基于PMC指數(shù)模型的生態(tài)扶貧移民政策量化評(píng)價(jià)

陳 紹 軍，吳 曉 晴，杜 建 輝

(1.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100； 2.四川大學(xué) 商學(xué)院，四川 成都 610065)

0 引 言

為兼顧實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和緩解貧困雙重目標(biāo)，中國(guó)將扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合[1]，出臺(tái)了集規(guī)劃、監(jiān)督、保障于一體的政策文件?！锻烁€林條例》《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》《生態(tài)扶貧工作方案》等文件均結(jié)合了扶貧搬遷與生態(tài)移民，明確堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明雙贏。生態(tài)扶貧移民政策的制定與實(shí)施是指導(dǎo)“扶貧移民”的關(guān)鍵，是新時(shí)期鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、健全返貧幫扶的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，生態(tài)扶貧移民政策的研究集中在政策梳理與演變路徑上，鮮少對(duì)生態(tài)扶貧移民政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析。本文運(yùn)用PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型對(duì)生態(tài)扶貧移民政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，為生態(tài)扶貧移民政策制定、實(shí)施與改進(jìn)提供依據(jù)。

1 生態(tài)扶貧移民政策評(píng)價(jià)

政策評(píng)價(jià)指的是運(yùn)用具體評(píng)價(jià)準(zhǔn)則以及評(píng)價(jià)方法，對(duì)政策內(nèi)容、執(zhí)行、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及相關(guān)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)與估計(jì)，以此衡量政策實(shí)施的影響和價(jià)值[2]。政策評(píng)價(jià)最早可追溯到20世紀(jì)初，PMC指數(shù)模型能夠以直觀數(shù)據(jù)反映政策不足，因此在近年來(lái)成為中國(guó)學(xué)者們的研究熱點(diǎn)。在政策量化研究上，多類(lèi)政策領(lǐng)域應(yīng)用頗豐，例如房地產(chǎn)[3]、航運(yùn)[4]、生物醫(yī)藥[5]等金融產(chǎn)業(yè)類(lèi)政策，價(jià)格調(diào)控[6]、建筑信息[7]等商務(wù)貿(mào)易類(lèi)政策，軍民科技[8]、科技服務(wù)[9-10]、人工智能[11]、大數(shù)據(jù)發(fā)展[12-13]、雙創(chuàng)[14]等科技創(chuàng)新類(lèi)[15]政策，此外還涉及社會(huì)服務(wù)類(lèi)的就業(yè)[16]、養(yǎng)老[17-18]、托幼[19]等政策。盡管PMC指數(shù)模型應(yīng)用范圍較廣，但缺乏生態(tài)扶貧移民領(lǐng)域的研究。

一直以來(lái)，中國(guó)生態(tài)扶貧移民沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)法律管理，生態(tài)移民與扶貧移民相伴相生。有學(xué)者將中國(guó)移民扶貧的70 a變遷劃分為4個(gè)階段，即移民致貧、開(kāi)發(fā)式移民扶貧、生態(tài)移民扶貧和移民脫貧攻堅(jiān)[20]?？梢?jiàn)，生態(tài)扶貧移民是扶貧移民的重要分支之一。另有學(xué)者認(rèn)為40 a扶貧移民政策主要經(jīng)歷了初步探索、整體布局與推進(jìn)以及政策強(qiáng)化3個(gè)階段[21]。生態(tài)扶貧移民是為解決新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)、社會(huì)發(fā)展的沖突與矛盾，將移民工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)的安置方式[22]。

對(duì)于生態(tài)扶貧移民政策，當(dāng)前研究主要集中在政策執(zhí)行困境、政策實(shí)施成效以及政策優(yōu)化策略三大方面，而對(duì)政策本身的系統(tǒng)分析相對(duì)匱乏。在政策執(zhí)行研究上，張宜紅等認(rèn)為政策實(shí)施時(shí)存在依據(jù)、參與和資金等困境，抑制了生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)施效果[23]；梁儀等以個(gè)案為分析對(duì)象，運(yùn)用史密斯模型對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行分析[24]；張瑜對(duì)寧夏地區(qū)生態(tài)移民政策供給的缺陷與原因進(jìn)行研究[25]。在政策成效研究上，葉爾扎提·開(kāi)恩思等基于鄧恩公共政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)草原生態(tài)移民政策實(shí)施效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)[26]；陳勝東等運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型分析農(nóng)戶(hù)對(duì)生態(tài)移民政策的滿(mǎn)意度及其影響因素[27]。在政策優(yōu)化路徑上，梁福慶[28]認(rèn)為，要出臺(tái)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)規(guī)劃，加快立法化機(jī)制；白雪軍等針對(duì)政策實(shí)施中的問(wèn)題從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境3個(gè)維度提出解決思路[29]；黃金梓提出，多元政策工具組合方式才有助于實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)和擺脫貧困的雙重目標(biāo)[30]。

綜上，當(dāng)前生態(tài)扶貧移民政策的研究以政策困境與績(jī)效為主，缺乏對(duì)政策的量化分析與評(píng)價(jià)。對(duì)生態(tài)扶貧移民政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，有利于發(fā)揮生態(tài)扶貧移民政策的導(dǎo)向、規(guī)范和激勵(lì)作用[31]。因此，通過(guò)爬梳中國(guó)現(xiàn)有生態(tài)扶貧移民政策，構(gòu)建生態(tài)扶貧移民政策評(píng)價(jià)體系，利用PMC指數(shù)模型實(shí)現(xiàn)量化評(píng)價(jià)，并通過(guò)分值曲面反映和分析樣本政策的優(yōu)勢(shì)與不足，進(jìn)一步提出優(yōu)化調(diào)整方案。

2 PMC指數(shù)模型簡(jiǎn)介

2.1 數(shù)據(jù)處理及高頻詞分析

為降低扶貧開(kāi)發(fā)、易地搬遷等詞匯對(duì)研究的影響，聚焦生態(tài)扶貧移民政策文本，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)工具，以“生態(tài)移民政策”“生態(tài)扶貧”為關(guān)鍵詞搜索，獲得有關(guān)政策文獻(xiàn)共278篇，所有政策文件在政府官方網(wǎng)站可見(jiàn)。經(jīng)整理，剔除無(wú)關(guān)與失效政策文本共51篇，剩余227篇。對(duì)政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，去除“關(guān)于”“根據(jù)”“項(xiàng)目”等無(wú)直接相關(guān)性詞語(yǔ)，前80個(gè)有效高頻詞匯如表1所列。

由表1可見(jiàn)，高居榜首的詞匯為“扶貧”，“退耕還林”也在其中，這呼應(yīng)了生態(tài)移民的目標(biāo)宗旨，也體現(xiàn)了生態(tài)扶貧的耦合性。從“人民政府”“移民局”和“群眾”這些詞匯可知，生態(tài)移民工程由國(guó)家主體力量推動(dòng)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)移民群眾的自主性和能動(dòng)性。其中，“自治區(qū)”出現(xiàn)頻率較高，說(shuō)明實(shí)施地區(qū)主要在西部，生態(tài)扶貧移民具有明顯的區(qū)域性。“資金”“管理”“住房”和“就業(yè)”等是國(guó)家、政府的主要安置措施，從多方面維護(hù)移民利益?！柏?cái)政”和“法規(guī)”等體現(xiàn)了政策的多樣化領(lǐng)域，從法律、政治、環(huán)境等維度構(gòu)筑生態(tài)扶貧移民的政策體系。

表1 生態(tài)扶貧移民政策高頻詞匯Tab.1 High frequency words of EPAI policy

2.2 政策評(píng)價(jià)體系及變量說(shuō)明

以中國(guó)生態(tài)扶貧移民政策為研究樣本，結(jié)合高頻詞與中國(guó)實(shí)際，參考Estrada[32]提出的政策評(píng)價(jià)模型，設(shè)置10個(gè)一級(jí)變量和42個(gè)二級(jí)變量，其中，一級(jí)變量遵循政策特性、政策理念、政策實(shí)質(zhì)以及政策實(shí)施的評(píng)價(jià)邏輯，一級(jí)變量包含的指標(biāo)內(nèi)容如表2所列。

表2 一級(jí)變量框架Tab.2 First-level variable framework

變量及變量涵義說(shuō)明如表3所列。此外，采用二進(jìn)制進(jìn)行參數(shù)設(shè)定，若子變量適合政策評(píng)價(jià)模型，則該子變量描述為“1”；反之，則描述為“0”。所有子變量在政策評(píng)價(jià)框架中發(fā)揮著同等效力，權(quán)重相等，因此應(yīng)用二進(jìn)制具有適應(yīng)性。

2.3 多投入產(chǎn)出表的建立

根據(jù)PMC指數(shù)模型設(shè)定，在多投入產(chǎn)出表中，一級(jí)變量與二級(jí)變量沒(méi)有先后名次之分，具有相等的效力與權(quán)重，多投入產(chǎn)出能為PMC指數(shù)模型的分?jǐn)?shù)運(yùn)算提供數(shù)據(jù)框架，如表4所列。

表3 變量及變量涵義說(shuō)明Tab.3 Variables and the description

表4 多投入產(chǎn)出Tab.4 Multiple input-output

2.4 PMC指數(shù)的計(jì)算

根據(jù)政策評(píng)價(jià)模型，采用內(nèi)容分析法將政策文本進(jìn)行量化處理。首先，將一級(jí)和二級(jí)變量歸進(jìn)多投入產(chǎn)出表；隨后，對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行二進(jìn)制賦值，i為一級(jí)變量序號(hào)，j為二級(jí)變量序號(hào)，如公式(1)所示，N表示一級(jí)變量總數(shù)；然后再計(jì)算一級(jí)變量的各個(gè)數(shù)值，計(jì)算公式如(2)所示，n為對(duì)應(yīng)的二級(jí)變量個(gè)數(shù)，最后，得出各項(xiàng)政策文本的PMC指數(shù)θ，計(jì)算公式如(3)所示。

Xi-j～N(0，1)

(1)

(2)

(3)

2.5 PMC曲面的構(gòu)建

PMC曲面圖能夠生動(dòng)地、直觀地將生態(tài)扶貧移民政策的數(shù)據(jù)展示出來(lái)，具體做法是將樣本政策的PMC一級(jí)變量得分轉(zhuǎn)化為三階方陣，如公式(4)所示，通過(guò)MATLAB實(shí)現(xiàn)繪圖，將樣本政策的維度、優(yōu)劣進(jìn)行全方位地呈現(xiàn)，有助于政策的客觀、科學(xué)評(píng)價(jià)。

(4)

3 PMC指數(shù)模型實(shí)證分析

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

PMC指數(shù)模型是一種政策評(píng)價(jià)模型，其重在提取盡可能多的相關(guān)變量，并且減少人為選擇因素的影響。在實(shí)證研究的政策文本選取上，不需要遵循特定的規(guī)律邏輯，以降低人為因素帶來(lái)模型的主觀偏差?；诖?，本文隨機(jī)選取7項(xiàng)生態(tài)扶貧移民政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)(見(jiàn)表5)。

3.2 指數(shù)計(jì)算

根據(jù)樣本政策內(nèi)容，將多投入產(chǎn)出表進(jìn)行參數(shù)設(shè)定，計(jì)算得出各樣本政策的PMC指數(shù)如表6所示。參考政策評(píng)價(jià)等級(jí)，PMC為[0～5)的，政策效果不佳；PMC為[5～7)的，政策制定較好，包含P1、P6、P5；PMC為[7～9)的，政策制定優(yōu)秀，包含P4、P2、P3、P7；PMC為[9～10)的，政策制定完美。對(duì)7項(xiàng)樣本政策進(jìn)行等級(jí)排序，結(jié)果如表7所列。

表5 樣本政策匯總Tab.5 Summary of sample policies

表6 樣本政策的PMC指數(shù)Tab.6 PMC index of sample policies

表7 樣本政策排名Tab.7 Ranking of sample policies

3.3 結(jié)果分析

根據(jù)樣本政策的PMC指數(shù)，按照公式(4) 建立PMC矩陣，利用MATLAB繪制PMC曲面圖，各曲面圖如圖1所示。通過(guò)PMC指數(shù)計(jì)算及曲面圖繪制可知，7項(xiàng)樣本政策中4項(xiàng)為優(yōu)秀等級(jí)，3項(xiàng)為可接受等級(jí)，PMC指數(shù)均值為7.05，總體較佳。其中，省級(jí)均值為7.255，市級(jí)均值為6.79，這說(shuō)明省級(jí)政策要優(yōu)于市級(jí)政策，政策的總體制定較為科學(xué)合理，覆蓋領(lǐng)域更廣，政策措施更加全面。由圖2可見(jiàn)，省級(jí)政策在X2政策領(lǐng)域、X3政策類(lèi)型、X5政策框架、X6政策內(nèi)容、X8政策措施、X9政策參與主體6大方面優(yōu)于市級(jí)，在X7政策評(píng)估方面接近。

圖1 PMC曲面Fig.1 PMC surface

圖2 省級(jí)、市級(jí)政策變量比較Fig.2 Comparison of provincial policies and municipal policies variables

二級(jí)維度比較遵循一級(jí)變量分類(lèi)邏輯，分為政策特性、政策理念、政策實(shí)質(zhì)與政策實(shí)施4點(diǎn)。

(1) 政策特性包括效力級(jí)別和政策框架，省市級(jí)政策在效力級(jí)別上相差不大，在政策框架上體現(xiàn)差異性。省級(jí)政策兼顧宏觀與微觀，而市級(jí)政策在整體項(xiàng)目指導(dǎo)上較為缺乏；省級(jí)政策兼顧動(dòng)態(tài)工程與靜態(tài)工程，市級(jí)政策缺乏動(dòng)態(tài)建模。例如，市級(jí)排名第一的P3，其為崇左市生態(tài)扶貧移民政策文件，與省級(jí)排名第一的P7、排名第二的P2相比，P3在政策框架上缺乏整體宏觀指導(dǎo)。

(2) 政策理念含政策類(lèi)型、目標(biāo)效期和政策公開(kāi)，省市級(jí)政策在目標(biāo)效期上無(wú)明顯差別，多為短期與長(zhǎng)期結(jié)合，所有政策公開(kāi)可見(jiàn)，但在政策類(lèi)型上則差別較大。關(guān)于政策類(lèi)型，省級(jí)政策在監(jiān)測(cè)作用上發(fā)揮較好，在診斷方面較差。省級(jí)P7從整體上對(duì)生態(tài)移民工程進(jìn)行預(yù)測(cè)、指導(dǎo)和建議，缺乏監(jiān)測(cè)效用。省級(jí)P2同樣缺乏政策落實(shí)情況的監(jiān)測(cè)診斷，未提取本地現(xiàn)實(shí)困境的共通之處。在市級(jí)政策中，排名第一的P3，政策設(shè)計(jì)較為完善；排名第二的P4，由于集中在脫貧攻堅(jiān)、建設(shè)全面小康的目標(biāo)，政策在未來(lái)預(yù)測(cè)、現(xiàn)實(shí)診斷方面較為弱勢(shì)。

(3) 政策實(shí)質(zhì)分為政策領(lǐng)域與政策內(nèi)容，省市級(jí)政策的政策領(lǐng)域、政策內(nèi)容均相差較大。關(guān)于政策領(lǐng)域的作用范圍，省級(jí)政策涉及更多，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、制度和環(huán)境，而市級(jí)政策涵蓋較少，政策缺乏技術(shù)、制度支持。省級(jí)P7政策領(lǐng)域涉及最為廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等；市級(jí)P4作為推進(jìn)扶貧生態(tài)移民工程的文件，實(shí)際上更為關(guān)注移民的生存發(fā)展環(huán)境，政策領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、環(huán)境等。關(guān)于政策內(nèi)容，省級(jí)政策在項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)上做得較好，而在補(bǔ)助幫扶上面，省級(jí)政策反而沒(méi)有市級(jí)政策的明顯，這與省級(jí)著重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市級(jí)偏好針對(duì)性執(zhí)行有關(guān)。例如，省級(jí)P7明確規(guī)劃了移民安置計(jì)劃、優(yōu)惠政策、管理制度等，有助于解決生態(tài)移民的土地、生計(jì)、就業(yè)等問(wèn)題。市級(jí)第一的P3，政策集中在資源優(yōu)化整合上，移民安置、困難幫扶和制度建設(shè)等方面則有所欠缺。

(4) 政策實(shí)施涵蓋政策措施、參與主體和政策評(píng)估，省市級(jí)政策在這3方面均有較大差異。關(guān)于政策措施與政策評(píng)價(jià)，省級(jí)配套措施優(yōu)于市級(jí)，而在困難群眾的補(bǔ)助上，市級(jí)政策優(yōu)于省級(jí)。譬如，省級(jí)P7采取多種方式，規(guī)定了困難人群補(bǔ)助、資金以及就業(yè)培訓(xùn)等政策措施，總體來(lái)說(shuō)，該政策制定依據(jù)科學(xué)，主旨清晰，所提出的規(guī)劃方案切實(shí)可行。市級(jí)排名靠后的P1，從本地出發(fā)，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，針對(duì)問(wèn)題提出資金與補(bǔ)助的改善措施，其他則較為缺乏。關(guān)于參與主體，省級(jí)政策強(qiáng)調(diào)多主體的協(xié)同參與，包括政府、移民安置區(qū)和企業(yè)組織的聯(lián)動(dòng)，市級(jí)政策在企業(yè)組織作用的調(diào)動(dòng)上較弱。例如，省級(jí)P7強(qiáng)調(diào)多主體參與，認(rèn)為企業(yè)組織要積極融入移民安置區(qū)，建設(shè)水利水電、物業(yè)與社會(huì)幫扶等社區(qū)事務(wù)。市級(jí)P4致力于挖掘本地資源稟賦實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，卻忽略了地方企業(yè)組織的作用。

由上述分析可知，生態(tài)扶貧移民政策目前仍處于初步發(fā)展階段，重在生態(tài)移民的安置落實(shí)和脫貧解困。而同級(jí)比較采用趨同性、異質(zhì)性維度分析指標(biāo)內(nèi)容，以此為基礎(chǔ)提出政策的優(yōu)化路徑。

在省級(jí)政策中，排名先后依次是P7(寧夏回族自治區(qū))、P2(吉林省)、P5(陜西省)、P6(青海省)。省級(jí)政策之間的趨同性表現(xiàn)在政策建構(gòu)、政策性質(zhì)以及安置規(guī)劃上。首先，在政策建構(gòu)上，省級(jí)政策均為宏觀-微觀結(jié)合、動(dòng)態(tài)或靜態(tài)建模，強(qiáng)調(diào)整體指導(dǎo)與項(xiàng)目監(jiān)管；其次，省級(jí)政策性質(zhì)多為監(jiān)測(cè)、建議、描述與引導(dǎo)，確保推進(jìn)生態(tài)扶貧移民工作的科學(xué)化與常態(tài)化；最后，省級(jí)政策普遍著重生態(tài)移民的安置規(guī)劃，重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與社會(huì)環(huán)境塑造，積極籌措生態(tài)移民資金，在生態(tài)扶貧移民工程初步階段保障移民生活物質(zhì)條件以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持。而在差異性方面，體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。① 在政策領(lǐng)域上，有些重在多方面的協(xié)調(diào)配合，將制度、技術(shù)作為生態(tài)移民的重要方式，有些則涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)上的補(bǔ)助扶持。如，盡管寧夏自治區(qū)政策整體得分第一，但在政策領(lǐng)域上吉林省更為出色，其政策領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、制度與環(huán)境。② 在政策來(lái)源方面，寧夏回族自治區(qū)與青海省兩者政策源于實(shí)踐，從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提取共性，體現(xiàn)了政策取于民，而吉林省和陜西省雖政策評(píng)價(jià)較高，但未關(guān)注到生態(tài)移民的實(shí)際難題。③ 在參與主體上，省級(jí)政策內(nèi)部之間體現(xiàn)出政府、移民安置區(qū)、企業(yè)組織的兩兩交互性，寧夏回族自治區(qū)、吉林省以政府為主，注重政府與移民安置區(qū)的協(xié)調(diào)；陜西省參與主體只有政府；青海省參與主體為政府和企業(yè)組織。

結(jié)合以上分析，寧夏回族自治區(qū)的未來(lái)生態(tài)移民政策應(yīng)納入更多領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)推進(jìn)；吉林省應(yīng)當(dāng)增加本省生態(tài)移民工程的實(shí)地考察概況以及主要難題，體現(xiàn)政策的實(shí)際性、本土性以及地域特性，建議優(yōu)化路徑為X3-X7-X6；陜西省應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行診斷和預(yù)測(cè)，從多主體政策對(duì)象的角度進(jìn)行政策調(diào)整優(yōu)化，參考路徑為X3-X9-X6-X7；青海省局限于政策目標(biāo)的有限期，該政策針對(duì)性強(qiáng)，但存在以下問(wèn)題：① 未從宏觀整體出發(fā)，缺乏常規(guī)動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展性的制度建立；② 未注重工程建設(shè)的資源整合，忽略了工程建設(shè)中監(jiān)督管理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性；③ 未關(guān)注到移民安置區(qū)的內(nèi)生力，未將移民群體和移民社區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行挖掘，結(jié)合以上可改善指標(biāo)，建議該政策改進(jìn)路徑為X1-X8-X9。

在市級(jí)政策中，排名順序依次為P3(崇左市)、P4(六盤(pán)水市)、P1(通遼市)。市級(jí)政策的趨同性體現(xiàn)在政策建構(gòu)、政策來(lái)源和政策性質(zhì)上。首先，在建構(gòu)上，市級(jí)政策缺乏微觀視角；其次，市級(jí)政策均來(lái)源于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)作用；最后，由于市級(jí)政策是對(duì)實(shí)際情況的評(píng)斷和監(jiān)督，政策性質(zhì)也包含了診斷與建議。而在差異性方面，通遼市政策與其他兩項(xiàng)政策相差較大：① 在政策領(lǐng)域方面，通遼市政策領(lǐng)域僅涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)，而其余兩項(xiàng)政策在此基礎(chǔ)上還包含了政治、制度和環(huán)境；② 在政策措施方面，通遼市政策措施僅有資金投入和其他措施；而六盤(pán)水市和通遼市政策措施涵蓋資金、就業(yè)、土地、配套措施、資源整合、困難補(bǔ)助以及其他措施；③ 在參與主體上，通遼市生態(tài)移民參與主體為政府，六盤(pán)水市參與主體為政府和移民安置區(qū)，崇左市參與主體最為完善，包括政府、移民安置區(qū)和企業(yè)組織。

由上可知，通遼市政策與其他政策相比，未顧及到移民工作的多樣性與全面性，未涉及制度與環(huán)境建設(shè)；在移民幫扶方面，配套措施、就業(yè)增收、土地保障、資源整合等也較為缺乏。主要原因在于，通遼市是兼顧短期性工程驗(yàn)收與計(jì)劃的通知文件，著重實(shí)際問(wèn)題的描述與總體性指導(dǎo)，其從反饋問(wèn)題出發(fā)，重視移民工作的資金投入使用以及移民工程的規(guī)范管理。因此，為建立生態(tài)扶貧移民工作的常態(tài)管理機(jī)制，建議通遼市政策擴(kuò)大內(nèi)容范圍，參考路徑為X2-X8-X9。此外，根據(jù)六盤(pán)水市的政策特點(diǎn)，建議從參與對(duì)象、類(lèi)型描述兩方面入手，改善路徑為X9-X3-X6。囿于總體實(shí)施方案的指引，市級(jí)排名第一的崇左市，在移民安置、困難幫扶、制度建設(shè)等方面弱勢(shì)明顯，建議該政策優(yōu)化路徑為X5-X2-X4。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

從“西部大開(kāi)發(fā)”到“退耕還林”再到“生態(tài)扶貧”，生態(tài)移民政策伴隨著實(shí)踐反饋與學(xué)術(shù)探討，不斷地在進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。本文基于中國(guó)2001年至今的227篇生態(tài)扶貧移民政策，參照高頻詞匯以及生態(tài)移民實(shí)際，建立生態(tài)扶貧移民政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建PMC指數(shù)模型對(duì)中國(guó)7項(xiàng)省市級(jí)生態(tài)扶貧移民政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。結(jié)果顯示：中國(guó)生態(tài)扶貧移民政策處于優(yōu)良水平，在國(guó)家級(jí)大綱政策的統(tǒng)領(lǐng)下，省市級(jí)政策在方式措施、涉及領(lǐng)域上表現(xiàn)較佳，但監(jiān)管評(píng)估、主體參與等方面亟需改進(jìn)。研究可為中國(guó)后續(xù)更為科學(xué)有效地制定、修改以及實(shí)施生態(tài)扶貧移民政策提供參考和借鑒。

4.2 對(duì)策建議

結(jié)合實(shí)證分析中中國(guó)省市級(jí)生態(tài)扶貧移民政策的薄弱之處及實(shí)際，從政策來(lái)源、政策屬性以及政策主體3個(gè)維度提出以下建議：

(1) 完善頂層政策體系，建立常態(tài)、規(guī)范、長(zhǎng)期的生態(tài)扶貧移民管理制度。首先，現(xiàn)有關(guān)于生態(tài)扶貧移民的政策文本大多是短中期目標(biāo)的生態(tài)移民扶持，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性未來(lái)規(guī)劃以及科學(xué)動(dòng)態(tài)管理。其次，缺乏中央層面的生態(tài)扶貧移民政策，系統(tǒng)完善的政策體系尚未建立。

(2) 增強(qiáng)政策的屬性與階段性，提高政策本身的科學(xué)性與規(guī)劃性。從實(shí)證分析來(lái)看，當(dāng)前生態(tài)扶貧移民政策以描述、引導(dǎo)、建議為主，在預(yù)測(cè)、監(jiān)管等方面較為缺乏。此外，不同于其他移民安置與后期扶持，生態(tài)扶貧移民政策更多的是強(qiáng)調(diào)前期安置的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)以及具體方案，而對(duì)移民后期發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持等關(guān)注較少，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)移民的后期扶持。

(3) 擴(kuò)大政策參與主體，實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧移民多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前，多主體的協(xié)調(diào)參與在生態(tài)扶貧移民政策制定上體現(xiàn)得較為弱勢(shì)。生態(tài)扶貧移民工程固然主要由政府負(fù)責(zé)財(cái)政與監(jiān)督管理，但在社會(huì)組織發(fā)展迅速、有為價(jià)值理念日益強(qiáng)化的市場(chǎng)背景下，借助企業(yè)組織和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量，能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，實(shí)現(xiàn)資源的合理流動(dòng)與整合。