PPP 項目全過程咨詢工作的優(yōu)化探討

吳 濤

一、前言

2014 年以來，在國家為促進基礎設施投資供給側(cè)改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，國家大力推進政府和社會資本合作模式（PPP）在基建和公用事業(yè)領域的運用，并取得良好效益。據(jù)統(tǒng)計截至2021 底，財政部PPP在庫項目總計13810 個，總投資額為20.56 萬億元；通過近3 年在庫項目情況的對比分析，項目規(guī)模呈現(xiàn)逐年增加趨勢。同時，為深化投融資體制改革，進一步完善工程建設組織模式，提高投資效益、工程建設質(zhì)量和運營效率，國務院及所屬住建部、財政部等部門陸續(xù)出臺一系列關于推行全過程工程咨詢服務的政策文件，目的是在更好地實現(xiàn)投資建設意圖，滿足投資者或建設單位在固定資產(chǎn)投資項目決策、工程建設、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求。

在PPP 項目中實行全過程工程咨詢已成為當前基建市場發(fā)展的必然趨勢，可實現(xiàn)更加注重政府、市場主體之間的資源整合和內(nèi)在聯(lián)系，加強推進工程建設項目各個環(huán)節(jié)和專業(yè)的整體把控和信息共享，進一步提升PPP項目產(chǎn)出和運營服務的安全及質(zhì)量水準，助力工程建設項目實現(xiàn)高度整合咨詢服務模式、節(jié)省投資和運營成本和減免工期延誤風險等多重效用。

二、PPP 項目全過程咨詢產(chǎn)生的宏觀背景

近幾年，PPP 模式在全國各地區(qū)受到高度關注，可以說推行PPP 模式在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和促進國家機制體制改革中成效顯著，一方面改善了公共設施建設絕大程度受到政府投資決策影響的局面，促進地區(qū)經(jīng)濟高效發(fā)展；另一方面，在公共服務行業(yè)中，引入社會資本既實現(xiàn)成功改善公共交通、醫(yī)療、教育等民生領域棘手問題，又給經(jīng)濟發(fā)展帶來全新的驅(qū)動力[1]?；诖耍_展在PPP項目中推行全過程咨詢工作，實現(xiàn)各個工程咨詢服務的業(yè)務模塊的有機整合，使得項目信息對接更加高效，避免責任不明導致出現(xiàn)問題后互相推諉，全面提升項目風險預判和應對的能力，實現(xiàn)項目內(nèi)部的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。由此可見，PPP 項目實行全過程工程咨詢服務是項目參與各方的客觀需要，是工程咨詢行業(yè)的大勢所趨，是順應經(jīng)濟體制改革新形勢的必經(jīng)之路，具體的項目運用模式可用圖一進行表示。

圖1: PPP 項目模式組成結(jié)構(gòu)

三、PPP 項目全過程咨詢工作開展的意義

在PPP 項目的實踐中，工程咨詢存在于PPP 項目全生命周期的全部環(huán)節(jié)，都應該有效地進行涉及投資咨詢、勘察、設計、工程監(jiān)理、招標代理、工程造價等多項組合咨詢工作，凸顯全過程咨詢的動態(tài)化特征[2]。在市場推動和國家政策引導下，工程咨詢服務將形成以全過程工程咨詢?yōu)橹鳎瑢υ瓉愍毩⒌淖稍儤I(yè)務進行整合的態(tài)勢，以便能夠?qū)椖咳芷谶M行系統(tǒng)和整體的管理和控制。發(fā)展全過程工程咨詢服務，將對建筑開發(fā)模式升級起到有力的促進作用，是做出科學投資決策的堅實基礎，也將是項目全過程投資目標實現(xiàn)的有力保障。第一點，全過程咨詢工作能夠保障項目進行的安全性。開展PPP項目的全過程咨詢工作，咨詢?nèi)藛T能夠分析項目全部流程中的潛在風險，動態(tài)掌握咨詢項目的風險因素，判斷是否存有安全隱患，提出對應風險管理計劃，這樣可以把項目風險遏制在搖籃中，實現(xiàn)根源上防控風險的目的。第二點，工程全過程咨詢服務強調(diào)對PPP 項目全生命周期管理的整體性考慮，從項目策劃、投資決策、項目建造和運營管理等階段，通過對項目實施全過程的項目管理，利用系統(tǒng)的咨詢服務方案來發(fā)現(xiàn)問題并隨時解決問題，以達到項目管理的整體目標，進而使得項目效益最大化。

四、PPP 項目全過程工程咨詢服務的路徑

（一）咨詢服務的期限

建筑工程具有項目前期工作消耗時間長和建設周期長的基本特質(zhì)，實施過程中產(chǎn)生一系列問題會制約工程項目的推進，難以提高服務質(zhì)量。所以項目建設單位要明確PPP 項目全過程咨詢服務的期限，滿足工程咨詢適應項目全面化和全方位化的咨詢服務需求，構(gòu)建全生命周期的咨詢服務合作。在PPP 項目工程開展中，設計環(huán)節(jié)、施工環(huán)節(jié)和竣工環(huán)節(jié)等均可作為全過程工程服務的組成內(nèi)容，這一個周期大約是兩年，實際的期限要通過工程建設情況加以明確。具體的咨詢服務工作，應將咨詢服務期限和工程開展的期限進行關聯(lián)，提供高質(zhì)量的全過程咨詢服務，以便提高項目管理效率。

（二）咨詢服務的內(nèi)容

PPP 項目的全過程咨詢工作，在建設工程開展之前，咨詢?nèi)藛T要明確工程項目涵蓋投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等專業(yè)化咨詢業(yè)務的具體內(nèi)容，以便建立PPP 項目的全過程咨詢服務方案，保障PPP 項目后續(xù)咨詢服務工作的順暢推進。進行PPP項目設計咨詢與招商咨詢，規(guī)范地開展項目招標工作，體現(xiàn)項目招標的透明化與公開化。項目建設包含較多程序，重視圖紙繪制與監(jiān)督管理，審核工作應具備足夠?qū)I(yè)性，達到PPP 項目開展建設的要求。招標實踐中，全方位分析投標人的資質(zhì)、資金實力和業(yè)績情況等，擇優(yōu)選定PPP 項目社會資本。工程竣工時，也要有序相關驗收咨詢服務工作，推動PPP 項目的順利完工和運營。

（三）咨詢服務模式

PPP 項目的全過程咨詢工作中，咨詢服務模式備受關注。優(yōu)質(zhì)的全過程咨詢服務模式，可在工作實踐中適應項目相關方的復合型需求，高效規(guī)避工程建設咨詢服務信息傳導不暢、管理邊界不清等問題，并提供多種解決方案，確保項目建設高效穩(wěn)定。PPP 項目的全過程咨詢通常情況下引進“1+N+X”的咨詢服務模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)咨詢項目單一化管理，以及不能達到政府作業(yè)的需求標準，造成咨詢服務項目形同虛設的問題。新形勢下，全過程咨詢工作要求服務模式與工作目標互相匹配，可采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務，通過完善咨詢服務方案和工程咨詢服務體系，更好地實現(xiàn)投資建設意圖，進一步促使工程項目達到產(chǎn)出標準。

(四)咨詢聘請模式

PPP 項目的全過程咨詢模式與傳統(tǒng)建設工程項目的咨詢模式存在差異，所以應該及時創(chuàng)新咨詢模式，形成與時代發(fā)展相適應的咨詢聘請模式[3]。咨詢聘請模式的選用應重點關注適合于工程開展需要，實現(xiàn)妥善處理同一個PPP 項目中多個參與單位的互動、協(xié)作問題。此外，因項目建設單位（如政府單位）自身工作比較繁忙和缺乏專業(yè)化人員配置的現(xiàn)狀特點，建設單位可按照咨詢聘請模式與第三方管理單位溝通，確保項目管理工作穩(wěn)定開展?；诖耍己玫钠刚埬Ｊ侥軌驖M足多種咨詢要求下的工程施工咨詢服務的條件，優(yōu)化建設單位投入并兼顧監(jiān)督效率，凸顯全過程咨詢服務工作的全面性和高效性。

五、PPP 項目全過程咨詢工作的相關思考

（一）PPP 項目全過程咨詢委托咨詢環(huán)節(jié)

PPP 項目全過程咨詢委托咨詢環(huán)節(jié)是整個咨詢工作的起點，是工程項目展開咨詢服務的綱領性文件和確保項目全生命周期順利實施的重要支撐文件，應重點關注：一是咨詢服務的目標和需求、供應商資格要求、選定方式和費用預算等；二是委托咨詢服務的工作內(nèi)容、工作成果、履行期限、成果驗收和評價方法（質(zhì)量要求）、報酬及其支付方式、雙方權利與義務、違約金或者損失賠償額的計算以及解決合同糾紛的方式等內(nèi)容。PPP 項目全過程咨詢委托咨詢環(huán)節(jié)是通過設計工程咨詢服務方案的頂層設計，從全局的角度對PPP 項目各任務、各方面、各層次、各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，為后續(xù)高效推進項目咨詢、實現(xiàn)PPP 項目目標提供制度保障。

（二）PPP 項目全過程咨詢啟動咨詢環(huán)節(jié)

PPP 項目全過程咨詢工作的進行，啟動咨詢環(huán)節(jié)的重要性毋庸置疑，咨詢?nèi)藛T要研究PPP 項目的資料交接、人員素質(zhì)和能力以及咨詢計劃的制定等信息，有效地處理項目啟動咨詢?nèi)蝿?。要保障咨詢單位可以得到真實性的?shù)據(jù)資料，若資料不夠真實，會引出工程咨詢誤差，甚至面臨咨詢質(zhì)量事故風險問題。研究人員應具備較高的素質(zhì)和能力，規(guī)范性的進行工程咨詢服務，如果人員的專業(yè)性能力不夠，可能會出現(xiàn)項目啟動咨詢的漏洞。咨詢單位應該創(chuàng)建比較完整的組織框架，確保PPP 項目的參與者之間可以互相溝通。研究工程咨詢計劃的設置，確保咨詢計劃能夠和PPP 項目互相匹配，若計劃不夠恰當，也是會降低項目啟動環(huán)節(jié)咨詢效果的。

（三）PPP 項目全過程咨詢過程風險

PPP 項目全過程咨詢工作中，提供咨詢結(jié)論和建議是咨詢工作的核心組成內(nèi)容，往往也涉及較多的風險，包含咨詢建議角度、招標角度、重大事項角度和PPP 工作組織推進等方面，所以咨詢?nèi)藛T應該重視全過程咨詢過程中的風險管理，及時處理工程咨詢相關問題，保障咨詢工作順利進行。招標風險管理，研究招標項目以及信息數(shù)據(jù)的真實性，特別是避免出現(xiàn)惡意低價競標的現(xiàn)象[4]。重大事項的風險咨詢，如研究工程量計量是否存在失誤的現(xiàn)象、工程資料是否有據(jù)可尋，由此提出處理咨詢風險的建議。目標風險的研究上，咨詢?nèi)藛T判斷相關單位的工作方針和PPP 項目咨詢目標是否相同，保證PPP 賬目信息數(shù)據(jù)足夠安全與可靠，體現(xiàn)全過程咨詢工作的整體性。

（四）PPP 項目全過程咨詢結(jié)束環(huán)節(jié)

全過程咨詢工作的開展，結(jié)束環(huán)節(jié)是最終的階段，咨詢?nèi)藛T要強調(diào)咨詢結(jié)束環(huán)節(jié)的風險管理，不要由于結(jié)束環(huán)節(jié)的風險隱患產(chǎn)生PPP 項目咨詢質(zhì)量事故。在具體的管理中，對咨詢資料潛在的風險進行具體識別，研究各相關咨詢單位提供數(shù)據(jù)的完整性，分析工程項目咨詢效果潛在的風險，讓咨詢成果能夠和工作標準達成一致[5]。對PPP 項目的咨詢工作進行移交，應落實咨詢資料以及咨詢成果完備地轉(zhuǎn)交給項目全過程咨詢工作的委托方，并保障轉(zhuǎn)交過程具備規(guī)范性，接收記錄完整。

六、強化PPP 項目全過程咨詢效率的對策

PPP 項目全過程咨詢工作中，咨詢單位和人員應注重落實工程領域咨詢服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和破解工程咨詢市場供需矛盾，堅持創(chuàng)新咨詢服務組織實施方式和以市場需求為導向原則，遵循項目周期規(guī)律和建設程序的客觀要求，提供滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式，提供高質(zhì)量智力技術服務，全面提升投資效益、工程建設質(zhì)量和運營效率，推動高質(zhì)量發(fā)展。

（一）制定風險評估標準

PPP 項目咨詢工作的開展，重點要研究、識別PPP項目全生命周期內(nèi)風險，咨詢?nèi)藛T應該制定風險評估標準，切合實際的對全過程咨詢風險影響因素進行統(tǒng)計，通過評估工作研究風險類型，以便制定應對風險措施，切實做到有效地進行咨詢服務。

（二）選擇高質(zhì)量的風險管理思路

PPP 項目全過程咨詢工作的風險控制，咨詢?nèi)藛T要重點關注工程項目中各類不確定因素產(chǎn)生的結(jié)果在預期可接受范圍內(nèi)的方法和過程管理技術，進行損失最小化管理、不確定性管理和績效最優(yōu)化管理，以確保和促進PPP 項目的整體利益實現(xiàn)[6]。

（三）建設高質(zhì)量的人才團隊

PPP 項目全過程咨詢工作的進行，應該組建高質(zhì)量的人才團隊，依據(jù)風險因素，針對性地開展咨詢工作。聘請素質(zhì)高、能力強的專業(yè)團隊，深層次進行PPP 項目全過程咨詢服務，提升咨詢服務質(zhì)量。對現(xiàn)有的咨詢?nèi)藛T進行相關專業(yè)知識和技能培訓，讓咨詢?nèi)藛T全方位梳理工程咨詢風險因素，強調(diào)思政元素的滲透，讓風險評估人員具備較強的道德素養(yǎng)，形成責任感和使命感，把自身的工作職責落到實處[7]。

（四）重視咨詢風險評估技術的開發(fā)

為了保障PPP 項目全過程咨詢工作效率，要關注風險評估技術的研發(fā)?？紤]引進網(wǎng)絡模式的風險評估系統(tǒng)，在網(wǎng)絡平臺中輸入數(shù)據(jù)以及資料，實現(xiàn)為風險評估信息自動化轉(zhuǎn)化輸出。在咨詢工作中設計信息庫系統(tǒng)，優(yōu)化咨詢風險數(shù)據(jù)，研究數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的風險因素，給高效率的PPP 項目全過程咨詢工作提供創(chuàng)新條件。

七、結(jié)語

綜上所述，開展PPP 項目全過程咨詢工作的優(yōu)化研究課題具有重要的價值。在具體的PPP 項目全過程咨詢中，咨詢?nèi)藛T應該明確科學的管理意識，以科學化與規(guī)范化為基礎開展全過程咨詢業(yè)務。要圍繞PPP 項目全生命周期持續(xù)提供投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等集成化工程咨詢服務和多種解決方案，并通過制定風險評估標準、選擇高質(zhì)量的風險管理思路、建設高質(zhì)量的人才團隊、重視咨詢風險評估技術的開發(fā)等措施，給PPP 項目高質(zhì)量全過程咨詢管理提供保障，提升PPP 項目的綜合管理成效，對推動工程建設、咨詢行業(yè)發(fā)展起著至關重要的作用。