重慶市失業(yè)保險基金運行狀況及優(yōu)化研究

郭 沁

(西南民族大學公共管理學院，成都 四川 610041)

黨的十九大明確提出，要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，進一步完善失業(yè)保險制度。 失業(yè)保險作為兜牢民生底線、維護就業(yè)局勢穩(wěn)定的社會保險制度，具有保障失業(yè)者基本生活、促進再就業(yè)、預防失業(yè)的重要功能。 而其中，失業(yè)保險基金作為失業(yè)保險制度正常運行的物質(zhì)基礎，其可持續(xù)運行對我國民生有著深刻的社會意義。 近年來，我國失業(yè)保險基金高額結(jié)余現(xiàn)象一直備受學者們的關注，各省區(qū)市失業(yè)保險基金運行狀況不一。 左雨婷運用DEA 法對全國各省區(qū)市失業(yè)保險基金運行效率進行分析，發(fā)現(xiàn)重慶市綜合運行效率僅為0.274，低于全國0.455 的平均水平，失業(yè)保險基金利用效率較差。

重慶市是我國直轄市和省級行政區(qū)，也是長江中上游地區(qū)的中心城市。 從每年官方數(shù)據(jù)來看，重慶市近年來存在失業(yè)保險基金運行狀況不合理的問題。 當前重慶市在受疫情影響失業(yè)率上升、就業(yè)形勢較為嚴峻的情況下，如何更加有效地利用失業(yè)保險基金，更大程度地發(fā)揮其?；敬僭倬蜆I(yè)的功能，是值得探討的問題。

一、 重慶市失業(yè)保險參保及受益情況

(一)失業(yè)保險參保人數(shù)

失業(yè)人員的參保情況能夠反映出失業(yè)保險基金實際運行過程中失業(yè)保險的覆蓋范圍，而參保率的大小與增減情況能夠一定程度上反映出失業(yè)保險基金的收支變化。 從表 1 可以看出，2010~2020 年，重慶市失業(yè)保險參保人數(shù)及城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)持續(xù)增加，在11 年間城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)從733.70 萬人增長到了1100.12 萬人，失業(yè)保險參保人數(shù)從237.37 萬人增長到了548.48 萬人。 從失業(yè)保險參保率來看，近11年來重慶市失業(yè)保險參保率呈現(xiàn)升高到2014 年后小幅下降，又從2017 年開始緩慢上升的情況，參保率維持在40% ~50%左右，近5 年來參保率基本與薛惠元和曹思遠研究的全國失業(yè)保險參保率持平。

表1 2010~2020 年重慶市失業(yè)保險參保情況

總的來說，重慶市城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)與失業(yè)保險參保人數(shù)相差較大，覆蓋范圍不廣，近11 年來參保率最高不及50%，失業(yè)保險參保率呈緩慢增長趨勢。

(二)失業(yè)保險受益情況

如表2 所示，2010~2018 年重慶市城鎮(zhèn)失業(yè)保險登記人數(shù)和領取失業(yè)保險人數(shù)變化較小，人數(shù)變化有增有減，受益率在46.56% ~67.74%之間浮動。但到2019 年后城鎮(zhèn)失業(yè)保險登記人數(shù)和領取失業(yè)保險人數(shù)有一個較大幅度的提高。 相比2018 年，2019 年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)增加了4.37 萬人，領取失業(yè)保險人數(shù)增加了3.27 萬人，受益率也突破了60%，是近10 年來失業(yè)保險受益情況增加最快的年份。 主要是因為2019 年初重慶市人力資源和社會保障局、重慶市財政局、國家稅務總局重慶市稅務局發(fā)布了?關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)失業(yè)保險政策的通知?(渝人社發(fā)〔2018〕255 號)，要求從 2019 年 1 月起，用人單位招用的合同制農(nóng)民工，需要統(tǒng)一按照城鎮(zhèn)職工的繳費比例為其繳納失業(yè)保險費，解除勞動關系后的合同制農(nóng)民工，失業(yè)后與城鎮(zhèn)職工按相同程序和條件申領并享受失業(yè)保險待遇。 這一定程度上加大了失業(yè)保險覆蓋范圍，提高了其受益率。 2020 年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口再一次創(chuàng)新高，除了2019 年將合同制農(nóng)民工納入失業(yè)保險范圍的原因外，可能還有2020年新冠肺炎疫情全面暴發(fā)，失業(yè)人口急劇增多的原因。

表2 2010~2020 年重慶市失業(yè)保險受益情況

二、 重慶市失業(yè)保險基金收支及結(jié)余狀況

失業(yè)保險的收支情況能夠直接反映出失業(yè)保險基金的籌集和使用狀況。 從表3 可以看出，整體而言，重慶市2010~2020 年失業(yè)保險基金的收入、支出、結(jié)余呈增長趨勢。 從收入角度來看，2010~2014年收入持續(xù)增加，2014 年之后增長速度逐漸減緩，呈下降的趨勢。 后期失業(yè)保險基金收入變化呈下降趨勢一定程度上與重慶市不斷下調(diào)繳費比例、發(fā)布繳費方面的優(yōu)惠政策有關，至2019 年繳費比例降低到了1%。 從支出角度來看，2010~2014 年基金支出僅在 4 億元左右，2014 年基金結(jié)余系數(shù)高達19.88，2015 年開始基金支出快速增加，后五年在此基礎上支出變化不大。 2015 年失業(yè)保險基金支出水平提高與重慶市失業(yè)保險金待遇的不斷提高和領取失業(yè)保險金人數(shù)上升有關。

表3 2010~2020 年重慶市失業(yè)保險基金收支及結(jié)余情況

從失業(yè)保險基金結(jié)余來看，重慶市失業(yè)保險基金結(jié)余總體上呈歷年上升的趨勢，且基金結(jié)余遠遠高于基金支出水平。 失業(yè)保險收支差額中，除2019年和2020 年，其他年份的基金收入高于基金的支出。 隨著我國失業(yè)保險制度的不斷完善，基金收支之間的差值一定程度上有所縮小。 但從近年的基金結(jié)余趨勢來看，隨著基金支出增多，失業(yè)保險基金可能出現(xiàn)入不敷出的問題。

值得一提的是，2019 年重慶市失業(yè)保險基金支出急劇增加，支出高于收入，同比增長381.9%，基金結(jié)余系數(shù)從 2018 年的7.91 下降到了 2019 年的1.08。 2019 年重慶市失業(yè)保險基金支出急劇增加的主要原因可能在于以下兩點:一是2019 年重慶市推出政策，合同制農(nóng)民工可參與失業(yè)保險繳納與領取，領取失業(yè)保險費的人數(shù)有所上升，導致基金支出的增加；二是2019 年7 月重慶市人民政府根據(jù)國家部署，發(fā)布了?重慶市職業(yè)技能提升行動實施方案(2019~2021 年)?，決定從失業(yè)保險基金結(jié)余中拿出約23 億元，統(tǒng)籌就業(yè)補助資金，預計3 年內(nèi)開展政府補貼性技能培訓150 萬人次，籌集30 億元用于技能提升行動。 該方案的通過加大了失業(yè)職業(yè)技能培訓和培訓補貼的力度，一定程度上能夠促進全市的就業(yè)穩(wěn)定和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。 2020 年失業(yè)保險基金支出再一次遠高于收入，主要與2020 年新冠肺炎疫情暴發(fā)、失業(yè)人口急劇增多以及2019 年發(fā)布的?重慶市職業(yè)技能提升行動實施方案?有關。

三、 重慶市失業(yè)保險基金運行中存在的問題

(一)失業(yè)保險覆蓋及受益水平較低

理論上來說，失業(yè)保險需覆蓋所有的勞動者，但我國失業(yè)保險制度建立較晚，發(fā)展水平不高，實際上現(xiàn)行失業(yè)保險制度主要是針對正規(guī)就業(yè)人員而設計的，重慶市也基本是這一情況。 從失業(yè)保險的參保率來看，重慶市近11 年來的參保率雖然在緩慢上升，但總體仍處于較低水平，不及50%。 失業(yè)保險受益率和增長幅度也不大。 雖然2019 年重慶市頒布政策將合同制、農(nóng)民工納入失業(yè)保險保障范疇，但從?重慶統(tǒng)計年鑒?公布的數(shù)據(jù)來看，2019 年重慶農(nóng)村就業(yè)人數(shù)為635.96 萬人，占總就業(yè)人數(shù)的38%，失業(yè)保險參保增長人數(shù)遠遠不及農(nóng)民工的實際就業(yè)人數(shù)。 我國的失業(yè)保險制度并沒有將靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等人群納入失業(yè)保險保障范疇，加上這類人群雇傭關系不穩(wěn)定，參保意識和積極性不強，使得失業(yè)保險覆蓋范圍小，一定程度上造成了基金的收支不平衡。

(二)失業(yè)保險基金使用效率低，基金結(jié)余不平衡

隨著經(jīng)濟的增長和失業(yè)保險制度的逐漸完善，重慶市失業(yè)保險基金收入整體呈增長趨勢，而基金的支出一直處于較低水平，前期累積了大量結(jié)余基金，近11 年基金累計系數(shù)最高達到了19.88，難以堅持失業(yè)保險收支平衡的原則。 從數(shù)據(jù)來看，雖然2019 年重慶市失業(yè)保險基金的支出高于當年基金收入，這與當年政府花大量失業(yè)保險結(jié)余資金用在未來3 年失業(yè)職業(yè)技能培訓和培訓補貼上有關，這是政府開展促進就業(yè)的一項重要措施。 加上疫情影響，基金支出不斷增長。 但從長遠來看，若這部分基金不合理分配使用，仍難以維持失業(yè)保險基金的收支平衡。

(三)失業(yè)保險金給付水平較低，保障程度待提高

基于物質(zhì)和生活水平的日漸提高，各省區(qū)市上調(diào)了最低工資標準，為了更好地維持失業(yè)人員基本生活，近11 年間，重慶市5 次上調(diào)失業(yè)保險金的給付標準(見表4)。 從近年失業(yè)保險金給付標準增長幅度來看，其增長幅度不及平均工資增長速度，失業(yè)保險替代率也維持在20%左右，失業(yè)保險保障水平十分有限。 在國際上，失業(yè)保險金替代率一般保持在50%以上，如瑞典的失業(yè)保險金替代率采取遞減方式，由80%到70%，再到最后的60%，而美國失業(yè)保險金替代率一般為50% ~70%，保障水平都相對較高。 在基金結(jié)余充盈的情況下，低水平的失業(yè)保險給付標準一定程度上難以維持失業(yè)者及其家人的基本開支，也會影響再就業(yè)作用的發(fā)揮，不利于穩(wěn)定民生。

表4 重慶市失業(yè)保險金給付水平

四、 重慶市失業(yè)保險基金運行優(yōu)化建議

(一)以結(jié)構(gòu)性改革擴大失業(yè)保險覆蓋范圍

目前重慶市失業(yè)保險覆蓋面有限，參保率處于較低水平。 我國失業(yè)保險體系尚不完善，有的就業(yè)人群尚未被納入失業(yè)保險體系當中，這類未納入失業(yè)保險覆蓋范圍的群體主要包括了農(nóng)民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和剛畢業(yè)未及時就業(yè)的大學生群體，因此要將這三類群體納入失業(yè)保險覆蓋范圍中，做到應保盡保。

具體而言，針對農(nóng)民工群體，雖然2019 年重慶市出臺政策將簽訂勞動合同的農(nóng)民工納入失業(yè)保險覆蓋范疇，但從實際情況來看，農(nóng)民工大部分并未簽訂勞動合同，即使簽訂合同，由于工作的靈活性，外出農(nóng)民工全年工作時間也難以達到需1 年的繳費要求。 因此，建議縮短農(nóng)民工領取失業(yè)保險金最低繳費期限，適應農(nóng)民工群體就業(yè)的短期性。 同時加強參保宣傳，優(yōu)化申領失業(yè)保險金程序，提高農(nóng)民工參保積極性。

針對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)群體，建議為其建立失業(yè)保險個人賬戶，根據(jù)靈活就業(yè)人員收入水平，選擇適當?shù)谋壤齻€人向賬戶繳費，同時政府通過失業(yè)保險基金來向靈活就業(yè)群體的個人賬戶提供一定的補貼，形成按一定比例個人和失業(yè)保險基金共同繳費補助的儲蓄金。 這類群體失去收入來源時，可提取賬戶中的儲蓄金度過就業(yè)困境，充分發(fā)揮失業(yè)保險金的激勵作用。

針對未就業(yè)的應屆大學生畢業(yè)，建議可為其設置一定的就業(yè)補貼。 但為了促進其積極就業(yè)，補貼周期不宜過長，最多不超過6 個月，為這類群體進入就業(yè)市場提供一定的就業(yè)補助和緩沖時間，減輕大學生就業(yè)負擔和就業(yè)壓力。

(二)改善失業(yè)保險基金支出項目，創(chuàng)新基金使用方式

失業(yè)保險基金的大量結(jié)余和使用效率低是重慶市失業(yè)保險基金運行過程中出現(xiàn)的重要問題，也是我國各省區(qū)市失業(yè)保險基金面臨的普遍問題。 2019年重慶市加大了失業(yè)職業(yè)技能培訓和培訓補貼的力度，一定程度上改善了其失業(yè)保險基金高度結(jié)余的問題。 但若只加大職業(yè)技能培訓相關的基金投入，會導致失業(yè)保險支出結(jié)構(gòu)不合理、浪費資源等問題。因此，也需要加大其他方面的失業(yè)保險基金支出，創(chuàng)新基金使用方式以惠及更多人群。

例如，在加強職業(yè)技能培訓的同時，增加對失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)者的補貼，如一次性發(fā)放數(shù)月失業(yè)保險金、稅費減免、小額貸款補貼等，以創(chuàng)業(yè)來帶動就業(yè)。 企業(yè)方面，重視對企業(yè)穩(wěn)崗的支持力度，對主動積極吸納失業(yè)人員，為他們提供就業(yè)崗位的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、獎勵補貼等。 對家庭經(jīng)濟情況較好的失業(yè)者，其失業(yè)保險金發(fā)放不能僅以其繳費和參保年限為標準，還應當考慮其他收入情況，如失業(yè)前收入、經(jīng)營性收入、資產(chǎn)性收入等，使失業(yè)保險金使用更有價值，提高使用效率。

(三)調(diào)整失業(yè)保險金給付標準和年限

目前國家規(guī)定失業(yè)保險金的最長領取期限是兩年，失業(yè)保險基金的給付期限缺乏靈活性，未建立動態(tài)調(diào)整機制，較長的失業(yè)保險金領取期限可能會導致失業(yè)者為領失業(yè)金而消極再就業(yè)的現(xiàn)象。 因此，一方面，建議將失業(yè)保險金最長領取期限靈活設置，如除考慮參保者的繳費時間以外，將其工作時的工作能力以及再就業(yè)能力作為確定失業(yè)保險最長領取期限的依據(jù)，并輔之以隨失業(yè)時間增加待遇遞減的方法。 同時每年根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟狀況和失業(yè)率靈活調(diào)整失業(yè)保險給付期限。 另一方面，針對失業(yè)保險給付水平低的問題，除了提高失業(yè)保險金給付金額外，可參照以德國、美國為代表的與失業(yè)前工資水平直接掛鉤的失業(yè)金給付方式，根據(jù)失業(yè)者失業(yè)前一年的平均工資按一定比例計算失業(yè)保險金，以促進失業(yè)保險基金收支平衡，維持失業(yè)者基本生活水平，減少道德風險的發(fā)生。