“自發(fā)式”政策爆發(fā)何以可能
——基于中國大城市“人才新政”的扎根研究

夏志強(qiáng) 唐 慧

(四川大學(xué)，成都 610065)

一、問題的提出

20世紀(jì)50年代，西蒙掀起的有限理性決策思潮對古典理性決策模型展開了猛烈批判，理性主義分析范式在此過程中逐漸式微，主張在邊際范圍內(nèi)進(jìn)行政策調(diào)整的漸進(jìn)主義日漸興盛。故此，發(fā)跡于同一時期的創(chuàng)新擴(kuò)散理論最初就假定，創(chuàng)新擴(kuò)散將按部就班，呈現(xiàn)為“漸進(jìn)調(diào)試”的模式。譬如，美國的“為成功付費(fèi)”“移民法案”等州政府創(chuàng)新政策皆具有漸進(jìn)性擴(kuò)散特征，擴(kuò)散過程符合經(jīng)典的“S型”曲線。在中國，近幾年的“開放數(shù)據(jù)政策”“智慧城市”“住房限購政策”等大量本土的政策創(chuàng)新，也呈現(xiàn)了相似的擴(kuò)散歷程。

隨著政策場景變遷與創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)展，急劇性的政策擴(kuò)散逐漸走進(jìn)公眾視野。譬如，西方國家的“梅根法”“身份盜竊立法”“胚胎干細(xì)胞法”，以及國內(nèi)的“特殊小鎮(zhèn)”“積分制政策”“河長制”等政策創(chuàng)新，都戲劇性地與傳統(tǒng)的漸進(jìn)性擴(kuò)散模式存在較大差異。由此，對政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究也分異為兩條脈絡(luò)，一條延續(xù)著傳統(tǒng)政策過程的漸進(jìn)主義分析范式，另一條致力于研究非漸進(jìn)性的政策擴(kuò)散?！罢弑l(fā)”作為一種典型的非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散模式開始被納入研究視野。為了解釋政策爆發(fā)，有學(xué)者引入與漸進(jìn)主義范式相對應(yīng)的間斷均衡理論，將議程設(shè)置與政策產(chǎn)出聯(lián)系起來，以決策注意力為切入點(diǎn)，闡述了漸進(jìn)性的政策調(diào)試與突然的政策變化這一動態(tài)過程[1]。有學(xué)者指出，在以黨領(lǐng)政、黨和國家相互嵌入的中國政治生態(tài)中，公共政策擴(kuò)散天然具備高位推動的特征[2]，中央精神及其戰(zhàn)略部署成為地方創(chuàng)新的動力源泉，政策創(chuàng)新更多是中央倡導(dǎo)與地方響應(yīng)相結(jié)合的產(chǎn)物[3]。因此，國內(nèi)學(xué)界傾向于使用中央注意力的間斷均衡來解釋地方政策創(chuàng)新的非漸進(jìn)性擴(kuò)散，將政策爆發(fā)主要?dú)w因于中央注意力聚焦及其高位推動。

問題在于，中央決策注意力聚焦及其自上而下的高位推動能否解釋所有的非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散？換言之，中央關(guān)注和強(qiáng)制性干預(yù)力量是否為非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的唯一動力？在缺乏以上條件時，“自發(fā)式”政策爆發(fā)是否可能？答案是肯定的。近年來已有不少地方自主政策創(chuàng)新并呈現(xiàn)出政策“爆發(fā)式”擴(kuò)散的案例，其中，短短幾年便迅速席卷中國眾多大城市的“人才新政”就是典型案例，也是審視“自發(fā)式”政策爆發(fā)的一個良好視窗。特別是在近幾年來國家行政權(quán)力不斷上收和制度約束不斷強(qiáng)化的背景下，“自發(fā)式”政策爆發(fā)這一現(xiàn)象更加值得深究。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的研究

創(chuàng)新擴(kuò)散一詞最早出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及傳播學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，直至20世紀(jì)60年代，才被引入到政策領(lǐng)域的研究中。1969年，Walker在《美國政治科學(xué)評論》發(fā)表了《創(chuàng)新在美國各州的推廣》一文，中西方學(xué)界普遍將這篇文章視為創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域的研究開端。在該文中，作者將“政策創(chuàng)新”定義為“政府采納某個對它而言是新的政策，不論政策產(chǎn)生了多久和有無被其他政府所采納”[4]。換言之，只要政策對于某個政府來說是新的，便可稱之為政策創(chuàng)新。Rogers在其代表性著作《創(chuàng)新的擴(kuò)散》中較為完整地闡述了政策擴(kuò)散，即“一項(xiàng)政策創(chuàng)新隨著時間流逝，經(jīng)由特定的渠道在社會系統(tǒng)的成員中被溝通的過程”[5]。也就是說，存在著這樣的政策網(wǎng)絡(luò)，它聯(lián)結(jié)了社會系統(tǒng)中關(guān)注特定政策領(lǐng)域或議題的行動者，行動者在該政策網(wǎng)絡(luò)可以進(jìn)行持續(xù)穩(wěn)定的交流。因此，率先采納某種創(chuàng)新方案或形式的地區(qū)將會影響其他地區(qū)的政策選擇，更具創(chuàng)新精神的地區(qū)可以在不給其他地區(qū)帶來創(chuàng)新風(fēng)險的同時，成為“民主的實(shí)驗(yàn)室”[6]。

政策擴(kuò)散模式通常指的是一項(xiàng)政策創(chuàng)新在擴(kuò)散速度與范圍方面的特征。自20世紀(jì)60年代以來，在西蒙“有限理性”思潮的浸潤下，西方政策擴(kuò)散模式研究基本遵循著漸進(jìn)式擴(kuò)散的理論邏輯。學(xué)者們認(rèn)為政策創(chuàng)新擴(kuò)散源自一個漸進(jìn)性的學(xué)習(xí)過程，本質(zhì)上是各州政府的決策者在時間限制、信息不對稱性和決策者有限理性共同塑造下的追求滿意方案的行為。經(jīng)過長期觀察，Brown & Cox提煉出創(chuàng)新擴(kuò)散的三條經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律。[7]其中，時間層面的“S型”擴(kuò)散曲線就是漸進(jìn)主義的一個生動展現(xiàn)。西方的“個人儲蓄賬戶”“平價醫(yī)療法案”等經(jīng)驗(yàn)性研究也印證了“前期緩慢增加-中期逐漸加速-后期速度放緩”的漸進(jìn)性擴(kuò)散過程。Walker曾形象地用“樹”比喻各州政府這類按部就班式的創(chuàng)新擴(kuò)散[8]。同樣地，中國獨(dú)特的政策試驗(yàn)機(jī)制也頗具漸進(jìn)調(diào)試色彩，通過“先試先行-由點(diǎn)到面”的政策試驗(yàn)，試驗(yàn)成功便由中央對成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行吸納，再依次推廣到各個地方，由此降低創(chuàng)新失敗的風(fēng)險，這成為政策創(chuàng)新擴(kuò)散的一種常見舉措。

(二)非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的研究

在西方國家漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的主流研究之外，實(shí)踐領(lǐng)域的急劇性政策擴(kuò)散現(xiàn)象迅速引起了學(xué)界關(guān)注。譬如，在短短四年時間里，“無過錯離婚法”從發(fā)起州擴(kuò)散到除少數(shù)五個州以外的其余美國各州[9]；針對刑事累犯量重刑的“三振出局法”在20世紀(jì)90年代迅速蔓延[10]；“安珀警報”更是代表了西方國家一場快速政策擴(kuò)散的完美風(fēng)暴。此外，國內(nèi)的地方政府創(chuàng)新也不乏相應(yīng)的實(shí)例。譬如，“留守兒童政策”擴(kuò)散主要聚集于后試點(diǎn)階段，具有“前期平緩-后期陡峭”的曲線特征[11]；“居住證制度”的擴(kuò)散曲線為陡峭的“S型”。總的來說，盡管中西方治理實(shí)踐的差異較大，但是學(xué)者們都意識到公共政策擴(kuò)散未必都遵循漸進(jìn)性的擴(kuò)散路徑。之后，美國學(xué)者Boushey撰寫了《美國政策擴(kuò)散的動力》一書，系統(tǒng)性地概括了區(qū)別于漸進(jìn)性的“S型”政策擴(kuò)散曲線的另外三種非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散曲線，分別為“R型”曲線、階梯模式和陡峭的“S型”曲線。最重要的是，該書明確提出了“政策爆發(fā)”這一核心概念[12]，認(rèn)為這是一種典型的非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散模式，并借助流行病學(xué)的理論框架構(gòu)建了非漸進(jìn)性政策爆發(fā)的動力模型。

“政策爆發(fā)”是一種非漸進(jìn)性的政策擴(kuò)散模式，擴(kuò)散過程呈現(xiàn)為“R型”曲線。一般而言，外部沖擊構(gòu)成政策爆發(fā)的關(guān)鍵驅(qū)動因素，一項(xiàng)政策以極快的速度傳播，常歸因于外部環(huán)境震蕩。換言之，決策注意力突然躍遷而非不確定性邏輯驅(qū)使政策爆發(fā)。[13]理論發(fā)展表明，政策爆發(fā)的非漸進(jìn)性屬性直接導(dǎo)致了漸進(jìn)主義范式的解釋力式微。原因在于，漸進(jìn)主義分析范式不論是從方法還是規(guī)范方面都難以對非漸進(jìn)性變化的產(chǎn)生機(jī)制自圓其說。[14]因此，間斷均衡理論范式由于“兼具描述解釋漸進(jìn)性和非漸進(jìn)性政策過程”的獨(dú)特優(yōu)勢，成為分析非漸進(jìn)性政策爆發(fā)的新的理論工具。該分析視角假定，注意力是有限的，面對嚴(yán)格的時間、信息、資源限制和個人有限理性，決策者在常規(guī)模式下只能依靠漸進(jìn)決策進(jìn)行不對稱的信息處理，選擇性地回應(yīng)大量社會問題。[15]所以，政策創(chuàng)新只有吸引決策中心注意才有機(jī)會打開“政策之窗”，進(jìn)入政策議程并觸發(fā)重大政策變遷。[16]總的來說，有限注意力的間斷均衡塑造出差異化的政策擴(kuò)散過程，決策注意力躍遷帶來政策突變，公共政策從零星擴(kuò)散到蓬勃發(fā)展是注意力驟然聚合的結(jié)果。[17]

(三)“自發(fā)式”政策爆發(fā)：非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的補(bǔ)充解釋

與美國分權(quán)主義的聯(lián)邦體制不同，中國國家治理更多地呈現(xiàn)為統(tǒng)一權(quán)威下的有效治理。故此，雖然聯(lián)邦制下的政策爆發(fā)分析框架對中國單一制下的非漸進(jìn)性政策爆發(fā)有可資借鑒之處，但對中西方地方政策擴(kuò)散模式的研究仍然不能簡單地進(jìn)行類比分析。一方面，聯(lián)邦政府通常在推動地方創(chuàng)新中僅僅發(fā)揮著有限的作用，各個州政府實(shí)際上擁有較大的創(chuàng)新自主權(quán)，州際競爭成為推動政策擴(kuò)散的重要動力。社會中任意漂浮的大量政策問題、新的理念和政策方案在未能引起聯(lián)邦政府關(guān)注時，也可以憑借利益集團(tuán)游說、公共輿論等方式，吸引州政府決策者的關(guān)注從而被納入立法議程。[18]另一方面，在中國單一制的制度背景下，地方政府同時聚焦于同一政策議題很大程度上是受到外部壓力的影響，尤其是中央政府的直接或間接的指揮和干預(yù)。在地方創(chuàng)新實(shí)踐中，一旦中央決策注意力聚焦于某一政策問題或特定政策領(lǐng)域，地方政府一般會失去創(chuàng)新“退出權(quán)”。也就是說，在缺少協(xié)商余地與政策變通空間時，地方政府不得不勉力跟進(jìn)“創(chuàng)新”，“網(wǎng)絡(luò)理政”就是一個典型例子。[19]近年來，國家制度約束逐漸強(qiáng)化，地方自主創(chuàng)新的風(fēng)險不斷攀升，從政策創(chuàng)新到實(shí)質(zhì)性的政績產(chǎn)出并非平穩(wěn)的“自動滑道”，地方政府對自主創(chuàng)新的態(tài)度愈加謹(jǐn)慎。[20]

然而，在部分中央政府沒有強(qiáng)制要求必須跟進(jìn)，地方政府享有創(chuàng)新“退出權(quán)”的情況下，仍然會有大量的地方政府主動選擇積極跟進(jìn)中央政令[21]，更甚者還在某些政策領(lǐng)域中使出“層層加碼”和壓力推進(jìn)的執(zhí)行策略。在此大背景下，這樣一種現(xiàn)象值得予以特別重視，即在缺乏中央注意力聚焦與高位推動的某個政策問題或政策領(lǐng)域，地方政府會率先發(fā)起政策創(chuàng)新，政策擴(kuò)散呈現(xiàn)為水平方向的“政策爆發(fā)”。正如2017年起始于武漢市的“人才新政”，這項(xiàng)地方政府創(chuàng)新在沒有得到中央直接肯定的情況下，短短兩三年便“自發(fā)式”迅速波及全國上百個城市，從而拉開了中國各大城市間轟轟烈烈的“搶人大戰(zhàn)”序幕。這意味著，即便是在中國場景下，中央決策注意力聚焦和高位推動也不是政策爆發(fā)的唯一解釋機(jī)制?？梢哉f，在過去四十余年的改革開放歷程中，地方政府始終扮演著推動制度變遷的“第一行動集團(tuán)”角色，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長和國家治理現(xiàn)代化中功不可沒，所以地方政府在政策擴(kuò)散中的能動性不容忽視?？偟膩碚f，非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)不僅可以由中央自上而下的力量推動，也可能是地方自主創(chuàng)新并不遺余力推動政策擴(kuò)散的結(jié)果。一項(xiàng)政策創(chuàng)新如何在缺乏中央注意力聚焦及其自上而下的高位推動時，成功打開“政策之窗”并實(shí)現(xiàn)“自發(fā)式”政策爆發(fā)，這一問題尚未得到解決。

綜上，當(dāng)前研究已然意識到政策創(chuàng)新擴(kuò)散并非普遍遵循漸進(jìn)主義的擴(kuò)散邏輯，有時也會呈現(xiàn)出與“漸進(jìn)調(diào)試”截然不同的重大變遷，集中表現(xiàn)為“政策爆發(fā)”。作為一種非漸進(jìn)性的政策擴(kuò)散模式，國內(nèi)學(xué)界將政策爆發(fā)視為中央決策注意力集中并高位推動的結(jié)果。然而，實(shí)踐表明這并不能解釋所有的非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)。據(jù)此，本研究問題聚焦于，在缺乏中央注意力聚焦及其自上而下的強(qiáng)制性干預(yù)治理情景下，地方政府為何選擇自主創(chuàng)新并促成政策爆發(fā)？其中，特定政策問題是如何引起決策者重視繼而進(jìn)入政策議程的？府際互動是如何轉(zhuǎn)化成為政策擴(kuò)散過程中的重要動力，地方官員又在其中擔(dān)任著何種角色？本文將圍繞以上問題展開研究，嘗試構(gòu)建“自發(fā)式”政策爆發(fā)的解釋框架并分析其生成機(jī)理。

三、研究設(shè)計

(一)研究方法

本文采用扎根理論方法研究“自發(fā)式”政策爆發(fā)及其生成機(jī)理。首先，盡管政策創(chuàng)新擴(kuò)散已經(jīng)取得了豐富的研究成果，但是學(xué)界對于非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)的研究仍然不足，尤其是在缺乏中央注意力聚焦和高位推動時，地方政府自主創(chuàng)新促成的政策爆發(fā)。扎根理論方法主張系統(tǒng)搜集數(shù)據(jù)，由經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)而非將事先成型的想法或理論強(qiáng)加于數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上抽象出理論[22]，這有助于探索“自發(fā)式”政策爆發(fā)這一新現(xiàn)象背后的深層次邏輯。其次，“自發(fā)式”政策爆發(fā)是一種獨(dú)特的政策擴(kuò)散模式，其生成過程蘊(yùn)藏著復(fù)雜的因果機(jī)理。質(zhì)性研究的扎根理論由于具備一整套規(guī)范的操作流程，在政策擴(kuò)散的因素識別和過程解讀中具有天然優(yōu)勢。[23]因此，依據(jù)扎根理論思路，通過開放式編碼、軸心式編碼和選擇性編碼，自下而上地構(gòu)建理論并使其達(dá)到飽和，以此分析“自發(fā)式”政策爆發(fā)及其生成機(jī)理是適當(dāng)?shù)摹?/p>

(二)樣本選取

本文以“人才新政”作為研究案例，著重關(guān)注大城市的政策擴(kuò)散動態(tài)。自2017年初，武漢市首次提出“人才新政”,全國性的“搶人大戰(zhàn)”拉開序幕，極短的時間內(nèi)便已波及上百個城市，政策擴(kuò)散屬于典型的政策爆發(fā)模式。[24]此外，“人才新政”從急劇擴(kuò)散到增速減緩的整個過程并未受到中央強(qiáng)制壓力、上級政府財政支持、激勵信號等直接或間接干預(yù)。各地卻競相拋出了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、降低落戶門檻等引才舉措，以及政策不斷加碼、配套政策輪番出臺和頻繁召開工作會議，本質(zhì)上屬于地方政府的自主行為。[25]審視“人才新政”的擴(kuò)散過程不難發(fā)現(xiàn)，雖然“人才新政”擴(kuò)散是全國性的政策爆發(fā)，但事實(shí)上，那些所謂的新一線城市和二線城市等大城市才是真正意義上推動“人才新政”爆發(fā)的“主力軍”。相比于其他三四線乃至五線城市，這些大城市多為省會、副省級城市或處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都具有較大的影響力，城市競爭力強(qiáng)勁。它們不僅最先跟進(jìn)“人才新政”，最快出臺政策方案，也吸引了最多的社會關(guān)注和討論。[26]最終，基于案例典型性、資料豐富性和調(diào)研可行性等考慮，本文選取8個大城市作為研究樣本，立足“人才新政”的經(jīng)驗(yàn)材料，致力于構(gòu)建一個“自發(fā)式”政策爆發(fā)的解釋模型。①

(三)資料搜集

按照“一切皆為數(shù)據(jù)”[27]原則和資料搜集的三角測量法，運(yùn)用多種渠道和數(shù)據(jù)搜集技術(shù)。根據(jù)資料來源，本文的研究資料可以大致歸為兩類。(1)一手資料：包括半結(jié)構(gòu)化訪談資料、個人觀察筆記和會議講話資料，根據(jù)資料類型分別編號為a、b、c；(2)二手資料：包括政府政策文件、部門內(nèi)部資料和互聯(lián)網(wǎng)資料，根據(jù)資料類型分別編號為d、e、f。

四、范疇提煉與模型構(gòu)建

完成數(shù)據(jù)搜集后，需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析和編碼。數(shù)據(jù)分析和資料編碼是扎根理論的關(guān)鍵步驟，美國學(xué)者Strauss& Corbin在構(gòu)建扎根理論時，將編碼過程分為三個步驟，分別為開放式編碼、軸心式編碼和選擇性編碼。經(jīng)過三個層次的編碼，在沒有理論預(yù)設(shè)的前提下，自下而上地構(gòu)建理論，可以較好地處理理論與經(jīng)驗(yàn)之間的關(guān)系。[28]

(一)開放式編碼

開放式編碼即在無任何理論預(yù)設(shè)的前提下，扎根于原始數(shù)據(jù)并從中提煉概念和范疇的操作化過程。在此階段，本文逐句、逐段編碼，經(jīng)過反復(fù)比較和分析，提取了147條原始語句和與之相對應(yīng)的初始概念，進(jìn)一步抽象聚焦后得到19個范疇，具體見表1。

表1 開放式編碼

(二)軸心式編碼

軸心式編碼在于厘清各個范疇之間的關(guān)系，以此整合出更高抽象層次的范疇，將數(shù)據(jù)恢復(fù)為一個連貫整體。本文依據(jù)軸心式編碼規(guī)則對19個初始范疇進(jìn)行再次提煉，得出4個主范疇。其中，將治理困境、城市發(fā)展和行為依賴歸納為創(chuàng)新動機(jī)，與資源條件支撐創(chuàng)新能力整合為政府特征主范疇；將政治晉升、公共服務(wù)和符合期望歸納為官員行為動機(jī)，加上注意聚焦、資源整合、符號建構(gòu)歸納為官員行動策略，二者整合為地方官員主范疇；將問題屬性、政策形象和政策效用歸納為價值屬性，加上目標(biāo)群體和政策工具歸納為工具屬性，二者整合為政策屬性主范疇；政策學(xué)習(xí)、政策模仿和政策競爭遵循效率邏輯，政策規(guī)范屬于合法性邏輯，二者整合為府際互動主范疇。各主范疇、副范疇和初始范疇及其概念解釋，如表2所示。

表2 軸心式編碼與概念解釋

(三)選擇性編碼

選擇性編碼在軸心式編碼的基礎(chǔ)上，通過深入分析范疇之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和作用機(jī)制，梳理出完整的“故事鏈”。如表3所示，“自發(fā)式”政策爆發(fā)并非單一因素簡單影響下的結(jié)果，而是涉及多個因素的復(fù)合驅(qū)動過程。一是“易感群體”。地方政府在內(nèi)部特征的塑造下，屬于典型的創(chuàng)新“易感群體”，即具有充分的創(chuàng)新敏感性和接受度，能夠快速地接受和采納一項(xiàng)政策創(chuàng)新，是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“重要力量”。二是“特定政策”。獨(dú)特的政策屬性塑造出特定的政策創(chuàng)新，這些政策屬性不斷影響地方政府和官員的創(chuàng)新認(rèn)知和行為，是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“引爆因子”。三是“政策企業(yè)家”。地方官員作為“政策企業(yè)家”將特定問題納入政策議程，聯(lián)結(jié)可行性政策方案，積極推動開啟“政策之窗”，是推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“關(guān)鍵行動者”。四是“外部壓力”。在府際互動的過程中，創(chuàng)新壓力也在政策網(wǎng)絡(luò)中急劇蔓延，驟然聚合的“外部壓力”迫使地方政府快速制定和出臺政策，是推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“加速器”。

表3 選擇性編碼與聯(lián)結(jié)關(guān)系

(四)模型構(gòu)建與飽和度檢驗(yàn)

基于三個步驟編碼形成的“故事線索”與關(guān)系結(jié)構(gòu)，本文構(gòu)建了“自發(fā)式”政策爆發(fā)的解釋模型，如圖1所示。為了檢驗(yàn)“自發(fā)式”政策爆發(fā)的理論模型，隨機(jī)從半結(jié)構(gòu)化訪談資料、個人觀察筆記、會議和視察講話、政策文件、部門內(nèi)部資料和互聯(lián)網(wǎng)資料六個類別中分別抽取一份材料，依次進(jìn)行開放式編碼、軸心式編碼和選擇性編碼三個步驟。經(jīng)過反復(fù)比較和分析，尚未發(fā)現(xiàn)新的范疇。此外，研究結(jié)果的專家反饋也大致貼合結(jié)論。由此，可認(rèn)定“自發(fā)式”政策爆發(fā)的理論模型具有較好的理論飽和度，可停止抽樣并進(jìn)行模型闡釋和討論。

圖1 “自發(fā)式”政策爆發(fā)的解釋模型

五、“自發(fā)式”政策爆發(fā)的模型闡釋

本文“自發(fā)式”政策爆發(fā)的解釋模型主要由“易感群體”“特定政策”“政策企業(yè)家”和“外部壓力”四個維度構(gòu)成。首先，內(nèi)部特征塑造下的地方政府作為創(chuàng)新“易感群體”是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“重要力量”。面臨轄區(qū)治理的嚴(yán)峻形勢、城市發(fā)展的巨大機(jī)遇等，地方政府對于可能出現(xiàn)的各種政策方案保持高度敏感性，這使得一項(xiàng)政策創(chuàng)新的采納和擴(kuò)散可以在極短的時間內(nèi)迅速完成。其次，具備獨(dú)特的政策屬性的“特定政策”是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“引爆因子”。新的政策方案問世不僅為特定社會問題的解決提供了新的思路，其價值和工具維度的屬性也在不斷影響地方政府和官員的創(chuàng)新認(rèn)知和行為，由此促成非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)。再次，地方官員作為“政策企業(yè)家”是推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“關(guān)鍵行動者”。地方官員將特定問題納入政府議程，聯(lián)結(jié)與之相關(guān)的可行性方案，積極推動打開政策的“機(jī)會之窗”，實(shí)現(xiàn)政策爆發(fā)。最后，府際互動產(chǎn)生的“外部壓力”是推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“加速器”。在缺乏中央的強(qiáng)制力量干預(yù)時，地方政府間的橫向政策競爭、模仿等行為及其產(chǎn)生的壓力成為“自發(fā)式”政策爆發(fā)的重要動力來源。總的來說，“自發(fā)式”政策爆發(fā)是由多個維度的因素綜合作用的結(jié)果。

(一)“易感群體”：“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“重要力量”

政策擴(kuò)散模式很大程度上取決于那些接受、回應(yīng)和采納政策創(chuàng)新的地方政府。政府的內(nèi)部特征決定了政府對哪些政策議題更感興趣，以及更傾向于采納何種類型的政策方案。地方政府作為政府職能事實(shí)上的行使者和治理責(zé)任的承擔(dān)者，在嚴(yán)峻的治理形勢與城市發(fā)展機(jī)遇等內(nèi)部特征塑造下，毫無疑問成了創(chuàng)新擴(kuò)散的“易感群體”。

相較于地方政府在常態(tài)化治理時期的“按部就班”式的政策創(chuàng)新模式，在“自發(fā)式”政策爆發(fā)中，作為創(chuàng)新“易感群體”的地方政府具有強(qiáng)烈的創(chuàng)新動機(jī)，高度關(guān)注政策擴(kuò)散過程，積極地進(jìn)行資源動員，儼然是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“重要力量”?？梢哉f，一項(xiàng)政策創(chuàng)新從制定到出臺再到大規(guī)模擴(kuò)散的政策過程被地方政府壓縮進(jìn)極短的時間里，由此形成了非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)。而且，不同于中央決策注意力聚焦下的“運(yùn)動式”政策創(chuàng)新模式，在“自發(fā)式”政策爆發(fā)中，地方政府創(chuàng)新并未由自上而下的強(qiáng)制力量主導(dǎo)，地方政府行為主要是一種自主性選擇，一旦某個地方政府率先發(fā)起創(chuàng)新，其他地方政府也隨之快速跟進(jìn)，所以政策擴(kuò)散呈現(xiàn)為“自發(fā)式”政策爆發(fā)。以“人才新政”為例，嚴(yán)峻的人口老齡化形勢與城市的人才流失帶來了一系列社會問題，這給地方治理帶來巨大挑戰(zhàn)，再加上21世紀(jì)以來，人才資源對于城市發(fā)展的戰(zhàn)略地位已經(jīng)越來越不可忽視。因此，各個城市尤其是那些處于一線或新一線的大城市，對人才問題變得高度敏感。當(dāng)武漢市率先發(fā)布“人才新政”，拉開“搶人大戰(zhàn)”序幕后，其他城市便爭先恐后地加入。此外，創(chuàng)新能力也是塑造地方政府的創(chuàng)新易感性的重要因素，這也解釋了為何在“搶人大戰(zhàn)”中大城市能夠率先起跑，成為推動政策爆發(fā)的“主力軍”。

(二)“特定政策”：“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“引爆因子”

差異化的政策屬性塑造出不同類型的公共政策，政策創(chuàng)新的特點(diǎn)往往決定了政策擴(kuò)散的速度和程度。西方學(xué)者Boushey在研究中就曾指出，相較于管制型政策，道德型政策和治理型政策更能引起廣泛的社會討論，但道德型政策多半會因意識形態(tài)爭議而走向停滯，所以治理型政策最易形成政策爆發(fā)。[29]不過，任何一項(xiàng)被挑選出來的政策都會受到被運(yùn)用其中的復(fù)雜過程的影響，所以，“特定政策”在政策過程中不斷調(diào)整的現(xiàn)象并不鮮見。[30]

具有獨(dú)特屬性的政策創(chuàng)新能夠改變政府處理事項(xiàng)與信息的優(yōu)先順序，也一定程度上決定了公眾參與的范圍與程度，這些“特定政策”是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“引爆因子”。一方面，立足政策的價值維度屬性分析，對于政策問題而言，高顯著性和低復(fù)雜性的政策議題能夠快速地引起地方政府決策者注意從而進(jìn)入政策議程。而從政策形象而言，伴隨著強(qiáng)烈反對聲音的政策創(chuàng)新多半在政策制定環(huán)節(jié)便寸步難行，譬如殯葬改革政策。而符合社會刻板印象的政策創(chuàng)新即便無法令所有人滿意，卻能有效克服政策阻力。此外，當(dāng)認(rèn)知到的政策收益大而政策實(shí)施難度小時，可想而知，政策必然會以一種極快的速度擴(kuò)散。另一方面，對于政策的工具維度屬性而言，不論是目標(biāo)群體還是政策工具的設(shè)計與運(yùn)用，本質(zhì)上都是政策共同體中所盛行的制度、情感、理念等價值規(guī)范的反映和強(qiáng)化。[31]其中，目標(biāo)群體的社會建構(gòu)對于政策工具選擇、政策形象等具有重要影響，也直接關(guān)系到政策所能獲得的政府關(guān)注和支持力度。[32]譬如，向弱勢群體提供福利的政策爭議較小，因此很容易被采納，從而演變?yōu)榉菨u進(jìn)性的政策爆發(fā)。此外，多樣化與低復(fù)雜性的政策工具選擇對于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的作用同樣不容忽視，這為大規(guī)模的政府政策借鑒和模仿提供了可能。所以，與其說“人才新政”爆發(fā)是一種偶然現(xiàn)象，不如說是偶然中的必然，不論是城市人才和人口問題的高顯著性、符合社會刻板印象的目標(biāo)群體建構(gòu)，還是不同政策工具的混合使用等，都意味著這項(xiàng)政策創(chuàng)新本身便帶有“引爆”屬性。[33][34]

(三)“政策企業(yè)家”：“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“關(guān)鍵行動者”

來自美國的實(shí)踐表明，政策爆發(fā)的動力源于政策企業(yè)家和利益集團(tuán)積極分子的政策倡議，這些個體或利益集團(tuán)作為政策變革的鼓吹者或政策媒介，在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。中國的政策爆發(fā)與之相似卻又有所不同，相似之處在于中國的政策過程也存在這樣的行動者，他們負(fù)責(zé)將特定的問題提上政府議程，聯(lián)結(jié)各種可行性方案，推動開啟“政策之窗”。不同則在于，在中國獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)干部體制下，地方官員擔(dān)任著“政策企業(yè)家”角色[35]，在政策擴(kuò)散中，地方官員的行動聚集了大量的政治關(guān)注，一項(xiàng)成功的政策創(chuàng)新開始在政策網(wǎng)絡(luò)中快速擴(kuò)散并成為地方政府政策模仿的焦點(diǎn)，于是政策爆發(fā)便自然而然發(fā)生了。

動機(jī)是行為的根本動力。首先，政治晉升貫穿了地方官員職業(yè)生涯發(fā)展的整個過程，在金字塔式的科層制結(jié)構(gòu)中，地方官員會努力追求政治晉升。其次，地方官員作為公共系統(tǒng)的一員往往比其他從業(yè)者擁有更強(qiáng)的公共服務(wù)動機(jī)，這也是其推進(jìn)創(chuàng)新的重要原因。最后，一項(xiàng)政策創(chuàng)新被“廣為接受”將會產(chǎn)生制度性力量，在此背景下，地方官員則會積極推動地方政府創(chuàng)新。不過，由于剛性的決策時間約束和有限的注意力，地方官員一般只能選擇性地關(guān)注部分政策領(lǐng)域。他們通過動員講話、召開研討會等方式將特定問題推入政策議程，整合內(nèi)部的各項(xiàng)資源，最終促成創(chuàng)新擴(kuò)散。不得不提的是，在“自發(fā)式”政策爆發(fā)中，地方官員的符號建構(gòu)工作尤為重要，即通過創(chuàng)造和施加一整套作為整體并普遍使用的話語體系，建立起對事件的主導(dǎo)性分析框架。近年來，隨著行政權(quán)力不斷上收和中央對地方的控制逐漸強(qiáng)化，地方政府的自主性空間進(jìn)一步收縮，政策創(chuàng)新的風(fēng)險也在不斷攀升。在此情形下，地方政府自發(fā)采納的政策創(chuàng)新尤其需要一套解釋框架，以此證明政策創(chuàng)新的合法性并規(guī)避潛在的政治風(fēng)險。所以，在“自發(fā)式”政策爆發(fā)中，地方官員的符號構(gòu)建工作必不可少。正如“人才新政”爆發(fā)時，地方官員在各種場合的講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“人才新政”是嚴(yán)格遵循“中央指示精神”“十九大重要會議精神”等作出的。

(四)“外部壓力”：“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“加速器”

根據(jù)開放系統(tǒng)的組織觀點(diǎn)而言，政府并非一個孤立主體，而是在與外界環(huán)境的互動中得以生存和發(fā)展，所以，在政策擴(kuò)散的過程中，地方政府不可避免地將受到來自外部環(huán)境的干預(yù)與壓力。當(dāng)中央注意力聚焦于特定政策并自上而下地實(shí)施干預(yù)時，政策爆發(fā)的動力主要源于央地互動及強(qiáng)制性壓力。而當(dāng)?shù)胤秸灾鲃?chuàng)新并導(dǎo)致的水平方向上的政策爆發(fā)時，政策爆發(fā)則是地方政府之間互動的結(jié)果。在政策知識的自由流動中，擴(kuò)散壓力傳遞至各個地方，這些驟然聚合的外部壓力成為“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“加速器”。[36]

在“自發(fā)式”政策爆發(fā)中，地方政府的政策互動主要分為四種，即政策學(xué)習(xí)、政策模仿、政策競爭和政策規(guī)范。需要明確區(qū)別的是，政策學(xué)習(xí)和政策模仿分別代表著兩種截然不同的政策互動方式與過程。具體來說，政策學(xué)習(xí)是地方政府基于自身?xiàng)l件考慮，主動學(xué)習(xí)和交流借鑒其他地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的漸進(jìn)性過程，而政策模仿則是地方政府直接照搬其他地方政府的政策方案，卻并未考慮政策對于政府自身的適用性。盡管兩種互動高下立分，但遺憾的是，在非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)過程中，漸進(jìn)性的政策學(xué)習(xí)十分少見，政策模仿乃至政策趨同的現(xiàn)象則比比皆是[37]，各地創(chuàng)新走向“內(nèi)卷化”并快速演變?yōu)椤白园l(fā)式”政策爆發(fā)。不過，政策模仿屬于一種過程導(dǎo)向的行為選擇，指向結(jié)果的政府政策競爭與政策規(guī)范才是促成“自發(fā)式”政策爆發(fā)的主要壓力來源。實(shí)際上，政府競爭已是老生常談的話題，通過政策創(chuàng)新競爭“好的商品”，譬如企業(yè)、人才等，也能阻止“壞的東西”，譬如貧困、犯罪等。[38]在“人才新政”中，地方政府的政策競爭主要表現(xiàn)為政策創(chuàng)新快速迭代、優(yōu)惠措施層層加碼、相關(guān)配套政策和設(shè)施不斷增加等，地方政府激烈的政策競爭帶來的結(jié)果就是急劇性的“自發(fā)式”政策爆發(fā)。另外，一項(xiàng)創(chuàng)新被“廣為接受”形成的制度壓力也是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的重要動力[39]，在以合法性機(jī)制為內(nèi)核的制度壓力的作用下，地方政府往往會采納相同的政策。有意思的是，地方創(chuàng)新來源于制度壓力但又成為新的制度壓力來源，這一動態(tài)過程及其壓力不斷推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)。

六、結(jié)論與討論

本文以中國大城市“人才新政”為例，借助扎根理論，自下而上地構(gòu)建了“易感群體”“特定政策”“政策企業(yè)家”和“外部壓力”四個主要維度，以此解釋中國場景下的“自發(fā)式”政策爆發(fā)。目前，西方學(xué)界對于政策爆發(fā)動力機(jī)制的研究呈現(xiàn)出多元化解釋的特點(diǎn)，而在中國語境下，不論是理論界還是實(shí)務(wù)界都更傾向于將政策爆發(fā)歸結(jié)于中央關(guān)注并自上而下地進(jìn)行行政干預(yù)的結(jié)果。本研究顯示，在部分缺乏中央注意力聚焦的政策領(lǐng)域，地方政府也能自主創(chuàng)新并推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)?！白园l(fā)式”政策爆發(fā)不僅在參與主體的特征與互動過程方面，還在政策的自身屬性與擴(kuò)散情景方面，都表現(xiàn)出鮮明的特征，在這些因素的交織下，最終塑造出獨(dú)特的政策擴(kuò)散邏輯。具體而言：(1)地方政府作為創(chuàng)新“易感群體”是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“重要力量”。在眾多內(nèi)部特征的塑造下，地方政府成了具有強(qiáng)烈創(chuàng)新意愿的“易感群體”，主要表現(xiàn)在對于隨時可能出現(xiàn)的新的理念和政策方案保持高度敏感性和接受度，一旦某個地方率先嘗試政策創(chuàng)新，則迅速自主跟進(jìn)，極大地縮短了地方政策出臺前的一系列研判過程，由此帶來急劇性的政策擴(kuò)散，即“自發(fā)式”政策爆發(fā)。(2)具備獨(dú)特的政策屬性的“特定政策”是“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“引爆因子”。特定的政策創(chuàng)新不只意味著一項(xiàng)新的政策方案的產(chǎn)生，其背后蘊(yùn)含的政策價值與相關(guān)的政策工具運(yùn)用也在不斷地塑造政策擴(kuò)散情景，由此對地方政府與官員的創(chuàng)新動機(jī)與行為產(chǎn)生影響。高顯著性的政策議題，易理解的政策內(nèi)容與易操作的政策工具，支持者占據(jù)主流的政策圖景等，都代表著這項(xiàng)公共政策本身便帶有“易爆因子”，極容易引起政府決策者的關(guān)注從而進(jìn)入政策議程，政策快速制定并出臺。(3)地方官員作為“政策企業(yè)家”是推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“關(guān)鍵行動者”。在政治晉升、公共服務(wù)等內(nèi)生性動機(jī)與外源性壓力的驅(qū)使下，地方官員將注意力聚焦于特定的問題，與此同時，聯(lián)結(jié)相關(guān)的政策方案，整合組織資源，推動政策創(chuàng)新擴(kuò)散。特別是地方官員的符號建構(gòu)工作為地方政府的自主性創(chuàng)新提供了合法性解釋，避免了創(chuàng)新的政治風(fēng)險。(4)府際互動中產(chǎn)生的“外部壓力”是推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)的“加速器”。地方政府并非孤立的個體，其行為也是外部環(huán)境塑造的結(jié)果，不論是地方政府間的橫向競爭，還是全國性的政策擴(kuò)散帶來的制度壓力，都是政策擴(kuò)散的重要動力。在政策互動的過程中，擴(kuò)散壓力不斷積聚，地方政府創(chuàng)新走向“內(nèi)卷化”并快速演變?yōu)椤白园l(fā)式”政策爆發(fā)。

區(qū)別于漸進(jìn)性的政策擴(kuò)散，也不同于中央干預(yù)下的“強(qiáng)制型”政策爆發(fā)，地方政府自主創(chuàng)新并衍生的“自發(fā)式”政策爆發(fā)具備更為嚴(yán)格的生成條件。首先，從主導(dǎo)因素分析，相比于中央決策注意力聚焦并自上而下地實(shí)施強(qiáng)制性干預(yù)的政策爆發(fā)，“自發(fā)式”政策爆發(fā)是“易感群體”“特定政策”“政策企業(yè)家”和“外部壓力”四個方面的因素綜合作用的結(jié)果。其次，從擴(kuò)散動態(tài)分析，“自發(fā)式”政策爆發(fā)并非一蹴而就的靜態(tài)模型，而是一個不斷強(qiáng)化的動態(tài)過程。在政策擴(kuò)散過程中，不同維度的要素并非孤立地作用于政策擴(kuò)散，而是相互塑造、彼此結(jié)合和共同強(qiáng)化，動態(tài)地推動“自發(fā)式”政策爆發(fā)。最后，從地方自主性分析，不同于在中央干預(yù)下的政策爆發(fā)中，地方政府并無創(chuàng)新選擇權(quán)而是必須跟進(jìn)這種具有權(quán)威性的政策方案，“自發(fā)式”政策爆發(fā)則主要是地方自主創(chuàng)新的結(jié)果。不過，地方自主創(chuàng)新也需要承擔(dān)政策萬一失敗的績效合法性質(zhì)疑，更重要的是，地方還要面臨政策創(chuàng)新是否符合中央意志的政治風(fēng)險。在此情形下，地方官員的符號建構(gòu)工作顯得尤為必要。綜上所述，本文所構(gòu)建的“易感群體-特定政策-政策企業(yè)家-外部壓力”解釋框架，不僅是對非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散理論的進(jìn)一步補(bǔ)充，更是直接聚焦于中國本土語境下非漸進(jìn)性的政策爆發(fā)，研究視角實(shí)現(xiàn)了從中央干預(yù)下的“強(qiáng)制型”政策爆發(fā)的轉(zhuǎn)向。通過追蹤分析中國大城市“人才新政”的擴(kuò)散動態(tài)，揭示其生成機(jī)理，為“自發(fā)式”政策爆發(fā)提供了一個具有共性規(guī)律的解釋框架，在一定程度上拓展了我國政策爆發(fā)研究的廣度。

注釋：

①8個大城市是指武漢市、成都市、西安市、鄭州市、貴陽市、青島市、南通市和石家莊市。