選擇性合作：長(zhǎng)三角區(qū)域治理中的地方政府公共服務(wù)供給

趙一航 王 郁

(上海交通大學(xué)，上海 200030)

一、引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了新階段，在原有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的背景下，由于不同的地方政府利益訴求存在差異性，各行政區(qū)之間存在著生產(chǎn)要素流動(dòng)困難、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化以及相鄰區(qū)行政壁壘森嚴(yán)等跨區(qū)域問題[1-2]。為了破解區(qū)域間負(fù)面競(jìng)爭(zhēng)多于正面合作的困局，區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家、區(qū)域以及城市治理領(lǐng)域的重點(diǎn)政策議題。繼2014年4月中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略之后，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展規(guī)劃也于2018年上升為國(guó)家戰(zhàn)略。地方政府在面對(duì)不同類型的跨域合作會(huì)權(quán)衡其自身利益和區(qū)域利益，有選擇地做出應(yīng)對(duì)。深入分析區(qū)域協(xié)同治理過(guò)程中出現(xiàn)的這種差別化的合作偏好、探索城市間合作機(jī)制，有助于厘清地方政府行為選擇的影響因素，對(duì)于完善我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)地方政府有效合作具有深遠(yuǎn)意義。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

(一)文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前有關(guān)地方政府跨域合作的相關(guān)文獻(xiàn)主要集中在國(guó)外經(jīng)驗(yàn)介紹、跨域合作現(xiàn)狀以及合作差異的影響因素等領(lǐng)域。首先，部分文獻(xiàn)介紹了國(guó)外地方政府跨域協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)：在國(guó)外聯(lián)邦制國(guó)家中，由于州政府對(duì)于地方政府的權(quán)力限制過(guò)多，導(dǎo)致地方政府之間存在一種“防御性地方主義”。同時(shí)在州政府的干預(yù)下，地方政府之間達(dá)成合作協(xié)議的類型也受到很大的限制，因此只有當(dāng)州政府“讓開”時(shí)，區(qū)域主義才有可能實(shí)現(xiàn)[3]。

其次，有關(guān)地方政府跨域合作現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)方面，地方政府合作目前呈現(xiàn)差異化的合作結(jié)構(gòu)。借鑒Provan和Kenis(2008)劃分的三種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)：共享型網(wǎng)絡(luò)、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)、行政型網(wǎng)絡(luò)[4]，馬捷等(2014)將中國(guó)地方政府的合作類型劃分為與之相對(duì)應(yīng)的“地理”路徑合作、“抱團(tuán)”路徑合作和“借勢(shì)”路徑合作[5]。陳雯等(2021)提出只有地方政府經(jīng)過(guò)不斷的合作、談判，通過(guò)自愿而靈活的合作，在不同尺度上進(jìn)行去地域化和再地域化過(guò)程，最終形成“分工-合作-發(fā)展”的合作治理模式[6]。

鑒于中國(guó)地方政府跨域合作結(jié)構(gòu)的差異，還有學(xué)者通過(guò)檢驗(yàn)相關(guān)影響因素來(lái)解釋這種不充分、不均衡合作現(xiàn)狀的原因。李響和陳斌(2020)認(rèn)為地理鄰接、相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的相似性以及領(lǐng)導(dǎo)人的易地交流有助于城際公共服務(wù)合作的開展[7]。而王郁和趙一航(2020)發(fā)現(xiàn)地方政府所面臨的人口和財(cái)政問題是決定地方政府間公共服務(wù)合作效率的重要因素[8]。鎖利銘和陳斌(2021)引入了注意力分配的模型，認(rèn)為地方政府在合作過(guò)程中對(duì)合作對(duì)象、關(guān)系類型、關(guān)注領(lǐng)域等合作意愿的差異化分配造成了其合作行為的差異[9]，因?yàn)檫@樣的合作能夠給地方政府帶來(lái)較大的政治、經(jīng)濟(jì)方面的收益。

綜上所述，目前對(duì)區(qū)域政府間合作的研究大多集中于對(duì)城市群地方政府間的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、差異化的合作現(xiàn)狀及其原因進(jìn)行分析，鮮有從地方政府選擇差異的視角對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)同展開研究。另外，現(xiàn)有研究中大多認(rèn)為地方政府合作的標(biāo)志是府際合作協(xié)議的簽訂，這對(duì)于主動(dòng)尋求合作的地方政府而言是合理的，但是對(duì)于被動(dòng)遵從的地方政府而言，只有當(dāng)該地方政府實(shí)際進(jìn)行合作行動(dòng)時(shí)才能認(rèn)定合作開展。因此，表達(dá)合作意愿與合作實(shí)際執(zhí)行兩個(gè)階段所對(duì)應(yīng)的協(xié)同程度的差異及其成因值得研究。同時(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)中對(duì)地方政府合作行為研究大多以經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作或者單一公共服務(wù)類型為主，極少將公共服務(wù)納入統(tǒng)一的分析框架下?；诙喾N類型的公共服務(wù)(經(jīng)濟(jì)型和民生型)展開研究能夠較好地探索地方政府在資源稀缺情況下的注意力分配和競(jìng)爭(zhēng)情況。

(二)理論框架

1.“選擇性合作”的概念定義

在解決各類公共問題過(guò)程中，地方政府會(huì)受到自身利益或上級(jí)干預(yù)等各種因素的影響，造成其行為選擇的差異。在對(duì)上級(jí)政府的縱向干預(yù)和自身利益的權(quán)衡過(guò)程中，地方政府會(huì)采取“選擇性應(yīng)付”的策略[10]。類似的這種描述地方政府行為的概念還包括象征性執(zhí)行[11]、選擇性遵從[12]、拼湊應(yīng)對(duì)[13]等。一方面，中國(guó)的干部流動(dòng)政策規(guī)定了地方政府官員的主政領(lǐng)導(dǎo)的任期是短暫的，使他們?nèi)狈﹃P(guān)注長(zhǎng)期目標(biāo)的動(dòng)力[14]；另一方面，地方政府官員需要面對(duì)自上而下的多重任務(wù)壓力，很難從長(zhǎng)計(jì)議[15]。因此他們往往選擇采取趨于關(guān)注短期目標(biāo)、不斷調(diào)整和臨時(shí)拼湊的被動(dòng)應(yīng)付策略，這樣既能滿足自上而下的任務(wù)遵從，同時(shí)也可以保證自身應(yīng)對(duì)各種任務(wù)壓力和政策執(zhí)行的靈活性。這種地方政府的行為方式被廣泛應(yīng)用在基層社會(huì)治理、環(huán)境治理、計(jì)劃生育等自上而下權(quán)力干預(yù)下的政策執(zhí)行過(guò)程中[16]。

當(dāng)前上升為國(guó)家戰(zhàn)略的區(qū)域治理過(guò)程也存在這樣的地方政府行為選擇特征：即在表達(dá)合作意愿的過(guò)程中展現(xiàn)出積極配合的姿態(tài)[17]，達(dá)成合作共識(shí)，然而在實(shí)際推進(jìn)的過(guò)程中卻存在差異性。一方面，當(dāng)區(qū)域合作能夠使自身獲利，地方政府會(huì)主動(dòng)開展合作，甚至在經(jīng)過(guò)較少談判溝通的情況下直接貫徹合作。另一方面，區(qū)域合作會(huì)使其短期利益受損，卻又在自上而下的干預(yù)下被動(dòng)合作時(shí)，地方政府會(huì)被動(dòng)應(yīng)付、得過(guò)且過(guò)，甚至推諉執(zhí)行。這是由于區(qū)域發(fā)展政策目標(biāo)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與地方政府官員選擇的短視性、自利性出現(xiàn)了矛盾。我們將這種地方政府在區(qū)域合作過(guò)程中表達(dá)合作意愿與實(shí)際合作執(zhí)行存在的脫節(jié)與差異現(xiàn)象稱為“選擇性合作”。單一的區(qū)域合作事件或項(xiàng)目難以反映地方政府的行為選擇特征與趨勢(shì)，需要通過(guò)對(duì)合作意愿與合作執(zhí)行的整體比較分析來(lái)把握。

2.選擇性合作的分析框架

根據(jù)協(xié)同治理理論，對(duì)協(xié)同治理的過(guò)程存在如下階段性劃分：Ring和Ven (1994)認(rèn)為政府間合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過(guò)程，涉及合作共識(shí)形成、談判與合作達(dá)成以及合作執(zhí)行三個(gè)階段[18]。朱仁顯與李佩姿(2020)也將流域協(xié)同治理過(guò)程劃分為共識(shí)性協(xié)同、行動(dòng)協(xié)同與機(jī)制協(xié)同三階段，三個(gè)階段的協(xié)同程度逐漸加深[19]。

結(jié)合對(duì)地方政府合作過(guò)程的關(guān)注，本研究認(rèn)為地方政府參與區(qū)域合作的選擇性特征主要體現(xiàn)在“合作意愿表達(dá)”和“實(shí)質(zhì)性合作”兩個(gè)階段。一種是區(qū)域地方政府間圍繞某個(gè)領(lǐng)域的合作達(dá)成了共識(shí)或表達(dá)了合作傾向，包括簽署合作協(xié)議、形成合作意愿以及相互表達(dá)合作意向等，即外在的合作意愿。另一種是區(qū)域地方政府間圍繞某一領(lǐng)域的合作采取了一系列一致性行動(dòng)，包括地方政府推動(dòng)合作開展、相應(yīng)合作成果落地等實(shí)質(zhì)性合作，即合作執(zhí)行。一般而言，地方政府通過(guò)相互更深層次的溝通與談判，確定了雙方的合作成本分?jǐn)偱c利益協(xié)調(diào)分配機(jī)制，在表達(dá)合作意愿的基礎(chǔ)上發(fā)展成為合作執(zhí)行。但是實(shí)際上，協(xié)議的簽訂并不能保證執(zhí)行的落實(shí)。為了把握地方政府參與公共服務(wù)合作的整體性特征，本研究對(duì)地方政府表達(dá)合作意愿與實(shí)際合作執(zhí)行的頻次進(jìn)行比較分析，用以反映其行為選擇的整體趨勢(shì)與結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。具體而言，按照如下的象限圖(見圖1)對(duì)地方政府選擇性合作的現(xiàn)狀進(jìn)行分類,可劃分為四種選擇性合作模式。

(注：圖中的“強(qiáng)弱”根據(jù)合作的整體頻率相對(duì)高低劃分，即同一研究背景下對(duì)合作意愿與合作執(zhí)行頻次比較得出。)

(1)如上圖第一象限所示，地方政府選擇表現(xiàn)出弱合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征，說(shuō)明該種類型的合作既難以達(dá)成合作意愿，也難以實(shí)現(xiàn)合作執(zhí)行。這種合作現(xiàn)象一般發(fā)生在以往具有對(duì)抗歷史的城市之間[20]；同時(shí)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、規(guī)模相當(dāng)?shù)某鞘兄g也易于形成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)[21]，地方政府處于各自為政的狀態(tài)，協(xié)同政策難以取得進(jìn)展。本研究搜集的合作資料中地方政府至少是達(dá)成合作意愿的，因此該種類型的選擇性合作在實(shí)際分析中不著重討論。

(2)在上圖的第二象限，地方政府表現(xiàn)出強(qiáng)合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征。這種類型的選擇性合作中，地方政府展現(xiàn)出積極推動(dòng)區(qū)域合作的姿態(tài)。他們通過(guò)簽署合作協(xié)議達(dá)成了合作意愿，但是在合作進(jìn)一步推行和落地過(guò)程中遇到困難。一方面，地方政府間協(xié)同的成本分擔(dān)、收益共享機(jī)制不清晰[22]，造成了地方政府的合作難以進(jìn)一步推進(jìn)；另一方面，資源不對(duì)等的城市間合作容易被高級(jí)別城市主導(dǎo)，在市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下形成“虹吸效應(yīng)”[23]。弱勢(shì)地方政府會(huì)漸漸喪失推進(jìn)合作的興趣，難以形成合作執(zhí)行層面的一致性[24-25]。這樣的協(xié)同模式一般出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、教育等民生型公共服務(wù)合作過(guò)程中，合作前期基于對(duì)自上而下制度安排的服從和區(qū)域利益的考量，地方政府間達(dá)成了初步合作意向。但是在推進(jìn)階段因?yàn)楸舜碎g利益關(guān)系沖突，阻礙了合作的進(jìn)一步執(zhí)行[26]。強(qiáng)合作意愿、弱合作執(zhí)行的方式反映了地方政府行為的“選擇性”特征，對(duì)于區(qū)域協(xié)同國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施具有一定的負(fù)面影響。

(3)在上圖的第三象限，地方政府表現(xiàn)出弱合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行的特征。地方政府間進(jìn)行了較為頻繁的實(shí)質(zhì)性合作，但是合作的推進(jìn)并未經(jīng)過(guò)多輪的磋商與利益分配談判。這樣節(jié)約了地方政府間的合作成本，適用于合作不確定性較低、利益分配結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單清晰的合作項(xiàng)目。比如，經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)中文化旅游領(lǐng)域的合作。首先，合作雙方存在明顯的功能借用特征，具有很強(qiáng)的功能互補(bǔ)關(guān)系[27]；其次，合作的成本收益具有清晰的可分割性，雙方的執(zhí)行成本較低，地方政府主要承擔(dān)市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)管的職能；再次，通過(guò)合作可以獲得較高的經(jīng)濟(jì)與政治利益，能夠給予參與合作的地方政府較強(qiáng)的激勵(lì)[28]。弱合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行的方式具有很強(qiáng)的隨機(jī)應(yīng)變特征，由于地方政府間并未簽訂細(xì)致的合作協(xié)議，合作雙方在合作過(guò)程中擁有較高的靈活性，在達(dá)成合作目標(biāo)的前提下可以探索多種推進(jìn)方式[29]。

(4)如上圖第四象限所示，地方政府表現(xiàn)出強(qiáng)合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行的特征。地方政府之間的合作過(guò)程先經(jīng)歷了達(dá)成合作共識(shí)，接著通過(guò)制度化的參與，明確成本收益分擔(dān)共享機(jī)制，形成相互依賴性[30]，并著手合作共識(shí)的執(zhí)行，可以稱之為循序漸進(jìn)型模式。地方政府間基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)的合作一般呈現(xiàn)這樣的特征。該類型的合作一般前期的合作成本較高，但是其成本共擔(dān)與利益分配結(jié)構(gòu)較為清晰，合作不確定性適中。一方面，地方政府需要通過(guò)多輪磋商談判商議合作主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系與利益分配機(jī)制，在合作前期形成較多合作協(xié)議；另一方面，由于該領(lǐng)域公共服務(wù)合作能夠給地方政府帶來(lái)較高的合作收益，因此在合作執(zhí)行階段也具有較高的利益激勵(lì)，從而推動(dòng)地方政府間實(shí)質(zhì)性合作的開展[31]。

三、實(shí)證方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)文獻(xiàn)量化研究方法

本研究重點(diǎn)在于通過(guò)搜集與地方政府合作相關(guān)的新聞資訊、政策文本來(lái)探索地方政府選擇性合作現(xiàn)狀，因此主要采用文獻(xiàn)的文本分析法。鑒于所要搜集的數(shù)據(jù)量較大，同時(shí)相關(guān)文本的關(guān)鍵詞句中對(duì)地方政府間合作過(guò)程的描述具有一定的規(guī)范性，本研究采用計(jì)算機(jī)處理結(jié)合人工篩選的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集與整理：一方面，需要對(duì)地方政府間合作的新聞資訊、政策文本進(jìn)行大范圍的搜集與獲取[32]。另一方面，需要對(duì)新聞與政策文本內(nèi)容按照所屬的階段性、公共服務(wù)類型進(jìn)行聚類，主要使用機(jī)器學(xué)習(xí)中的LDA (Latent Dirichlet Allocation)主題分析模型，利用單詞、主題和文本之間的關(guān)系來(lái)解決文本聚類中的語(yǔ)義挖掘問題[33-34]。為了確保數(shù)據(jù)來(lái)源、分類的準(zhǔn)確性，本研究對(duì)搜集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行人工過(guò)濾與核實(shí)，并采用抽樣分析的方法進(jìn)行準(zhǔn)確度的檢驗(yàn)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源與文本編碼

參考現(xiàn)有文獻(xiàn)中衡量區(qū)域合作頻次的主流做法[35-36]，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域公共服務(wù)領(lǐng)域合作關(guān)系數(shù)據(jù)的搜集和處理按照以下步驟進(jìn)行：第一，以長(zhǎng)三角地區(qū)兩兩城市名稱、“合作”作為關(guān)鍵詞，以中華數(shù)字文苑中的報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)為主要數(shù)據(jù)來(lái)源展開搜索，由于不同城市日?qǐng)?bào)的報(bào)道偏好存在差異，兩兩城市日?qǐng)?bào)的搜索采用交叉檢驗(yàn)的方法，一共進(jìn)行了702(=27×26)次檢索和數(shù)據(jù)抓取。第二，通過(guò)北大法寶網(wǎng)、省級(jí)政府網(wǎng)站等數(shù)據(jù)庫(kù)搜集省級(jí)、城市群層面的合作數(shù)據(jù)。對(duì)于部分城市日?qǐng)?bào)數(shù)據(jù)的缺失，這里通過(guò)新華日?qǐng)?bào)(江蘇省委機(jī)關(guān)報(bào))、浙江日?qǐng)?bào)和安徽日?qǐng)?bào)以及各地級(jí)市的城市官方網(wǎng)站多渠道查漏補(bǔ)缺。第三，剔除沒有涉及公共服務(wù)領(lǐng)域合作的新聞、政策文本，以及不同數(shù)據(jù)來(lái)源對(duì)同一合作事件的報(bào)道，一共搜集到2009年-2020年間長(zhǎng)三角城市層面合作的相關(guān)新聞報(bào)道1047份。第四，從時(shí)間、新聞?wù)呶谋久Q、關(guān)聯(lián)語(yǔ)段、合作城市、合作領(lǐng)域、合作階段等對(duì)其進(jìn)行聚類和整理編碼。其中公共服務(wù)領(lǐng)域主要分為基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障六個(gè)類別，按照選擇性合作的分類，合作過(guò)程分為合作意愿和合作執(zhí)行兩個(gè)階段，其中兩兩城市間的表達(dá)合作意愿(新聞中出現(xiàn)簽署合作協(xié)議、表達(dá)合作意向以及地方政府官員的互訪交流、發(fā)表宣言等)頻次為5414次，合作執(zhí)行(包括地方政府推動(dòng)合作開展、相應(yīng)合作成果落實(shí)等)頻次達(dá)到2602次。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)地方政府選擇性合作現(xiàn)狀

首先對(duì)2009年-2020年期間長(zhǎng)三角區(qū)域的地方政府間合作新聞、政策文本進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)，按照時(shí)間趨勢(shì)對(duì)各類型的公共服務(wù)在合作意愿與合作執(zhí)行階段對(duì)應(yīng)的資訊進(jìn)行比較分析，得到的時(shí)間變化趨勢(shì)圖如下。同時(shí)對(duì)其合作意愿與合作執(zhí)行的頻次進(jìn)行比較分析，歸納出各類公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的選擇性合作模式(見圖2)：

圖2 長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作新聞、政策文本數(shù)量時(shí)間變化趨勢(shì)

如圖2所示：(1)從時(shí)間趨勢(shì)變化來(lái)看，不論是在達(dá)成合作意愿還是推動(dòng)合作執(zhí)行的階段，長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)領(lǐng)域的合作頻次呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，其中2016年是重要的時(shí)間分水嶺。2016年以前，長(zhǎng)三角各城市之間合作意愿與合作執(zhí)行的頻次均處于低位徘徊階段，2016年國(guó)務(wù)院審核通過(guò)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，首次界定了長(zhǎng)三角城市群與一體化發(fā)展的核心區(qū)域(2016年包括了26個(gè)城市，2019年加入了溫州)，賦予了長(zhǎng)三角培育更高水平經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的歷史使命。2018年11月，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，長(zhǎng)三角區(qū)域地方政府合作意愿的頻次獲得進(jìn)一步提升。盡管在一些領(lǐng)域合作執(zhí)行與合作意愿強(qiáng)度存在一定的脫節(jié)，但是其合作執(zhí)行的頻次也伴隨著合作共識(shí)的增加出現(xiàn)相應(yīng)的提升，具有一定的滯后性。

(2)從不同公共服務(wù)類型上看，長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作新聞與政策文本的主題主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施與旅游等經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)領(lǐng)域；而教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生型公共服務(wù)合作頻次相比較而言有待提高。同時(shí)，對(duì)民生型公共服務(wù)的合作意愿與合作執(zhí)行頻次呈現(xiàn)明顯脫節(jié)，具體表現(xiàn)為合作執(zhí)行的頻次顯著落后于合作意愿頻次(強(qiáng)合作意愿、弱合作執(zhí)行模式)；而二者在經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)出較好的相互匹配(強(qiáng)合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行模式)。這是由于：一方面在當(dāng)前GDP作為主要考核指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽模式下，地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)合作的動(dòng)機(jī)較強(qiáng)。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施與旅游等經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，其支出收益結(jié)構(gòu)較為清晰，合作前期地方政府間的談判溝通比較容易達(dá)成共識(shí)(交易成本較低)，在合作執(zhí)行階段單方退出的不確定性較低，利于合作進(jìn)程的推進(jìn)。而民生型公共服務(wù)的投入產(chǎn)出周期較長(zhǎng)，對(duì)于地方政府官員的政績(jī)提升作用較弱，同時(shí)其合作過(guò)程的逃離風(fēng)險(xiǎn)較高，因此地方政府會(huì)有選擇地開展合作。自2016年以后，這種脫節(jié)現(xiàn)象出現(xiàn)了一定程度的緩解。

(二)城市間合作網(wǎng)絡(luò)可視化分析

根據(jù)上述搜集到的城市地方政府間合作新聞與政策文本編碼結(jié)果，提煉出兩兩城市間的合作關(guān)系。通過(guò)Arcgis 軟件的地圖可視化功能表達(dá)出城市主體在基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系①；表1展示了長(zhǎng)三角城市群在不同公共服務(wù)領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)密度。合作網(wǎng)絡(luò)密度表征了合作網(wǎng)絡(luò)的平均關(guān)系強(qiáng)度，密度越大代表各城市之間總的合作數(shù)量越高，地方政府之間的合作關(guān)系更加緊密[37]。

表1 長(zhǎng)三角城市群不同公共服務(wù)領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)密度

1.基礎(chǔ)設(shè)施

首先，長(zhǎng)三角城市群基礎(chǔ)設(shè)施合作網(wǎng)絡(luò)在合作意愿與合作執(zhí)行階段的網(wǎng)絡(luò)密度分別為3.4861和2.7915，呈現(xiàn)出強(qiáng)合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行的特征，各城市間的合作關(guān)系十分密切，合作網(wǎng)絡(luò)幾乎涵蓋了長(zhǎng)三角所有城市。在合作意愿階段，蘇浙滬絕大多數(shù)城市間的合作頻率較高，安徽省內(nèi)城市合作關(guān)系主要體現(xiàn)在與合肥的頻繁互動(dòng)，安徽省內(nèi)其他城市間的基礎(chǔ)設(shè)施合作欠缺。在合作執(zhí)行階段，合作頻率較高的地區(qū)主要集中在上海都市圈和合肥都市圈，主要表現(xiàn)為與上海高速公路、軌道交通的建設(shè)以及相鄰地區(qū)斷頭路的修建。寧波作為長(zhǎng)三角主要的港口，與周邊沿海城市的港口基礎(chǔ)設(shè)施合作強(qiáng)度較高。合肥都市圈前期發(fā)展較為滯后，但在長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略推動(dòng)下也與區(qū)域中心城市開展了較為密集的基礎(chǔ)設(shè)施合作建設(shè)。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作的開展一般以簽訂有法律約束力的工程合同為前提，新聞報(bào)道等媒體公開力度很大，很少出現(xiàn)地方政府單獨(dú)退出的情況。同時(shí)對(duì)地方政府而言，基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)是重要的政績(jī)工程，地方政府有很強(qiáng)的合作執(zhí)行動(dòng)機(jī)。但是區(qū)別于旅游等其他經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作前期需要投入的成本較高，地方政府可能會(huì)因?yàn)橄萑氲胤絺鶆?wù)問題而造成后期的執(zhí)行困難?？傮w而言，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作不確定性適中，地方政府之間容易形成穩(wěn)固的相互依賴關(guān)系，屬于循序漸進(jìn)的合作模式。

2.旅游

同樣作為經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)，旅游領(lǐng)域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)密度分別為0.1849和0.3590，呈現(xiàn)出明顯的弱合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行的特征。區(qū)別于其他類型的公共服務(wù)，地方政府在旅游方面的合作傾向于采取較為靈活的合作方式，包括舉辦各種類型的旅游文化節(jié)，分發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜未鹑?。在合作?zhí)行階段，長(zhǎng)三角地區(qū)形成了以上海都市圈為單中心的較為密切的旅游合作關(guān)系。其中南通、泰州、湖州、常州等地理上相近城市與上海的實(shí)質(zhì)性合作遠(yuǎn)大于其合作意愿表達(dá)的頻次。

地方政府旅游領(lǐng)域的合作一般通過(guò)城市間旅游設(shè)施的功能借用實(shí)現(xiàn)②。由于旅游活動(dòng)一般發(fā)生在各城市屬地范圍內(nèi)，合作過(guò)程中各地方政府自身的支出與收益的可分割性較強(qiáng)，地方政府主要承擔(dān)信息供給與市場(chǎng)監(jiān)管職能。因此不需要前期頻繁溝通與磋商，節(jié)約了達(dá)成合作意愿的溝通成本。同時(shí)旅游領(lǐng)域的合作可以較快地刺激當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)活力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，給合作雙方帶來(lái)巨大的合作收益。因此，地方政府傾向于開展靈活、高效的合作，出現(xiàn)了合作執(zhí)行比合作意愿更為密切的情況。

3.環(huán)境

長(zhǎng)三角城市群在環(huán)境領(lǐng)域的合作意愿與合作執(zhí)行階段網(wǎng)絡(luò)密度分別為4.3020和1.7721，呈現(xiàn)出強(qiáng)合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征。合作意愿階段，形成了明顯的多中心合作格局，上海都市圈、杭州-寧波都市圈和合肥都市圈城市內(nèi)部的合作頻率較高，其中具有代表性的包括上海都市圈的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)(簽訂“交界水域一體化保潔工作備忘錄”)、合肥都市圈的巢湖合作治理、杭州-寧波都市圈的“五水共治”等；還包括每年整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)嵭械挠缮鷳B(tài)環(huán)境部牽頭的秋冬季大氣污染攻堅(jiān)治理。在合作執(zhí)行階段，合作頻次出現(xiàn)明顯下降，僅有上海、蘇州、湖州、嘉興等長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)城市出現(xiàn)較頻繁的實(shí)質(zhì)性合作，比較有代表性的包括2020年上海、蘇州、嘉興等地建立聯(lián)合河長(zhǎng)制，聯(lián)合治理跨域水污染問題。

由于環(huán)境污染具有跨域流動(dòng)性，長(zhǎng)三角地區(qū)相鄰城市間容易形成治理污染的利益共同體。地方政府參與環(huán)境協(xié)同治理除了對(duì)自身利益的考量外，也有自上而下的政治壓力安排。因此，在合作意愿階段，地方政府有很強(qiáng)的表達(dá)其合作意愿的動(dòng)機(jī)。然而在合作執(zhí)行階段，現(xiàn)行的跨域環(huán)境治理缺乏統(tǒng)一的制度安排，同時(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還局限在省級(jí)層面，地級(jí)市層面的合作缺少統(tǒng)一的合作組織協(xié)調(diào)好各方的利益[38]。因此在合作推進(jìn)過(guò)程中，只有自上而下制度安排下形成的合作協(xié)議更容易得到有效執(zhí)行。這也造成了地方政府在環(huán)境領(lǐng)域的合作執(zhí)行顯著滯后于合作意愿。

4.教育

長(zhǎng)三角區(qū)域城市在教育領(lǐng)域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)密度分別為1.6439和0.5954，具有明顯的強(qiáng)合作意愿、弱合作執(zhí)行特征。其跨域合作主要形式包括優(yōu)質(zhì)教育資源建立異地校區(qū)、師資互派培訓(xùn)學(xué)習(xí)等。在合作意愿階段，合作頻次較高的城市包括上海與鹽城、上海與紹興以及上海與寧波，但是在合作執(zhí)行階段，僅有南京與滁州之間的合作頻次大于3次，呈現(xiàn)出明顯的“就近執(zhí)行”的特征。

教育作為民生型公共服務(wù)，對(duì)于地方政府而言缺乏跨域合作的緊迫性，因此其合作頻次明顯低于環(huán)境領(lǐng)域。同時(shí)由于教育領(lǐng)域合作前期各城市投入的資源相對(duì)較少，地方政府在達(dá)成合作意向后出現(xiàn)單方退出的概率較大，在跨域合作過(guò)程中，合作執(zhí)行階段的頻次明顯滯后于合作意愿，而且地方政府更加傾向于和相鄰的城市推進(jìn)合作執(zhí)行，從而控制城市間合作的不確定性。

5.醫(yī)療

長(zhǎng)三角區(qū)域醫(yī)療領(lǐng)域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)密度分別為0.1197和0.1368，各城市地方政府間的合作關(guān)系并不緊密。同時(shí)二者數(shù)值較為接近，呈現(xiàn)循序漸進(jìn)的合作特征。區(qū)域政府間合作主要發(fā)生在上海都市圈與南京都市圈各城市間，合作雙方具有明顯的醫(yī)療資源差距。尤其是在合作執(zhí)行階段，合作較為密切的包括了上海與南通、南京和滁州。

總體而言，醫(yī)療領(lǐng)域的跨域合作不論是在合作意愿還是合作執(zhí)行階段，地方政府均缺乏自發(fā)的合作動(dòng)力。而且目前在法律認(rèn)定上，醫(yī)生異地行醫(yī)還屬于違法行為，難以協(xié)調(diào)醫(yī)療人力資源的跨域流動(dòng)，因此地方政府在醫(yī)療領(lǐng)域的合作密度最低。然而與教育領(lǐng)域跨域合作不同的是，由于醫(yī)療領(lǐng)域合作的前期投入成本較高(醫(yī)療設(shè)備與資金轉(zhuǎn)移)，城市間一旦達(dá)成了合作共識(shí)，往往也會(huì)努力促成合作的推進(jìn)與執(zhí)行，這也是在醫(yī)療領(lǐng)域地方政府合作意愿與合作執(zhí)行頻次較為接近的原因。

6.社會(huì)保障

社會(huì)保障領(lǐng)域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)密度分別為5.0256和1.7550，表現(xiàn)出強(qiáng)合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征。在合作意愿階段，形成了以上海都市圈、南京都市圈、合肥都市圈頻繁互動(dòng)的多中心發(fā)展格局，包括南京都市圈城市簽訂人社領(lǐng)域一體化協(xié)議、皖江聯(lián)合信用聯(lián)盟成立以及長(zhǎng)三角區(qū)域工傷康復(fù)、失業(yè)保險(xiǎn)、異地養(yǎng)老保險(xiǎn)資源認(rèn)證共享協(xié)議等。但是在合作執(zhí)行階段僅出現(xiàn)了上海都市圈城市間較為頻繁的合作，具體表現(xiàn)為上海退休老人赴周邊南通、嘉興等地養(yǎng)老帶動(dòng)了城市間醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等的領(lǐng)域的合作。

對(duì)于地方政府而言，社保與公積金的一體化結(jié)算會(huì)增加欠發(fā)達(dá)城市財(cái)政資金的負(fù)擔(dān)，對(duì)其產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”[39]，因此大多數(shù)社會(huì)保障領(lǐng)域的合作往往在區(qū)域一體化國(guó)家戰(zhàn)略的推動(dòng)下形成合作共識(shí)，但是其推進(jìn)執(zhí)行的過(guò)程較為緩慢。然而地方政府對(duì)于養(yǎng)老領(lǐng)域跨域合作的態(tài)度卻較為積極主動(dòng)，這是因?yàn)楹献麟p方在城市功能形態(tài)上形成相互間的功能借用，比如上海與南通、嘉興之間的合作，短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏?？傮w而言，地方政府合作選擇呈現(xiàn)出明顯的自利導(dǎo)向。

五、結(jié)論與討論

(一)研究發(fā)現(xiàn)

本研究從地方政府合作選擇差異的視角入手，通過(guò)構(gòu)建地方政府選擇性合作的理論框架來(lái)描述地方政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)同國(guó)家戰(zhàn)略的偏好差異與現(xiàn)實(shí)困境。分析結(jié)果顯示：

1.地方政府通過(guò)對(duì)自身利益與區(qū)域利益的考量，有選擇性地在合作意愿與合作執(zhí)行階段與其他城市開展互動(dòng)。本研究設(shè)計(jì)的選擇性合作理論框架能夠較好解釋地方政府間合作的選擇差異現(xiàn)象。通過(guò)比較地方政府表達(dá)合作意愿與推動(dòng)合作執(zhí)行頻次的相對(duì)高低，將地方政府的選擇性合作行為劃分為如圖1所示的四種模式。

2.以長(zhǎng)三角為例，地方政府在民生型公共服務(wù)領(lǐng)域的合作過(guò)程中，合作執(zhí)行頻次明顯滯后于合作意愿頻次。而在經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)合作過(guò)程中，二者呈現(xiàn)較好的匹配，甚至出現(xiàn)合作執(zhí)行的頻次明顯高于合作意愿的現(xiàn)象。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效作為當(dāng)下考核地方官員最為重要的指標(biāo)，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)參與經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)的合作，甚至地方政府傾向于簡(jiǎn)化合作前期的談判與溝通，采用靈活的弱合作意愿、強(qiáng)合作執(zhí)行方式。另一方面，經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)投入產(chǎn)出的周期較短，合作成本與收益的分?jǐn)偨Y(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，因此合作的不確定性較低，而民生型公共服務(wù)的合作周期較長(zhǎng)，地方政府間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，同時(shí)對(duì)地方官員的政績(jī)提升作用較弱，合作的不確定性較大，從而阻礙了地方政府間的有效合作。

3.從合作意愿階段發(fā)展到合作執(zhí)行階段，長(zhǎng)三角城市間的合作關(guān)系出現(xiàn)明顯的極化趨勢(shì)，合作執(zhí)行呈現(xiàn)“以強(qiáng)帶弱”“就近執(zhí)行”的特征。首先，長(zhǎng)三角區(qū)域地方政府傾向于同資源不對(duì)等的城市開展合作執(zhí)行：緣于資源匱乏的城市渴望通過(guò)要素流動(dòng)縮小同發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。而資源占優(yōu)的城市也可以主導(dǎo)區(qū)域合作的進(jìn)程，形成“虹吸效應(yīng)”。其次，地方政府間合作就近執(zhí)行的特征表明，相鄰的城市間合作可以通過(guò)頻繁的溝通交流來(lái)減少合作過(guò)程的不確定性，降低合作風(fēng)險(xiǎn)。最后，隨著合作的深化，地方政府間合作關(guān)系的極化現(xiàn)象明顯，說(shuō)明目前資源占優(yōu)城市的“虹吸效應(yīng)”依舊存在，合作進(jìn)程漸漸被區(qū)域中心城市所主導(dǎo)，值得政策制定者重視。

(二)政策建議

結(jié)合實(shí)際情況，本研究認(rèn)為未來(lái)區(qū)域協(xié)同的國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)應(yīng)從以下三個(gè)方面著力改革：

1.探索跨域合作治理的協(xié)同立法，加強(qiáng)對(duì)地方政府間合作協(xié)議履行過(guò)程的監(jiān)督，重點(diǎn)解決合作意愿與合作執(zhí)行脫節(jié)的問題。一方面，可以將區(qū)域城市間簽訂的合作協(xié)議上升至規(guī)章制度層面，通過(guò)司法執(zhí)行的強(qiáng)制力來(lái)加強(qiáng)地方政府之間的信任，有助于合作的推進(jìn)。另一方面，對(duì)于執(zhí)行不力或者難以履約的地方政府，要適時(shí)對(duì)其行為采取糾偏、兜底措施，合理保障區(qū)域的整體利益。

2.明確城市間的利益共享原則?？梢跃C合采用政治施壓與利益誘導(dǎo)等政策工具，對(duì)合作過(guò)程中的成本分擔(dān)、收益共享進(jìn)行合理引導(dǎo)。對(duì)于合作中承擔(dān)成本較高的城市、合作項(xiàng)目(例如民生型公共服務(wù))給予相應(yīng)的補(bǔ)償，既可以采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也可以通過(guò)優(yōu)惠政策、項(xiàng)目?jī)A斜等方式代替。

3.鼓勵(lì)地方政府間形成多層次、多形式、多領(lǐng)域的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，避免合作意愿發(fā)展成為合作執(zhí)行過(guò)程中合作關(guān)系的“極化”現(xiàn)象。一方面，要推行合作過(guò)程的“去中心化”，避免出現(xiàn)區(qū)域合作由單個(gè)中心城市主導(dǎo)的情況，規(guī)避區(qū)域合作過(guò)程中對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”；另一方面，在區(qū)域多中心合作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)過(guò)程中，盡量做到覆蓋范圍的均衡化，縮短區(qū)域中心城市與區(qū)域各城市間的連接路徑，通過(guò)城市間功能借用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)中各城市節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)[40]。

注釋：

①因篇幅原因，文中省略了各公共服務(wù)領(lǐng)域合作關(guān)系的可視化圖，讀者如需要可以向作者索取。

②這里的功能借用主要是合作雙方城市間旅游資源的功能借用，比如上海和湖州的合作，主要形式包括：上海向湖州居民提供各種現(xiàn)代化的城市景觀、娛樂設(shè)施等旅游資源；而湖州向上海居民提供生態(tài)旅游、養(yǎng)老旅游等自然風(fēng)光的旅游資源。