淺析海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的象山實(shí)踐

□浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 崔旺來(lái) 李瑞發(fā)

□象山縣自然資源和規(guī)劃局 葉 舟 鄭 泉

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》頒布后，海域有償使用制度得到確立，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海域空間資源立體開(kāi)發(fā)利用重要性日益凸顯。海域立體確權(quán)作為國(guó)家深化改革的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)提高海洋資源利用效率、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

象山縣居長(zhǎng)三角地區(qū)南緣、浙江省東部沿海，位于象山港與三門(mén)灣之間，三面環(huán)海，擁有海域面積6618 平方千米，海岸線長(zhǎng)達(dá)988 千米，占浙江省海岸線的1/7。為貫徹落實(shí)碳達(dá)峰碳中和要求，破解海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)空間困境，浙江省自然資源廳率先在象山縣開(kāi)展了海域立體分層確權(quán)管理探索與實(shí)踐工作，積極推進(jìn)海域空間從“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，全面提升了海域各層資源綜合利用水平，為海域資產(chǎn)立體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了新的基層實(shí)踐。象山縣作為浙江海洋改革創(chuàng)新的先行者，根據(jù)不同類(lèi)型的用海要求，成功探索出體分層確權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，完成了政策制定、編制圖件、登記發(fā)證的閉環(huán)操作。

一、象山縣的海域使用管理創(chuàng)新

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次從中央層面提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。2021 年12 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。以上兩個(gè)文件精神的實(shí)施，肯定了未來(lái)海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，同時(shí)也將帶來(lái)整個(gè)海洋空間管理制度體系的調(diào)整或變革。其中“以三維海籍為核心的海域立體化管理模式”改革事項(xiàng)就脫胎于象山縣的改革經(jīng)驗(yàn)。

從平面海域利用向海域立體利用方式轉(zhuǎn)型，不僅意味著從海域資源到空間資源范式的全新轉(zhuǎn)換，也意味著海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)表達(dá)技術(shù)、法律界定與管理方式的系統(tǒng)變革。相應(yīng)的，海域管理將從傳統(tǒng)切塊式向立體分層式轉(zhuǎn)變，背后需從理念到實(shí)踐的系統(tǒng)性變革。改變?cè)炔豢茖W(xué)、不客觀、不精準(zhǔn)的確權(quán)行為，總結(jié)出在全國(guó)范圍內(nèi)得以復(fù)制推廣的以三維海籍為核心的海域立體化管理模式。其主要內(nèi)容包括：建立三維海籍管理系統(tǒng)，將三維海籍管理理念和技術(shù)方法納入海域管理、開(kāi)發(fā)利用和運(yùn)營(yíng)管理全過(guò)程，在海域立體化管理制度、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面進(jìn)行探索，以三維方式設(shè)定立體分層使用權(quán)。

改革開(kāi)放40 多年，象山縣充分利用浙江省多重疊加的國(guó)家戰(zhàn)略紅利，就海域管理改革進(jìn)行實(shí)踐探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出立法創(chuàng)制建議，使得象山海洋資源管理創(chuàng)新始終走在全國(guó)前列。這既有助于解決海域立體化利用中海域分層使用權(quán)及海域役權(quán)的運(yùn)行所面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾，也為海域立體化分層利用規(guī)制完善及其推廣提供范式參考。事實(shí)上，海域分層出讓及監(jiān)管過(guò)程存在需要研究解決的某些問(wèn)題。譬如，如何避免海域使用權(quán)分層設(shè)立后各使用權(quán)人之間的權(quán)利沖突，如何確定海域使用權(quán)分層設(shè)立的開(kāi)發(fā)時(shí)序安排等。

二、象山縣海域立體化開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐

2021 年以來(lái)，為加大海域空間資源開(kāi)發(fā)的集約利用化程度，象山縣積極探索實(shí)施海域立體分層確權(quán)管理實(shí)踐，在現(xiàn)行二維海籍管理模式的基礎(chǔ)上引入分層確權(quán)理念，探索海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，推行“養(yǎng)殖用海+光伏發(fā)電”“海塘建設(shè)+電纜管道”“跨海大橋+養(yǎng)殖用?！钡犬a(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)海域分層使用，有效破解了象山縣重大項(xiàng)目用海保障堵點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，充分釋放了海域使用潛在效益。

（一）建立海域立體分層制度規(guī)范

一是創(chuàng)新實(shí)施海域立體分層管理辦法。制定出臺(tái)并于2021 年1 月30 日正式實(shí)施《象山縣海域分層確權(quán)管理辦法（試行）》，將海域使用權(quán)細(xì)分為水面使用權(quán)、水體使用權(quán)、海床使用權(quán)、底土使用權(quán)以及綜合使用權(quán)，同時(shí)明確海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和作價(jià)入股等相關(guān)流程。

二是編制海域立體分層確權(quán)登記操作規(guī)范。2021 年11 月，制定出臺(tái)《象山縣海域分層確權(quán)登記操作規(guī)范》，分層次對(duì)同一海域不同的用?；顒?dòng)分別登記不同的海域使用權(quán)、海域水體使用權(quán)、海域海床使用權(quán)、海域底土使用權(quán)和海域綜合使用權(quán)。

三是建立養(yǎng)殖用海“三權(quán)分置”利用格局。為避免養(yǎng)殖用海海域立體分層設(shè)權(quán)潛在矛盾與糾紛，于2020 年6 月制定出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展開(kāi)放式養(yǎng)殖用海海域“三權(quán)分置”促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》，建立養(yǎng)殖用?！叭龣?quán)分置”并行格局，進(jìn)一步明晰養(yǎng)殖海域權(quán)屬，規(guī)范養(yǎng)殖用海行為，并明確養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)其他用?；顒?dòng)不具有排他性，切實(shí)為養(yǎng)殖用海海域設(shè)立立體分層設(shè)權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）打通海域立體分層登記路徑

一是編制海域立體分層確權(quán)示意圖。鑒于海域潮汐變化，水體、海床、底土等資源在空間上的界址不確定性。為避免未來(lái)海域使用糾紛，象山縣編制了海域立體分層確權(quán)示意圖，明確該宗海域分層確權(quán)范圍坐標(biāo)，以縱向剖面方式展示分層確權(quán)部分，并標(biāo)注海域不同分層單元的功能用途。

二是明確海域立體分層不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)路線。確定在現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)調(diào)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，新增支持宗海不同分層單元切換以及水面、水體、海床和海土信息編輯功能，并在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中新增海域使用權(quán)分層登記業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)板塊，真正實(shí)現(xiàn)宗海分層不動(dòng)產(chǎn)登記辦理。

（三）推進(jìn)海洋空間資源開(kāi)發(fā)利用

一是“海塘建設(shè)+電纜管道”。按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見(jiàn)》文件相關(guān)規(guī)定，象山縣率先試點(diǎn)開(kāi)展海底電纜管道分層確權(quán)管理，在西周鎮(zhèn)下沈海域分層利用海床和底土，實(shí)施“海塘建設(shè)+電纜管道”分層確權(quán)，利用海床維修加固海塘，利用底土建設(shè)電纜管道，共涉及海塘8.949 公頃，其中海底電纜管道分層確權(quán)0.0505公頃。

二是“養(yǎng)殖用海+光伏發(fā)電”。重點(diǎn)在養(yǎng)殖用海海域探索海域立體分層管理，按照以點(diǎn)帶面原則在高塘島鄉(xiāng)長(zhǎng)大涂灘涂養(yǎng)殖海域引進(jìn)社會(huì)資本，采用立體分層設(shè)權(quán)形式發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，光伏發(fā)電合作期限共25 年，每年可新增收益1130余萬(wàn)元。

三是“跨海大橋+養(yǎng)殖用?！薄?guó)道527 象山至義烏的一段，是三門(mén)灣區(qū)域“三橫、七縱、五連、一環(huán)島”干線公路網(wǎng)中重要的東西干線道路，其中G527 石浦至長(zhǎng)街段（岳井洋大橋及接線）設(shè)置的大橋跨海220 米，形成跨海大橋立體分層確權(quán)路徑。

三、象山縣海域立體化開(kāi)發(fā)的啟示

象山縣在海域書(shū)使用權(quán)立體分層確權(quán)進(jìn)程中成功地邁出了關(guān)鍵一步，在法律法規(guī)、規(guī)劃與管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)方面都進(jìn)行了探索?？偨Y(jié)象山縣海域立體化利用管理創(chuàng)新點(diǎn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）解決立體空間的產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題

象山縣制定了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括各用海分層單元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確了各用海分層單元的定義、基本規(guī)定和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，還有測(cè)繪規(guī)范、登記規(guī)范等內(nèi)容；構(gòu)建出立體海籍管理平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)計(jì)并構(gòu)建各用海分層單元數(shù)據(jù)庫(kù)，集成多源地理空間信息數(shù)據(jù)；分層設(shè)立海域使用權(quán)，協(xié)調(diào)海面及海下空間的關(guān)系；厘清各用海分層單元不同使用權(quán)人的界線劃定、空間使用爭(zhēng)議的解決辦法等內(nèi)容。

（二）構(gòu)建平面和立面海籍管理系統(tǒng)

以平面海籍管理為主，立面海籍特殊化管理為輔，針對(duì)象山縣的具體項(xiàng)目，涉及立體化開(kāi)發(fā)的規(guī)劃選址、用海方案、海籍核查、海域使用權(quán)出讓、登記管理等過(guò)程進(jìn)行綜合海籍管理，明晰空間權(quán)屬界限。

（三）出臺(tái)政策法規(guī)解決立體開(kāi)發(fā)中面臨的政策空白難題

開(kāi)展包括分層宗海、空間權(quán)屬關(guān)系、立體空間使用、立體空間相鄰關(guān)系等內(nèi)容的前期研究，通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)力爭(zhēng)清晰界定海域立體開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，統(tǒng)籌海域立體空間的功能布局、分層利用、開(kāi)發(fā)時(shí)序、相鄰關(guān)系、聯(lián)通要求等，“分區(qū)、分類(lèi)、分層”利用海域立體空間，保證海上、海下空間一體化利用。