得其所”，就是指在對參與應(yīng)急管理的社會組織進行激勵時，激勵機制的設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮到不同社會組織多種多樣的組織動機，根據(jù)實際情況進行包括資金支持、政策傾斜、社會宣傳等多方面的個性化激勵，通過豐富與便利社會組織實現(xiàn)自身目的的方式，充分調(diào)動其參與應(yīng)急管理的積極性。

針對社會組織在應(yīng)急管理全過程參與的績效出臺獎補政策，應(yīng)急活動取得初步成效后，應(yīng)組成專門考核小組，分類對社會力量參與應(yīng)急管理的積極性、實效性、合理性和有效性等進行考核。重視考核結(jié)果的運用，以政府名義發(fā)布考核結(jié)果，以精神鼓勵、物質(zhì)獎勵等多種形式進行表彰獎勵。一是物質(zhì)獎勵。鼓勵有條件的地方為社會組織提供保險保障，或者通過建立志愿者基金，廣泛吸納社會資本，為志愿者購買人身意外保險，解除志愿者的后顧之憂。對參加應(yīng)急活動的志愿者，在保證其原單位工資、福利不受影響條件下，通過發(fā)放交通費、生活補助等予以補償。向積極參加應(yīng)急救助的企業(yè)減免部分稅收或提供無息、低息貸款，幫助企業(yè)改進技術(shù)和管理。二是精神激勵。建立志愿者嘉獎制度和志愿服務(wù)回饋制度，各級政府和相關(guān)組織要采取頒發(fā)榮譽證書、評定星級等方式為志愿服務(wù)者提供精神激勵。充分運用新聞媒體，大力弘揚志愿精神，營造社會力量參與應(yīng)急管理的良好氛圍。

（四）以數(shù)字化賦能“社社協(xié)同”機制

隨著社會組織的數(shù)量增長和專業(yè)化分工的發(fā)展，我國的社會組織已經(jīng)呈現(xiàn)出的不同的身份和功能。新冠肺炎疫情防控中，社會服務(wù)機構(gòu)、基金會、社會團體等社會組織扮演了不同角色，這就需要在高度分工的世界里建立社會組織之間的協(xié)調(diào)機制。

在制度化信息化的基礎(chǔ)上，實踐中已經(jīng)產(chǎn)生了兩種運行良好的“社社協(xié)同”機制：一種是多組織自發(fā)形成的協(xié)商平臺。如蘆山地震中建立起來的“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”，形成了一種常態(tài)化的社會組織之間的溝通機制以及非常態(tài)情境中的會商協(xié)同機制。另一種是特定社會組織扮演專業(yè)協(xié)調(diào)人的角色。比如卓明災(zāi)害信息服務(wù)中心，是一家以專業(yè)處理災(zāi)害信息、協(xié)助救災(zāi)資源對接、促進救災(zāi)效率為工作內(nèi)容的志愿者組織。①資料來源：陜西社會組織，樞紐型社會組織如何構(gòu)架整體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，https://mp.weixin.qq.com/s/5WrIp_vx6bK_g4sjhmbdBQ，發(fā)布日期：2022年7月27日，訪問日期：2022年8月26日。這類組織的產(chǎn)生和發(fā)展本身具有創(chuàng)新的思路，著重災(zāi)害信息梳理，解決突發(fā)事件中信息量大、信息不對稱的問題，是為社會組織提供服務(wù)的社會組織。無論是多組織平臺，還是專業(yè)的信息服務(wù)機構(gòu)，都可以在突發(fā)事件應(yīng)對中起到“樞紐型組織”的作用。通過社會組織自身專業(yè)分工解決組織之間不協(xié)調(diào)的問題，是實現(xiàn)“社社協(xié)同”的寶貴經(jīng)驗。

在制度化的信息平臺發(fā)展的不同時期內(nèi)，政府與社會組織的參與程度應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。平臺搭建之初，應(yīng)由社會組織自發(fā)地利用社會內(nèi)生標(biāo)準(zhǔn)進行平臺構(gòu)建，政府力量不必深度介入；平臺成型后，社會組織需要經(jīng)由政府指導(dǎo)使平臺在社會（或至少是行業(yè)）范圍內(nèi)被接受，政府可以為信息化平臺接入權(quán)威數(shù)據(jù)，以數(shù)字賦能提升應(yīng)急管理中的“社社協(xié)同”效能。