我國普通高中教育政策的演進脈絡(luò)與變遷邏輯
——基于支持聯(lián)盟框架的分析視角

梁 茜 崔佳峰

(1.上海師范大學 教育學院，上海200234；2.上海戲劇學院 黨委辦公室，上海 200040)

近年來，普通高中教育的不斷轉(zhuǎn)型與發(fā)展愈來愈受到社會各界關(guān)注。由于高中教育既涉及基礎(chǔ)教育的知識拓展與能力延伸，又涉及高等院校培養(yǎng)選拔人才的“預(yù)科功能”，每一次與其相關(guān)的政策改革都能“激起千層浪”，牽動著政府、社會、學校、家庭等各個利益相關(guān)者。因此，對于普通高中教育政策的歷史演進和變遷邏輯的梳理顯得尤為重要。基于支持聯(lián)盟理論框架，本文先以普通高中教育政策子系統(tǒng)中的各支持聯(lián)盟信仰系統(tǒng)及外部干預(yù)變化為線，梳理我國普通高中教育政策發(fā)展階段及其特征，厘清制定普通高中教育政策的價值根源和外部干擾因素，而后在此基礎(chǔ)上總結(jié)普通高中教育政策變遷邏輯，探討我國普通高中教育政策的未來走向。

一、分析框架：支持聯(lián)盟理論

當前，與高中教育政策相關(guān)的研究以政策文本梳理和政策執(zhí)行效果的評價為主，鮮有動態(tài)的歷史演進分析視角。基于系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析原理，支持聯(lián)盟理論框架能夠放大政策演進的每個階段，用以剖析政策發(fā)展的動態(tài)邏輯和變遷機理[1]，對于政策變遷的因果機制具有較強的解釋力。因此，本文以支持聯(lián)盟理論框架作為分析工具，結(jié)合近30年來教育部《工作要點》中的相關(guān)政策文本對我國普通高中教育事業(yè)發(fā)展軌跡和背后隱含的價值導(dǎo)向進行動態(tài)分析，以期為我國普通高中教育政策的未來發(fā)展方向提供參考。

(一)支持聯(lián)盟理論對政策變遷機制的解釋

支持聯(lián)盟理論框架經(jīng)由薩巴蒂爾(Sabatier)提出，他認為在政策子系統(tǒng)中，人們會依據(jù)不同目標自發(fā)形成不同聯(lián)盟，并共享一組統(tǒng)一且能自圓其說的價值觀念，稱之為信仰系統(tǒng)，包括深層核心信仰、政策核心信仰和表層信仰。[2]其中，深層核心信仰共識度高且十分穩(wěn)定，是支持聯(lián)盟所具有的本體性價值規(guī)范；政策核心信仰是支持聯(lián)盟制定政策時持有的核心價值，代表聯(lián)盟的行為規(guī)范與根本立場；相較于深層核心信仰和政策核心信仰，表層信仰較為松散，易受到社會環(huán)境、經(jīng)濟狀況、文化輿論等外部因素的影響而發(fā)生變化。在政策實施過程中，聯(lián)盟成員會持續(xù)進行政策取向?qū)W習以使其信仰系統(tǒng)變得更為合理，并進一步將其信仰轉(zhuǎn)化為政策。政策變遷往往是由內(nèi)部的政策取向?qū)W習及外部因素干預(yù)共同作用的結(jié)果。[3]

(二)高中教育政策的支持聯(lián)盟劃分

結(jié)合我國普通高中教育發(fā)展實際可以發(fā)現(xiàn)，與之相關(guān)的利益群體主要為政府、學校和家庭，因不同的利益目標與訴求而自發(fā)形成了三個支持聯(lián)盟——政府聯(lián)盟、學校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟。其中，政府聯(lián)盟包括國務(wù)院、教育部、地方政府和教育部門等國家政府性機構(gòu)，主要通過立法、頒布政策等方式負責普通高中教育政策的制定；學校聯(lián)盟包括普通高中學校的校長、教師以及部分專家學者，負責相關(guān)政策的實施；家庭聯(lián)盟作為教育政策受眾群體，包括普通高中的學生、家長等，負責以個體化行為來演繹教育政策并進行輿論反饋。

(三)支持聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)分析

從信仰系統(tǒng)來看，現(xiàn)階段高中教育政策各支持聯(lián)盟間共同的深層核心信仰是使每個學生享有公平而有質(zhì)量的高中教育。政策核心信仰和表層信仰則各有差異：使每個孩子“有學上”也要“上好學”是政府聯(lián)盟的政策核心信仰，其表層信仰則是依托各級政府和教育管理部門，通過教育資源配置以保障所有高中、所有學生公平地享有優(yōu)質(zhì)教育資源；提升學校教育質(zhì)量，加強學校競爭力是學校聯(lián)盟的政策核心信仰，其表層信仰表現(xiàn)為推動學校各類課程開發(fā)與建設(shè)，轉(zhuǎn)變育人方式，保障學生學習質(zhì)量；最后，作為高中教育的受眾體，家庭聯(lián)盟的政策核心信仰是使學生在完成高中學業(yè)后進入更好的發(fā)展通道，表層信仰則表現(xiàn)為擇校、選班以及選擇適合學生的生涯發(fā)展方向。

因表層信仰易于改變，大部分政策變遷常發(fā)生在這個層面，而表層信仰往往受到內(nèi)部的政策取向?qū)W習及外部的社會環(huán)境(包括政治、經(jīng)濟和輿論環(huán)境)的干預(yù)影響，其中政策取向?qū)W習常由關(guān)鍵政策的頒布而引發(fā)，因此本文將從關(guān)鍵政策、政策取向?qū)W習以及外部的社會環(huán)境三類要素來觀測支持聯(lián)盟的表層信仰變化，梳理高中教育政策變遷各階段的歷史特征和關(guān)鍵節(jié)點。(見圖1)

圖1 本文的分析框架

二、我國普通高中教育政策的演進脈絡(luò)

以教育部《工作要點》中的相關(guān)政策文本為研究索引，搜索和梳理與之相關(guān)的政策文本，考察我國普通高中教育事業(yè)的發(fā)展軌跡。具體而言，首先以年份為單位搜集相應(yīng)的教育部《工作要點》，然后利用Nvivo11軟件提取與“高中教育”這一關(guān)鍵詞相關(guān)的政策文本，并進行編碼處理，接著按照高中教育政策發(fā)展脈絡(luò)的內(nèi)在邏輯，經(jīng)過反復(fù)的比較和修正類屬體系將相關(guān)政策條目歸入相關(guān)的發(fā)展脈絡(luò)主題節(jié)點中。

(一)效率優(yōu)先：重點高中制度的形成與推進(1978—1994)

囿于新中國成立初期我國教育資源薄弱與教育整體布局混沌的局面， “多出人才、快出人才”“集中力量辦一批重點學?！背蔀樾轮袊⒑蠡A(chǔ)教育發(fā)展方向的必然選擇，提升高中教育質(zhì)量、辦好一批優(yōu)秀高中成為當時社會共識。

因強調(diào)有限資源發(fā)揮最大化效用，以追尋整體利益最大化的功利主義公平觀深刻契合當時普通高中教育亟需發(fā)展的迫切需求，效率優(yōu)先成為該階段各支持聯(lián)盟的政策取向?qū)W習方向。1978年和1980年，教育部接連頒布《關(guān)于辦好一批重點中小學試行方案》《關(guān)于分期分批辦好重點中學的決定》等政策，明確辦好重點中學是迅速提高中學教育質(zhì)量的戰(zhàn)略措施[4]，要求在經(jīng)費、師資、硬件和生源等方面向重點學校傾斜。從教育部《工作報告》來看，這一時期普通高中教育發(fā)展目標主要在于確立方向、定位及提高效率。然彼時普通高中多被間接捆綁于“基礎(chǔ)教育”和“中小學教育”表述之下，對其作為一個獨立教育階段的關(guān)注甚少。

表1 我國普通高中教育政策的發(fā)展脈絡(luò)及其特征

表2 重點高中制度形成與推進階段的相關(guān)政策要點

受政策傳遞效應(yīng)影響，學校聯(lián)盟基于以上政策文本要求，展開了一系列“重點優(yōu)先”“效率至上”的發(fā)展實踐。尤其是自1980年《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》提出中等教育結(jié)構(gòu)“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針要求后，為使學校布局符合當時社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，中等教育結(jié)構(gòu)開始向職業(yè)技術(shù)教育方向轉(zhuǎn)型，普通高中學校數(shù)量被大大壓縮。據(jù)統(tǒng)計，1981年全國普通高中學校數(shù)相比1977年減少了40 456所，普通高中學生人數(shù)減少了1 085.03萬人。[5]隨著重點中學制度不斷發(fā)展，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“每個縣都要辦好一到兩所重點中學”的優(yōu)先發(fā)展要求，地方政府進一步加大了對重點高中投入，加之以家庭聯(lián)盟對優(yōu)質(zhì)高中教育資源需求日益擴大，不斷追逐重點校與重點班，地方政府開始鼓勵高中憑借自身辦學實力自主籌措經(jīng)費，“借讀費”“擇校費”在這一時期成為默認的籌資渠道之一，而非重點高中因受到政府的支持不足與缺乏市場競爭力的雙重“擠壓”而愈發(fā)薄弱，縣域內(nèi)普通高中校與校的競爭陷入嚴重的馬太效應(yīng)中。

(二)規(guī)模擴充：數(shù)量普及與入學機會擴大(1994—2010)

功利主義公平觀對于行為正當性判斷是以社會最大化利益為準則，允許部分群體為了社會目的實現(xiàn)而作出犧牲。[6]因此，重點高中制度發(fā)展雖加快了我國人才培養(yǎng)進程，但高升學率追逐蔚然成風的困局使得重點高中制度逐漸受到家庭聯(lián)盟質(zhì)疑。另外，普通高中發(fā)展依舊裹挾于義務(wù)教育和高等教育之間，大批非重點校仍在“夾縫”中生存。

為此，政府聯(lián)盟表層信仰從效率優(yōu)先逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)模擴充與兼顧公平(見表3)。首先，用“示范(性)高中”取代“重點高中”提法，要求在全國重點建設(shè)一千所實驗性、示范性高中，經(jīng)濟發(fā)展程度較高的地區(qū)應(yīng)積極普及高中階段教育。[7]而后，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“十五”期間高中階段入學率應(yīng)達到60%左右，大力發(fā)展高中階段教育，有步驟地在大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普及高中階段教育。[8]至此，高中“普及率”“毛入學率”“在校生規(guī)?！钡戎笜说脑鲩L成為了我國普通高中教育長期追求的目標，普通高中在校生數(shù)量由1990年的717.3萬人迅速發(fā)展到2010年的2 427.3萬人，其中1997年到2007年間增長幅度最大(1)數(shù)據(jù)整理自中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司1990-2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中1990—1997年數(shù)據(jù)不詳，詳見http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/。。數(shù)量增加和規(guī)模擴充背后隱含的是起點公平導(dǎo)向，即強調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域教育更加協(xié)調(diào)，逐漸縮小欠發(fā)達地區(qū)和全國教育平均水平的差距[9]，教育均衡發(fā)展理念開始受到重視。為此，“推動中西部農(nóng)村地區(qū)縣中建設(shè)，多種形式地擴大優(yōu)質(zhì)教育資源”“辦好西藏班、新疆高中班和高校民族班、預(yù)科班”“進一步完善普通高中家庭經(jīng)濟困難學生資助制度”等一系列教育扶貧工作逐步開展。

表3 數(shù)量普及與入學機會擴大階段的相關(guān)政策要點

這一時期，多項包含數(shù)量普及與規(guī)模擴充的政策出臺，但仍未能完全消解長久以來重點中學制度引發(fā)的學校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟對于升學率的“狂熱”追求。尤其是家庭聯(lián)盟長期持有的追逐優(yōu)質(zhì)教育機會的表層信仰，在很大程度上阻滯了政府聯(lián)盟致力于教育均衡的相關(guān)政策效果的達成。我國相關(guān)學者的研究也證明了家庭資本(包括經(jīng)濟資本與文化資本)對于學生入學、擇校及課外補習等教育機會所起的作用。[10-12]具體來看，這一時期我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，人們對優(yōu)質(zhì)教育資源需求不斷增強，以高額擇校費來擴大學校規(guī)模的現(xiàn)象越演越烈。然普通高中的辦學行為主體是地方政府，所以普通高中的辦學經(jīng)費是否充足受制于地方經(jīng)濟發(fā)展的水平。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，普通高中主要依靠收取擇校費或向銀行舉債來擴大辦學。由此，即使作為學校聯(lián)盟的示范性普通高中的辦學規(guī)模不斷擴大，吸納的學生人數(shù)不斷增多，但普通高中總體的學校數(shù)量增長幅度不大，“強校大班額”和“弱?？招幕钡默F(xiàn)象凸顯。同時，為吸納民間資本以擴大辦學，示范性公辦高中開始探索民辦公助、公辦民助等混合式辦學模式，在一定程度上加劇了擇?，F(xiàn)象，影響著教育公平的實現(xiàn)。而家庭聯(lián)盟為使子女不在高考競爭中落后，學校外的教育消費日益增長，消費主體性缺乏、非理性消費、消費階層分化嚴重等問題不斷顯現(xiàn)。[13]

(三)質(zhì)量提升：走向優(yōu)質(zhì)均衡與多樣化發(fā)展(2010年至今)

在普通高中數(shù)量和規(guī)模不斷擴大、“有學上”問題已得到基本解決的背景下，對“上好學”這一質(zhì)量提升要求便成為新時代普通高中發(fā)展方向和目標。追求結(jié)果和效率的重點高中發(fā)展時期和追求起點與規(guī)模的數(shù)量擴充時期都是普通高中發(fā)展歷程的必經(jīng)階段，但均忽略了普通高中作為一個獨立的人才培養(yǎng)階段的“育人性”特征。因此，如何將“育人性”逐步落實至普通高中基于質(zhì)量提升的多樣化發(fā)展進程之中，同時基于優(yōu)質(zhì)均衡的弱勢補償以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距成為這個階段政策取向?qū)W習的主要方向(見表4)。

表4 優(yōu)質(zhì)均衡與質(zhì)量提升階段的相關(guān)政策要點

為此，政府聯(lián)盟于《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》政策文本中首次將“高中階段教育”作為一個獨立條目展開論述，提出加快普及高中階段教育、全面提高普通高中學生綜合素質(zhì)、推動普通高中多樣化發(fā)展等多項要求，普通高中逐漸從外延式的規(guī)模擴張型發(fā)展道路轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式的優(yōu)質(zhì)均衡和質(zhì)量提升道路。這種發(fā)展路徑轉(zhuǎn)向的背后體現(xiàn)了基于學生個體發(fā)展的差異公平觀，其實踐邏輯則指向普通高中的多樣化、特色化發(fā)展。2014年，建立在普通高中課程改革與課程價值觀轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的新高考改革，再一次明確新時代普通高中的育人特征，淡化普通高中“為升學考試而教”的功利主義傾向。另一方面，差異發(fā)展的過程公平觀并不意味著效率和均衡被否定，但單一講求效率和均衡無法滿足教育不斷發(fā)展的需要，需強調(diào)效率與內(nèi)涵并舉[14]，既要擴大規(guī)模將“蛋糕”做大，又要提高質(zhì)量將“蛋糕”做好。更重要的是，差異公平觀同時還指向弱勢補償，關(guān)注對于處境不利群體的資源和機會傾斜，以此強化自致因素對教育結(jié)果差異的決定性作用[15]，充分調(diào)動弱勢群體學生的學習積極性。

在此過程中，普通高中多樣化發(fā)展為其轉(zhuǎn)型提供了可操作路徑，在政策制定和執(zhí)行方面，不同于以往國家大包大攬進行自上而下的政策實施方式，而是給予地方政府一定的靈活自主權(quán)，提出“組織開展普通高中改革試點，支持和鼓勵地方和學校大膽探索試驗，創(chuàng)新體制機制，增強學校辦學活力和特色”等，學校聯(lián)盟開始因循這種“由點及面”的改革方式，在上海、天津和黑龍江等地提出了通過培育一批特色普通高中來助推普通高中多樣化發(fā)展格局的形成。[16]在這一時期，政府聯(lián)盟將學生自主選擇、個性化發(fā)展的權(quán)利下放到學校和學生個體手中，學校聯(lián)盟逐漸發(fā)揮越來越重要的作用，通過校本課程建設(shè)、學生生涯發(fā)展引領(lǐng)及評價方式改革等方面提升高中教育朝著優(yōu)質(zhì)公平與多樣化的方向發(fā)展，促進政策目標的達成。與之同時，新高考改革激發(fā)了家庭聯(lián)盟的教育參與度，家庭聯(lián)盟所持有的表層信仰逐漸由讓孩子在教育競賽中“獲勝”轉(zhuǎn)向給孩子適切的教育。

三、我國普通高中教育政策的變遷邏輯

高中教育政策歷經(jīng)效率優(yōu)先的重點高中制度形成與推進、規(guī)模擴充的數(shù)量普及與入學機會擴大、質(zhì)量提升的優(yōu)質(zhì)均衡與多樣化發(fā)展三個階段。其中，加強教育公平與提升教育效率是政府聯(lián)盟制定普通高中教育政策的價值根源，也是學校和家庭聯(lián)盟的價值訴求?；谌笾С致?lián)盟的政策取向?qū)W習所導(dǎo)致的信仰系統(tǒng)變更和政策子系統(tǒng)外部干預(yù)影響的共同作用促進了政策的調(diào)適與演變。由此，構(gòu)成了我國普通高中教育政策的演變邏輯(見圖2)。

圖2 我國普通高中教育政策的演變邏輯

(一)政策取向?qū)W習是普通高中教育政策演變的關(guān)鍵發(fā)生機制

政策取向?qū)W習是指支持聯(lián)盟間因利益博弈沖突而產(chǎn)生的信仰系統(tǒng)(一般指表層信仰)發(fā)生改變的過程。我國普通高中教育的政策取向?qū)W習發(fā)生于不同聯(lián)盟之間及聯(lián)盟內(nèi)部的博弈之中。具體而言，限于改革開放初期我國優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏的現(xiàn)實困境，政府聯(lián)盟秉持提升教育效率原則，將有限的教育資源投放于少數(shù)重點發(fā)展的優(yōu)質(zhì)學校，得到了學校和家庭聯(lián)盟支持。但重點高中制度的蔓延導(dǎo)致普通高中學習機會偏向性明顯，僅有少數(shù)優(yōu)秀學生或能夠承擔重點高中擇校費的學生才能獲取享有高中優(yōu)質(zhì)教育資源的機會，進一步拉大了區(qū)域與城鄉(xiāng)間的教育發(fā)展差異，學校聯(lián)盟與家庭聯(lián)盟內(nèi)部的教育機會不公平問題愈演愈烈。因而，政府聯(lián)盟開始致力于擴大高中教育規(guī)模，推進高中教育普及。而隨著“有學上”的問題基本得到解決，高中教育的關(guān)鍵矛盾也逐漸從規(guī)模問題轉(zhuǎn)向質(zhì)量問題，為了爭奪優(yōu)質(zhì)教育資源和教育投入，學校聯(lián)盟持續(xù)追求升學率和學校排名，家庭聯(lián)盟則不斷演繹“擇?！迸c補習的熱潮。為了扭轉(zhuǎn)教育功利化的局面，相關(guān)政策導(dǎo)向開始以基于質(zhì)量提升的優(yōu)質(zhì)均衡的多樣化發(fā)展為主要著力點。由此可以看出，不同支持聯(lián)盟及聯(lián)盟內(nèi)部博弈而引發(fā)的政策取向?qū)W習，是我國普通高中教育政策演變的關(guān)鍵發(fā)生機制。

(二)社會經(jīng)濟發(fā)展是普通高中教育政策演變的重要外部條件

教育的發(fā)展深受社會經(jīng)濟發(fā)展水平制約和影響。改革開放初期，因國家有限的經(jīng)濟能力，只能將有限的資源投放于少數(shù)重點發(fā)展的優(yōu)質(zhì)學校，極少數(shù)精英學生才能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。后期升學率追逐蔚然成風、薄弱學校發(fā)展困境、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展失衡等問題凸顯，然政府聯(lián)盟有限的經(jīng)濟能力難以解決這些問題，由此造成支持聯(lián)盟間表層信仰難以協(xié)調(diào)、政策取向?qū)W習難以進行的政策僵局。進入21世紀后，隨著我國經(jīng)濟實力日益增強，政府聯(lián)盟不斷加大對普通高中教育的財政支持力度，逐漸建立起高中辦學經(jīng)費保障機制。2019年，普通高中教育經(jīng)費總投入為5 113億元，占全國教育總經(jīng)費的10.19%；同時，政府聯(lián)盟還展開了對普通高中生均撥款機制的探索，2019年全國普通高中生均教育經(jīng)費支出為22 115元，比上年增長了8.10%[17]，以政府投入為主的教育經(jīng)費體系逐步建立，這為普通高中走向高質(zhì)量的普及提供了有力保障。另一方面，基于優(yōu)質(zhì)均衡的弱勢補償力度也在進一步加大，國家財政性教育經(jīng)費投入不斷向中西部貧苦地區(qū)傾斜。以2016年為例，全國財政性教育經(jīng)費3.14億元，用于中西部地區(qū)的達到1.71萬億元。[18]在學生資助方面，政府聯(lián)盟不斷完善貧困學生資助制度，如2013年要求加大對中西部集中連片特困地區(qū)普通高中教育的扶持力度，擴大普通高中家庭經(jīng)濟困難學生資助范圍；2017年又再次明確普通高中建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學生免除學雜費等。多年來，政府聯(lián)盟以經(jīng)費投入、資源補償?shù)确绞奖Ｕ现鴮W校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟的利益，促進聯(lián)盟間信仰系統(tǒng)的同步與發(fā)展。社會經(jīng)濟發(fā)展有效保障了我國普通高中教育政策的變遷與優(yōu)化，是普通高中教育政策演變的重要外部條件。

(三)社會公共輿論是普通高中教育政策演變的主要推動力量

以“多出人才、快出人才”“集中力量辦一批重點學?！钡葹榇淼墓髁x公平觀代表了早期推行重點高中制度的輿論背景。受多元場域中公共輿論偏離理性思維影響[1]，當時學校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟的公共輿論表達意識非常薄弱，政府聯(lián)盟主導(dǎo)是該階段政策產(chǎn)出的鮮明特征。隨著學校和家庭聯(lián)盟輿論表達意識的增強，他們開始不斷進行政策取向?qū)W習以更新信仰系統(tǒng)，試圖改變有悖自身利益的政策變遷趨勢。政府聯(lián)盟主導(dǎo)的絕對政策話語權(quán)逐漸被打破，在社會公共輿論的監(jiān)督下，政府聯(lián)盟開始調(diào)整原有的決策模式，吸納更多專家、學者以及一線的校長、教師和群眾參與政策制定，教育“公共治理”時代逐漸到來。特別是隨著近年來高中育人方式改革的不斷推進，社會公共輿論越來越多地關(guān)注到高中教育中家庭聯(lián)盟和學校聯(lián)盟的利益，如因東部高校面向中西部地區(qū)招錄名額計劃過多所引發(fā)的軒然大波，以及2020年江蘇文科“高考狀元”因選考制度設(shè)計無緣清華北大而引發(fā)的熱議等，均迫使政府聯(lián)盟不斷反思政策設(shè)計及執(zhí)行方式。教育政策“不是反映某一個社會階層的利益，而是對一個復(fù)雜的、異類的、多種成分的組合體作出反應(yīng)”[19]，代表學校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟的社會公共輿論成為普通高中教育政策演變的主要推動力量。

四、討論與建議：我國普通高中教育政策未來走向

(一)拓展多元化學習機會：走出“非此即彼”的公平與效率之爭

回顧普通高中教育的發(fā)展歷程，“公平”與“效率”的價值之爭從未休止。本文認為，新時代普通高中的發(fā)展應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變思維，走出“非此即彼”的公平與效率之爭，政府聯(lián)盟、學校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟均應(yīng)致力于為學生打造適切的發(fā)展通道，拓展多元化學習機會，使學生“不再被禁錮于生來帶有的地位和角色中，可以自由地運用機會與才能去改變命運”[20]。費西金主張“機會多元主義”，即一方面應(yīng)堅持價值和目標的多元化，鼓勵非競爭性，允許更多學生擁有個性化發(fā)展機會；另一方面應(yīng)在豐富日常學習機會的同時創(chuàng)造更多元的機會，為學生提供更加多樣發(fā)展的路徑。[21]基于此，普通高中多樣化發(fā)展與學生個性化發(fā)展應(yīng)成為未來一段時間內(nèi)各支持聯(lián)盟的政策取向?qū)W習方向。政府聯(lián)盟應(yīng)從關(guān)注宏觀的均衡發(fā)展政策轉(zhuǎn)向微觀的學校質(zhì)量提升，以學校內(nèi)部質(zhì)量提升和改進來代替政策文本要求和地方政府業(yè)績指標等內(nèi)容；學校聯(lián)盟則應(yīng)在質(zhì)量提升和改進過程中，著重把握學校特色發(fā)展、質(zhì)量提升和課程改革實踐等；家庭聯(lián)盟應(yīng)配合學校聯(lián)盟需逐漸走出“教育競賽思維”，幫助孩子發(fā)展特長，關(guān)心學生個性的生成與未來發(fā)展，從僅僅關(guān)注升學的“學涯指導(dǎo)”邁向關(guān)注一生發(fā)展的“生涯指導(dǎo)”。

(二)探索“聯(lián)盟間互動”的政策執(zhí)行機制

當前，教育政策的制定和實施已由一元化的政府行政過程轉(zhuǎn)化為多元化的教育治理的一部分[22]，政策從設(shè)計到出臺再到執(zhí)行的過程不僅要考慮縱向的目標—效果，更要考慮橫向的參與者的處境與需求，教育政策的執(zhí)行應(yīng)從層次分明的垂直等級模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓蔚牧Ⅲw網(wǎng)絡(luò)模式，只有這樣才能避免純“自上而下”的政策執(zhí)行方式對各方參與者話語權(quán)的剝奪以及純“自下而上”的政策執(zhí)行方式對政策效果的無力性。為此，政府聯(lián)盟在政策制定過程中不僅要承擔起“元治理”角色，還應(yīng)給予學校和家庭聯(lián)盟賦予充分的政策話語權(quán)，構(gòu)建多元主體治理格局。另外，政府聯(lián)盟還需借助信息化手段，積極關(guān)注與吸納民意，拓寬教育民意表達渠道，以促使其政策取向?qū)W習的發(fā)生。因聯(lián)盟間的表層信仰不同，各方訴求也指向不同利益群體，因此政府聯(lián)盟需要在充分評估的基礎(chǔ)上，吸收合理意見，實施積極客觀的輿論引導(dǎo)，最終達成形塑信仰統(tǒng)一的普通高中教育政策共同體目標。

(三)促進學校聯(lián)盟內(nèi)部的資源集聚效應(yīng)

學界在討論教育問題時，一般傾向于將學校作為獨立個體，很少將學?；貧w于所在的教育系統(tǒng)中，探討校與校之間的微妙關(guān)系。長期以來秉承校本管理理念的學校獨立辦學模式已經(jīng)形成一定的競爭效應(yīng)，學校間辦學質(zhì)量的差距不斷加大，優(yōu)質(zhì)高中依托校本管理的治學方式，在很大程度上提升了辦學自主權(quán)，滿足了自身發(fā)展需要。但是，從教育公平角度看，每位學生接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利都是平等的，優(yōu)質(zhì)教育的大門也從來都不應(yīng)僅對某一部分群體開放。未來，高中教育的發(fā)展需從以校為本的理念轉(zhuǎn)向以生為本的理念，加大優(yōu)質(zhì)教育資源集群發(fā)展的力度。英國提倡校本管理思想的學者大衛(wèi)·哈格里夫斯認為，升級校本管理的要求就是建立以學?；ブW校聯(lián)盟為基礎(chǔ)的校本管理。[23]在我國，對于學校集群辦學的實踐探索有集團化辦學、學區(qū)化辦學和大學與附屬中學合作的學校聯(lián)盟模式等，這些學校集群發(fā)展的辦學模式有助于增強優(yōu)質(zhì)教育資源的流動性，幫助相對弱勢的學校拓展教育資源的邊界。然而在實踐中，“被幫扶的學?！迸c“領(lǐng)航學?！敝g的身份邊界很難消解。要想真正地使學校之間的“集群發(fā)展”成為優(yōu)質(zhì)教育資源的拓展和融合共通渠道，還需重新審視學校之間的合作關(guān)系，探索分布式領(lǐng)導(dǎo)的合作策略，走出傳統(tǒng)競爭思維，更多的以“類別性”來尋找各個學校的閃光點，而非僅僅以“層次性”來評價一所學校。教育資源合作的重點不僅僅在“共享”，更在于“共建”，積極發(fā)掘每所學校的辦學長處和特色，才能真正打破學校間相互隔離的邊界。

(四)進一步加強以政府聯(lián)盟為主的經(jīng)費籌措體系

從宏觀角度來看，因中西部貧困地區(qū)普通高中教育發(fā)展依然面臨嚴峻形勢，仍需秉持經(jīng)費投入的“弱勢補償”原則，從完善生均財政撥款機制、加強政府教育財政投入責任、加大教育轉(zhuǎn)移支付力度和健全貧困生資助體系等方面提供制度性保障。[24]從微觀來看，要以經(jīng)費支持與獎勵機制鼓勵地方和學校大膽探索試驗，開展普通高中改革試點，增強學校辦學活力和特色。此外，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展，在智能技術(shù)加持下學生大規(guī)模個性化教育成為可能，但技術(shù)與教育的深度融合很大程度上依賴于持續(xù)性經(jīng)費的支持。因此，為努力培育一批特色普通高中，助推普通高中多樣化發(fā)展格局的形成，深刻發(fā)揮技術(shù)在教育領(lǐng)域的優(yōu)勢，以促成學生個性化發(fā)展，需要政府聯(lián)盟在教育經(jīng)費投入上的大力支持。