吊銷機動車駕駛證行政訴訟類案監(jiān)督實踐

● 黃金娜 柯佳麗/文

2022年4月18日，最高檢發(fā)布了第三十六批指導(dǎo)性案例，這是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例，突出類案監(jiān)督對公正司法、依法行政的促進作用，遵循行政檢察的能動性，充分體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的更高質(zhì)效。其中，由福建省檢察機關(guān)辦理的“盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案（檢例第146號）”入選本批指導(dǎo)性案例。本文圍繞該案辦理的重點問題和特色價值，對實踐中如何通過對吊銷機動車駕駛證的個案監(jiān)督帶動類案件監(jiān)督，實現(xiàn)裁判尺度和執(zhí)法標準的統(tǒng)一進行探討。

一、基本案情

2013年5月1日21時許，盧某酒后無證駕駛無牌兩輪摩托車行駛時,車右側(cè)碰撞路邊行走的行人吳某,致其輕微傷。經(jīng)鑒定,盧某的血液酒精濃度為255mg/100ml,已達醉酒駕車標準;經(jīng)某市公安局交通警察支隊（以下簡稱“市交警支隊”）某大隊交通事故認定,盧某應(yīng)負該事故的全部責(zé)任。市交警支隊某大隊根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第99條規(guī)定，對盧某無證駕駛無號牌摩托車的行為作出罰款300元的處罰。經(jīng)某市某區(qū)人民檢察院提起公訴后,某市某區(qū)人民法院于2013年7月9日作出刑事判決,判決盧某犯危險駕駛罪,判處拘役3個月,并處罰金人民幣3000元（判決已生效，300元罰款已折抵）。2013年7月5日,市交警支隊根據(jù)《道路交通安全法》第91條第2款規(guī)定,決定吊銷盧某的機動車駕駛證,該處罰決定已于2013年7月12日送達。

盧某不服市交警支隊吊銷其機動車駕駛證的處罰決定，以其已取得的準駕車型C1駕駛證與涉案違法行為沒有關(guān)聯(lián)性,不應(yīng)予以吊銷為由起訴至某市某區(qū)人民法院，訴請判令撤銷市交警支隊該處罰決定。2013年9月24日，某市某區(qū)人民法院作出一審判決。該院經(jīng)審理認為，涉訴市交警支隊所作的吊銷盧某機動車駕駛證的行政處罰于法有據(jù)，盧某關(guān)于其已取得的準駕車型C1駕駛證與違法行為沒有關(guān)聯(lián)性,不應(yīng)予以吊銷的主張,沒有法律依據(jù),不予采納。市交警支隊所作行政處罰決定事實清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法律正確,量罰適當,依法予以維持。

盧某不服一審判決，向某市中級人民法院提出上訴。2013年12月11日，某市中級人民法院作出二審判決。該院經(jīng)審理認為，盧某因醉酒無證駕駛已經(jīng)受到了刑事處罰,同時因無證駕駛無牌摩托車,受到了行政罰款處罰?，F(xiàn)市交警支隊又以盧某醉酒駕駛而吊銷其小型汽車駕駛證,該行政處罰顯然與之前盧某已經(jīng)受到的刑事處理和行政處罰存在邏輯上的矛盾。本案中, 盧某因為醉酒且無證駕駛,已經(jīng)承擔(dān)了刑事責(zé)任,市交警支隊在沒有法律法規(guī)特別規(guī)定的情況下吊銷其小型汽車駕駛證,系屬不當,應(yīng)予撤銷，故判決：一、撤銷某市某區(qū)人民法院所作的一審行政判決；二、撤銷市交警支隊所作的吊銷盧某機動車駕駛證的行政處罰決定。

市交警支隊不服，向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。

二、檢察機關(guān)辦理盧某案的重點和特色分析

（一）聚焦案件爭議焦點，檢察機關(guān)精準提抗

2014年9月，市交警支隊承辦民警向某市人民檢察院遞交了檢察監(jiān)督申請。接到監(jiān)督申請后，某市人民檢察院嚴格依法履職，認真調(diào)查核實，對相關(guān)案件事實進行梳理后，查明盧某同一行為存在三個違法情形，并厘清了不同違法情形應(yīng)被處以不同的行政、刑事處罰。在此基礎(chǔ)上，對爭議焦點“醉酒駕駛吊銷機動車駕駛證”提出準確理解。

審查過程中，承辦檢察官找到了一條至關(guān)重要的法律依據(jù)，即國務(wù)院法制辦公室2012年出臺的《對〈中華人民共和國道路交通安全法〉有關(guān)條款適用問題的意見》，其中指出：“《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的吊銷機動車駕駛證是一種剝奪持證人駕駛?cè)魏螜C動車上道路行駛的資格的處罰,不是只剝奪某一準駕車型資格的處罰?！?/p>

被訴行政處罰決定是基于行為人實施嚴重危害道路交通安全的違法行為，認為允許其繼續(xù)駕駛機動車或?qū)⑽＜肮舶踩?，由此作出終止其駕駛許可的決定。這是對違法行為人道路交通安全和法律意識的一種否定性評價，與違法行為人實際持有駕駛證的準駕車型無關(guān)，也與其實施違法行為時實際駕駛的機動車類型無關(guān)。某市人民檢察院檢察委員會討論認為，基于立法目的、執(zhí)法后果等角度，交警部門的行政處罰決定是依法做出的，二審適用法律錯誤，應(yīng)予以監(jiān)督糾正。

2015年3月，某市人民檢察院向某市中級人民法院提出再審檢察建議，未被采納。經(jīng)討論研究，在對法院不采納意見作進一步闡述的基礎(chǔ)上，某市人民檢察院決定跟進監(jiān)督，向福建省人民檢察院提請抗訴。

（二）檢察機關(guān)上下一體，兩級聯(lián)動接續(xù)監(jiān)督

福建省人民檢察院經(jīng)審查某市人民檢察院抗訴意見認為，二審判決適用法律確有錯誤，于2019年9月30日，向福建省高級人民法院提出抗訴，認為《道路交通安全法》第91條第2款規(guī)定，“醉酒駕駛機動車的，由公安機關(guān)交通部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任；五年內(nèi)不得重新取得機動車駕駛證”，其中“吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任”，并非可選擇的處罰措施，根據(jù)《行政處罰法》第4條第2款關(guān)于“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”的規(guī)定，盧某在道路上醉酒駕駛機動車，是危害公共安全的行為，交警部門在盧某被追究刑事責(zé)任后，對其處以吊銷所有準駕車型駕駛資格的處罰符合法律規(guī)定。

2020年5月21日，福建省高級人民法院采納檢察機關(guān)的抗訴意見，撤銷某市中級人民法院二審判決，維持某市某區(qū)人民法院一審判決。

（三）能動履職類案監(jiān)督，辦理一案治理一片

針對福建省因吊銷機動車駕駛證行政處罰引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件日益增多，類似案件社會影響較大，具有一定代表性，行政執(zhí)法與司法裁判對法律的理解和適用存在認識分歧，影響執(zhí)法公信力和司法權(quán)威性等問題，福建省人民檢察院主動加強與福建省高級人民法院、福建省公安廳溝通協(xié)調(diào)，圍繞“吊銷機動車駕駛證是剝奪持證人駕駛?cè)魏螜C動車上道路行駛資格，還是只剝奪某一準駕車型資格”問題進行座談研討，就吊銷機動車駕駛證執(zhí)法標準及相關(guān)行政訴訟裁判問題達成共識。

2021年3月19日，福建省公安廳下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范吊銷機動車駕駛證行政案件辦理的通知》，要求加強源頭管理，把吊銷機動車駕駛證相關(guān)規(guī)定內(nèi)容納入申領(lǐng)機動車駕駛證的安全文明駕駛常識考試題庫；同時，鑒于吊銷機動車駕駛證行政處罰減損被處罰人權(quán)益，對被處罰人影響重大，要求規(guī)范告知當事人、集體討論、法制審核等辦案程序，嚴格車輛狀況和駕駛?cè)司岂{情況的事實認定，綜合考量違法駕駛者的違法事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，作出是否吊銷機動車駕駛證決定，體現(xiàn)合法、慎用、過罰相當原則。

2021年4月30日，福建省人民檢察院與福建省高級人民法院印發(fā)會議紀要，就檢察機關(guān)和人民法院正確執(zhí)行《道路交通安全法》，辦理吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件提出具體要求，統(tǒng)一司法裁判尺度。

截至目前，福建省未再出現(xiàn)涉吊銷機動車駕駛證行政案件執(zhí)法標準及相關(guān)行政訴訟司法裁判標準不統(tǒng)一的問題。

三、案件辦理的實踐啟示

（一）及時跟進監(jiān)督是提升檢察監(jiān)督剛性的重要舉措

檢察機關(guān)對確有錯誤的生效判決實施監(jiān)督后，在人民法院未予糾正的情形下，采取跟進監(jiān)督措施，既是落實精準監(jiān)督理念的關(guān)鍵舉措，也是增強檢察監(jiān)督剛性的重要方式。本案中，某市中級人民法院未能準確適用法律，撤銷了某市某區(qū)人民法院一審判決，并對某市人民檢察院再審檢察建議不予采納。福建省人民檢察院通過落實跟進監(jiān)督措施，監(jiān)督再審法院糾正了二審法院適用法律不當問題，厘清了吊銷機動車駕駛證的行政處罰是一種資格罰，解決了違反道路交通安全法律法規(guī)規(guī)定，醉酒駕駛等構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法吊銷駕駛?cè)顺钟械臋C動車駕駛證等原認識不統(tǒng)一的問題。既體現(xiàn)了精準監(jiān)督所要求的糾偏、引領(lǐng)價值，也通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督，實現(xiàn)了政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

（二）推動類案監(jiān)督是統(tǒng)一執(zhí)法尺度的有效方式

福建省人民檢察院在辦理本案過程中，認為某市中級人民法院適用法律錯誤，應(yīng)當依法進行監(jiān)督的同時，發(fā)現(xiàn)人民法院在多個吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件中存在同類法律適用錯誤。僅2019年，全省公安機關(guān)作出的吊銷駕駛證行政處罰案件，有32件被法院裁判撤銷行政處罰決定。原因都與本文案例相似。該院通過提起抗訴，依法監(jiān)督糾正有代表性的個案錯誤的同時，積極與行政機關(guān)、人民法院就吊銷機動車駕駛證執(zhí)法司法辦案中認識不一致、標準不統(tǒng)一等共性問題進行專門研究磋商，促進各方形成行政執(zhí)法和司法辦案的共識，推動正確實施法律，統(tǒng)一執(zhí)法司法標準。

（三）行政爭議實質(zhì)性化解是促進案結(jié)事了的現(xiàn)實途徑