京津冀地區(qū)行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理有效性研究

中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 王 李

一、引言

百年大計(jì)，教育為本。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的新征程中，習(xí)總書(shū)記對(duì)我國(guó)高等教育發(fā)展提出了殷切希望。高校財(cái)務(wù)管理作為教育資源有效配置、提高辦學(xué)效果的重要手段之一，有利于讓有限的成本投入獲得更好的教育產(chǎn)出，為推進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。2019 年1 月，習(xí)總書(shū)記再次視察京津冀地區(qū)并發(fā)表重要講話(huà)，對(duì)持續(xù)深化京津冀協(xié)同發(fā)展提出新的更高要求。北京市教委、天津市教委和河北省教育廳聯(lián)合印發(fā)的《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》，在政策層面也提供了教育發(fā)展指南。京津冀地區(qū)教育資源豐富，行業(yè)特色高校較為集中，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為行業(yè)特色高校進(jìn)一步提升辦學(xué)效果提供了歷史機(jī)遇。

行業(yè)特色高校具有顯著的行業(yè)辦學(xué)特色和多年辦學(xué)歷史，行業(yè)背景學(xué)科優(yōu)勢(shì)比較明顯，學(xué)科相近且集中，與行業(yè)緊密聯(lián)系，行業(yè)特色突出，在某個(gè)或某幾個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有明顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。作為我國(guó)高等教育體系重要組成部分，高水平行業(yè)特色高校具有沖擊世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的實(shí)力。通過(guò)進(jìn)一步完善京津冀行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理，尤其是高水平行業(yè)特色高校的財(cái)務(wù)治理，提升財(cái)務(wù)治理效率，有效引導(dǎo)教育資源配置，對(duì)落實(shí)習(xí)總書(shū)記講話(huà)要求、提高辦學(xué)質(zhì)量、建設(shè)“雙一流”大學(xué)具有重要意義。

二、行業(yè)特色高校、大學(xué)治理及其財(cái)務(wù)治理

（一）行業(yè)特色高校

行業(yè)特色高校作為我國(guó)高校的一種特別類(lèi)型是現(xiàn)實(shí)存在并有歷史傳承的，是我國(guó)高等教育體系中具有特色的有機(jī)組成部分。行業(yè)特色高校曾長(zhǎng)期在行業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，按照行業(yè)要求來(lái)確定辦學(xué)目標(biāo)。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，在“共建、調(diào)整、合并、合作”的原則指導(dǎo)下，原來(lái)由中央各大部委管轄的500 多所各類(lèi)高校進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)與調(diào)整，逐漸與原行業(yè)行政主管部委隸屬管理的模式脫鉤，分類(lèi)別、分批次劃轉(zhuǎn)教育部或者各級(jí)地方政府管轄，基本形成了由教育部和省級(jí)地方政府兩層管理的新模式。行業(yè)特色高校辦學(xué)特色顯著、學(xué)科特色突出，并且學(xué)生畢業(yè)領(lǐng)域相對(duì)集中于某一類(lèi)行業(yè)，學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置相對(duì)集中，主要服務(wù)于特定特色行業(yè)，曾經(jīng)或者目前依然歸屬行業(yè)主管部門(mén)。例如北京郵電大學(xué)就是典型的高水平行業(yè)特色高校，其前身隸屬于原郵電部，現(xiàn)為教育部直屬、工信部共建、首批列入“211 工程”建設(shè)的全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)、“985 優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)”項(xiàng)目重點(diǎn)建設(shè)高校，該?！靶畔⑴c通信工程”等兩個(gè)學(xué)科入選一流學(xué)科建設(shè)行列。又如華北電力大學(xué)1958 年創(chuàng)建于北京，學(xué)校長(zhǎng)期歸屬?lài)?guó)家電力部門(mén)，2003 年劃轉(zhuǎn)教育部管理，現(xiàn)由國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、中廣核等12 家大型電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)組成的理事會(huì)與教育部共建。再如目前還由上級(jí)單位主管的行業(yè)院校中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，直屬于中華全國(guó)總工會(huì)，在勞動(dòng)保障、工會(huì)管理等方面專(zhuān)業(yè)特色突出。本文主要研究京津冀地區(qū)行業(yè)特色高校。該地區(qū)的行業(yè)特色高校除了具有一般行業(yè)特色院校的屬性外，由于地處京津冀，曾長(zhǎng)期隸屬于中央各大部委，即便脫鉤了，但中央各部委及其所屬企業(yè)院所對(duì)其在學(xué)科發(fā)展、科研方向、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、辦學(xué)層次、校級(jí)人事安排及學(xué)生畢業(yè)去向等方面還有重要的影響與聯(lián)系，這也是京津冀地區(qū)行業(yè)特色高校具有的較為獨(dú)特的行業(yè)屬性。

（二）大學(xué)治理及其財(cái)務(wù)治理

關(guān)于“治理”，其原義中就包含了“控制、引導(dǎo)及操縱”。治理對(duì)一個(gè)組織單位來(lái)說(shuō)，是該組織內(nèi)部利益、外部利益的相關(guān)者對(duì)重大管理決策的層級(jí)結(jié)構(gòu)和傳導(dǎo)過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)組織權(quán)力分配、權(quán)力運(yùn)用的制度機(jī)制的有關(guān)安排。目前，治理在實(shí)務(wù)層面運(yùn)用較多的是企業(yè)的公司治理。公司治理起因就是現(xiàn)代公司組織模式的“兩權(quán)分離”，即企業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離機(jī)制。公司治理通過(guò)一系列制度建設(shè)、決策流程，確保了公司股東、董事會(huì)（監(jiān)事會(huì)）以及高級(jí)管理層（即公司治理架構(gòu)的“三會(huì)一層”）之間的議事與決策機(jī)制安排。

參照公司治理，大學(xué)治理也由其演義發(fā)展而來(lái)。從系統(tǒng)論視角，財(cái)務(wù)治理作為公司治理的必然要素和相對(duì)延伸，是構(gòu)成公司治理的一個(gè)重要的子系統(tǒng)，相應(yīng)的高校財(cái)務(wù)治理也是大學(xué)治理的核心要素之一。對(duì)照公司治理，作為大學(xué)治理的一個(gè)子系統(tǒng)，其財(cái)務(wù)治理是參照現(xiàn)代公司治理發(fā)展形成的，用于平衡、協(xié)調(diào)高校各利益相關(guān)方之間財(cái)務(wù)權(quán)力的制度安排與流程設(shè)計(jì)，一般包括外部、內(nèi)部?jī)蓚€(gè)相互協(xié)同聯(lián)系的財(cái)務(wù)治理層面。其中外部財(cái)務(wù)治理，主要包括與高校密切相關(guān)的政府部門(mén)、教師職工、學(xué)生與家長(zhǎng)、各類(lèi)校友、科研機(jī)構(gòu)、捐贈(zèng)者等各類(lèi)利益主體，參與高校財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)執(zhí)行和財(cái)務(wù)監(jiān)督等過(guò)程。內(nèi)部財(cái)務(wù)治理主要是指高校內(nèi)部管理過(guò)程中各類(lèi)財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)決算管理以及財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督等過(guò)程。

財(cái)務(wù)治理作為一個(gè)單位整體治理的重要組成部分，是一組聯(lián)系利益相關(guān)主體的正式和非正式制度安排及結(jié)構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其根本目的在于均衡化，實(shí)現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一。對(duì)行業(yè)特色高校來(lái)說(shuō)，由于與原行業(yè)主管部委的歷史淵源，原行業(yè)主管部委及其下屬企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)特色高校的辦學(xué)發(fā)展影響重大，成為關(guān)鍵的外部利益相關(guān)者。行業(yè)特色高校辦學(xué)發(fā)展、爭(zhēng)創(chuàng)一流的新征程中，在不斷完善大學(xué)治理的基礎(chǔ)上，其財(cái)務(wù)治理也需不斷調(diào)整完善，通過(guò)財(cái)務(wù)治理助推辦學(xué)效果的提升。

（三）目前行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理存在的不足

一是行業(yè)特色高校的科研項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)配套等與原行業(yè)主管部委及其下屬企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密，在財(cái)務(wù)治理重要利益相關(guān)者的機(jī)制安排方面還有較大改進(jìn)提升的空間。二是財(cái)務(wù)決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制有待完善，應(yīng)與行業(yè)特色學(xué)科發(fā)展方向更加緊密結(jié)合。三是財(cái)務(wù)治理監(jiān)督機(jī)制需要加強(qiáng)，應(yīng)參照COSO 最新理論以及“三道防線(xiàn)”原理，進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化其對(duì)財(cái)務(wù)治理的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。四是財(cái)務(wù)制度文化方面還需加強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步完善突出行業(yè)特色的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。五是需進(jìn)一步完善預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)支付等財(cái)務(wù)流程，進(jìn)一步強(qiáng)化科技創(chuàng)新手段的應(yīng)用，更好地為重要外部利益相關(guān)者提供財(cái)務(wù)服務(wù)等。

三、行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理的動(dòng)力分析

動(dòng)力的概念通常是指機(jī)械做功的各種作用力，在社會(huì)學(xué)中，動(dòng)力概念常常用來(lái)比喻推動(dòng)各項(xiàng)工作、各類(lèi)事業(yè)等發(fā)展和進(jìn)步的力量。對(duì)行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理來(lái)說(shuō)，其動(dòng)力就是行業(yè)特色高校不斷改革發(fā)展、提升完善財(cái)務(wù)治理的各種力量之和。其改革發(fā)展是多種因素、力量共同作用的結(jié)果，本文將這些動(dòng)力分為引導(dǎo)性動(dòng)力、外源性動(dòng)力以及內(nèi)源性動(dòng)力。上述動(dòng)力因素，由于內(nèi)外部條件的變動(dòng)，彼此之間還存在著相互作用關(guān)系。財(cái)務(wù)治理的完善并不是一種單獨(dú)動(dòng)力因素在發(fā)生作用，而是多種動(dòng)力因素協(xié)同共振的結(jié)果。

（一）引導(dǎo)性動(dòng)力

1.國(guó)家動(dòng)力

國(guó)家關(guān)于教育發(fā)展的大政方針，是包括行業(yè)特色院校在內(nèi)的各類(lèi)高校不斷完善財(cái)務(wù)治理的源泉性動(dòng)力。黨的十九大報(bào)告中提出“要加快世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，十九屆四中全會(huì)也明確提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。另外，2019 年正式發(fā)布的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》對(duì)教育現(xiàn)代化部署的十項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)之一就是“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，不斷提高學(xué)校自我管理能力和優(yōu)化完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。財(cái)務(wù)治理是大學(xué)治理的重要組成部分，財(cái)務(wù)治理水平直接決定了高校優(yōu)化資源配置、服務(wù)學(xué)科發(fā)展、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)“雙一流”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以國(guó)家動(dòng)力是包括行業(yè)特色院校在內(nèi)的高校不斷完善財(cái)務(wù)治理的源泉所在。

對(duì)京津冀地區(qū)行業(yè)特色高校來(lái)說(shuō)，上述國(guó)家動(dòng)力還應(yīng)在《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)好習(xí)總書(shū)記持續(xù)深化京津冀教育協(xié)同發(fā)展的殷切希望。

2.法制動(dòng)力

2018 年12 月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)高等教育法》（修訂案），對(duì)高校依法辦學(xué)、依法辦校提出了明確要求和法制保障。該法第六十五條明確提出“高校應(yīng)當(dāng)依法建立、健全財(cái)務(wù)管理制度，合理使用、嚴(yán)格管理教育經(jīng)費(fèi)，提高教育投資效益”等具體要求，對(duì)行業(yè)特色高校進(jìn)一步完善其財(cái)務(wù)治理提供了法制動(dòng)力。

（二）外源性動(dòng)力

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，行業(yè)特色高校對(duì)原主管行業(yè)部門(mén)的“歸屬”感依然較高，與所在行業(yè)的依存度和關(guān)聯(lián)性也較高，與原行業(yè)主管部門(mén)下屬的企業(yè)、協(xié)（學(xué)）會(huì)及科研單位聯(lián)系密切、往來(lái)較多。所以行業(yè)特色高校在學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、科研項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面，與原有或依然具有隸屬關(guān)系的行業(yè)主管部門(mén)關(guān)系密切，行業(yè)主管部門(mén)的規(guī)劃指引、專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)等對(duì)行業(yè)特色高校的特色專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)科發(fā)展方向等至關(guān)重要。所以，行業(yè)主管部門(mén)及其下屬各單位由于歷史原因，天然成為行業(yè)特色高校的重要利益相關(guān)者，在財(cái)務(wù)治理方面理順和原行業(yè)主管部門(mén)等單位的治理關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校學(xué)科、專(zhuān)業(yè)的發(fā)展也就變得尤為重要。對(duì)于京津冀行業(yè)特色高校來(lái)說(shuō)，外源性動(dòng)力更是其特有動(dòng)力源之一，相較普通高校及一般行業(yè)特色院校財(cái)務(wù)上的利益相關(guān)者概念更為緊密，意義特殊。

（三）內(nèi)源性動(dòng)力

行業(yè)特色高校在落實(shí)黨和國(guó)家的高校發(fā)展戰(zhàn)略方面，自身也有改革發(fā)展不斷提高辦學(xué)效果的內(nèi)生動(dòng)力需求，具體表現(xiàn)在以下方面。

一是高校黨委“三重一大”治理完善的需要。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，落實(shí)黨委財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是堅(jiān)持這一根本制度的必然要求。通過(guò)完善“三重一大”機(jī)制，應(yīng)明確將財(cái)務(wù)管理列入黨委領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍和集體決策內(nèi)容之中。行業(yè)特色高校通過(guò)財(cái)務(wù)治理，進(jìn)一步完善涉及預(yù)算安排、大額資金使用等重大財(cái)經(jīng)事項(xiàng)的機(jī)制規(guī)范。

二是隨著信息技術(shù)應(yīng)用的不斷完善和強(qiáng)大，“數(shù)字校園”“智慧校園”建設(shè)成為高校提高辦學(xué)質(zhì)量、提升辦學(xué)效果的必要手段。2018 年6 月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)公布的《智慧校園總體框架》（GBT36342- 2018）為高校的數(shù)字化、智慧化發(fā)展提供了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字化、智慧化包括高校財(cái)務(wù)管理的數(shù)字化，這需要高校的財(cái)務(wù)治理做出相應(yīng)的機(jī)制安排。

三是COSO 理論的最新發(fā)展引入了全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念，各企事業(yè)單位應(yīng)在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)管理方面參照COSO 內(nèi)部控制框架不斷予以完善。行業(yè)特色高校也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，健全財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制建設(shè)，管控好財(cái)務(wù)管理流程中可能發(fā)生的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，如道德風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)及舞弊風(fēng)險(xiǎn)等。所以，從不斷完善高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的視角，需要行業(yè)特色高校借鑒諸如COSO等新的管理理念，健全財(cái)務(wù)治理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制與關(guān)鍵流程管理。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)與教育資源引導(dǎo)的內(nèi)在需要。高校教育成本就是以貨幣計(jì)量、為培養(yǎng)在校大學(xué)生而耗用的教育資源，即高校教育資源的總耗用。從辦學(xué)效果、學(xué)校發(fā)展的角度，高校教育成本管理不僅僅是財(cái)務(wù)管理的概念，更是分配機(jī)制、辦學(xué)方向的體現(xiàn)，通過(guò)將財(cái)務(wù)資源分配到不同的教學(xué)領(lǐng)域，體現(xiàn)了不同的辦學(xué)思路與辦學(xué)效果。行業(yè)特色高校的辦學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略確定之后，需要層層分解落實(shí)，更需要通過(guò)教育成本管理加強(qiáng)引導(dǎo)，進(jìn)行有效的教育資源配置，才能將學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃落到實(shí)處，才能?chē)@學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略不斷地提高辦學(xué)效果。發(fā)揮好教育成本管理的導(dǎo)向作用，需從多個(gè)維度考核、引導(dǎo)教育資源，積極做好全面預(yù)算管理、績(jī)效考核工作，獎(jiǎng)對(duì)罰錯(cuò)，這也需要從財(cái)務(wù)治理上做出相應(yīng)的機(jī)制安排。

行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理的提升動(dòng)力中，引導(dǎo)性動(dòng)力作為普適性的外部驅(qū)動(dòng)力，是高校財(cái)務(wù)治理改革完善的宏觀驅(qū)動(dòng)，決定了其財(cái)務(wù)治理的大方向；外源性動(dòng)力在行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理提升中具有關(guān)鍵作用，對(duì)京津冀行業(yè)特色高校來(lái)說(shuō)尤為重要，對(duì)其財(cái)務(wù)治理的完善起著重要推動(dòng)作用；內(nèi)源性動(dòng)力是行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理自我提升的微觀基礎(chǔ)動(dòng)力，決定了財(cái)務(wù)治理操作層面的運(yùn)作。三種動(dòng)力關(guān)系如圖1 所示。

圖1 行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理動(dòng)力結(jié)構(gòu)

四、行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理有效性的提升路徑

根據(jù)詞典對(duì)路徑的釋義，與本文研究相關(guān)的含義共有三類(lèi)：一是指道路；二是指抵達(dá)目的地的路線(xiàn)，通常理解為如何到達(dá)目的地；三是指處理事情的門(mén)路、方法。第一類(lèi)概念著重對(duì)路徑本身的抽象概括；第二類(lèi)概念強(qiáng)調(diào)對(duì)通向某一目標(biāo)的具體路線(xiàn)的表述，更強(qiáng)調(diào)經(jīng)歷與過(guò)程；第三類(lèi)概念強(qiáng)調(diào)達(dá)成目的所使用的不同方式與方法，通俗講就是“手段”，具有目標(biāo)指向性，指達(dá)到目標(biāo)的“途徑、方式”。本文對(duì)行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理有效性的解決路徑選取第三種含義，即指實(shí)現(xiàn)的方式和途徑。

財(cái)務(wù)治理本身具有特定屬性，要達(dá)到目標(biāo)必須根據(jù)其特征找到適合的解決路徑。另外，隨著內(nèi)外環(huán)境的變革，財(cái)務(wù)治理的解決路徑也應(yīng)隨著變化而進(jìn)行改進(jìn)，不斷做出新的選擇，開(kāi)辟出新的路徑。不同環(huán)境條件下可以有不同的路徑，也可以對(duì)應(yīng)多種路徑，而對(duì)財(cái)務(wù)治理來(lái)說(shuō)，其路徑不能單一，不能形成路徑依賴(lài)，需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化利用多種路徑，并且這些路徑可以組合或交替采用，不斷進(jìn)行路徑突破。行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理的完善提升路徑可以圍繞三方面進(jìn)行：一是依托引導(dǎo)性動(dòng)力，落實(shí)好國(guó)家的大政方針；二是緊密依靠外源性動(dòng)力，發(fā)揮好行業(yè)主管系統(tǒng)的引領(lǐng)作用；三是挖掘內(nèi)部潛力，調(diào)動(dòng)內(nèi)源性動(dòng)力，不斷完善自身財(cái)務(wù)治理。

（一）完善財(cái)務(wù)治理的頂層設(shè)計(jì)

圍繞黨中央關(guān)于教育的決策部署，依據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》，堅(jiān)持依法開(kāi)展財(cái)務(wù)管理工作，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這個(gè)根本制度，進(jìn)一步細(xì)化完善“三重一大”機(jī)制與流程，劃清黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)及審計(jì)紀(jì)檢在內(nèi)的各自職責(zé)、權(quán)限邊界，堅(jiān)持依法依規(guī)，在不斷完善大學(xué)治理的框架下，做好財(cái)務(wù)治理的頂層設(shè)計(jì)，做好機(jī)制建設(shè)。

對(duì)行業(yè)特色高校來(lái)說(shuō)，除了做好一般高校的財(cái)務(wù)治理建設(shè)外，在進(jìn)行財(cái)務(wù)治理頂層設(shè)計(jì)時(shí)，還需考慮自身的歷史沿革，考慮原行業(yè)主管部門(mén)及其下屬科研機(jī)構(gòu)等通過(guò)專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)、科研項(xiàng)目引致的財(cái)務(wù)治理關(guān)系與財(cái)務(wù)資源，這一點(diǎn)是行業(yè)特色高校與普通高校的主要區(qū)別。從財(cái)務(wù)治理的角度，原行業(yè)主管部門(mén)及其下屬科研機(jī)構(gòu)等是重要的外部利益者，行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮其影響，才能運(yùn)用好財(cái)務(wù)資源，支持辦學(xué)發(fā)展。

（二）建設(shè)富有特色的財(cái)務(wù)治理文化

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的辦學(xué)實(shí)踐和積累，不同高校形成了不同的大學(xué)文化，這也是高校的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。我國(guó)行業(yè)特色高校在長(zhǎng)期辦學(xué)過(guò)程中，行業(yè)的“產(chǎn)學(xué)研”合作互動(dòng)密切，積累形成了特有的大學(xué)文化。所以行業(yè)特色高校應(yīng)完善這種源于歷史，尊重傳統(tǒng)，并與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新的財(cái)務(wù)治理文化，以適應(yīng)時(shí)代與環(huán)境的變化，保持旺盛的生機(jī)活力。

一是強(qiáng)化全局性。行業(yè)特色高校應(yīng)把握好改革與發(fā)展大局，不斷優(yōu)化財(cái)力收支結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌處理好重要外部利益相關(guān)者關(guān)系，有效調(diào)度財(cái)務(wù)資源，優(yōu)先保證在行業(yè)特色人才培養(yǎng)、行業(yè)特色學(xué)科發(fā)展、行業(yè)特色科研項(xiàng)目及師資力量建設(shè)方面的經(jīng)費(fèi)投入與增長(zhǎng)，以保障行業(yè)特色的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

二是強(qiáng)化服務(wù)性。高校財(cái)務(wù)管理服務(wù)于學(xué)校辦學(xué)發(fā)展，財(cái)務(wù)管理不是權(quán)力而是服務(wù)，要通過(guò)財(cái)務(wù)管理服務(wù)工作按照學(xué)校的辦學(xué)發(fā)展規(guī)劃做好辦學(xué)資源配置，要通過(guò)良好的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制調(diào)動(dòng)有關(guān)部門(mén)、院系等提升辦學(xué)效果的積極性。如通過(guò)建立一流人才引進(jìn)基金、特色科研項(xiàng)目配套獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)務(wù)管理在資源配置方面所起到的引導(dǎo)作用。

三是強(qiáng)化合規(guī)性。高校財(cái)務(wù)管理工作需要嚴(yán)格規(guī)范，依法合規(guī)，不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理的法紀(jì)觀念，堅(jiān)持以法律法規(guī)為依據(jù)，以制度流程為基礎(chǔ)，管好錢(qián)，管好物，更要管好人，以杜絕財(cái)務(wù)舞弊行為的發(fā)生。

四是強(qiáng)化創(chuàng)新性。《智慧校園總體框架》為高校的數(shù)字化、智慧化發(fā)展提供了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！皵?shù)字校園”“智慧校園”建設(shè)是高校提高辦學(xué)質(zhì)量、提升辦學(xué)效果的必要手段。高校財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新性，主要是指加大信息科學(xué)技術(shù)在財(cái)務(wù)管理工作中的應(yīng)用，以有效疏通財(cái)務(wù)管理日常工作的“堵點(diǎn)”，彌補(bǔ)“漏點(diǎn)”和提高財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)的效率。

（三）以政府會(huì)計(jì)制度為引導(dǎo)強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理

2019 年1 月起，《政府會(huì)計(jì)制度》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》在全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位全面施行，這為高校財(cái)務(wù)成本管理提供了理論指導(dǎo)與制度保障?！墩畷?huì)計(jì)制度》明確規(guī)定以權(quán)責(zé)發(fā)生制對(duì)所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行核算，以真實(shí)反映財(cái)務(wù)情況、資金績(jī)效等。這種核算方式要求預(yù)算管理中所包括的資金收支需以收付實(shí)現(xiàn)制形式滿(mǎn)足高校的成本預(yù)算管理需求。按照《政府會(huì)計(jì)制度》的指導(dǎo)要求，以?xún)?yōu)化教育資源配置、提高辦學(xué)效果為宗旨，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、質(zhì)量導(dǎo)向、節(jié)約導(dǎo)向?yàn)橹鞯脑瓌t，從機(jī)制、制度及流程上進(jìn)一步完善行業(yè)特色高校成本預(yù)算管理，形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算評(píng)價(jià)（審計(jì)）的閉環(huán)管理流程，從機(jī)制上保障成本預(yù)算管理的有效運(yùn)行，并可及時(shí)檢視。

通過(guò)建立全員預(yù)算機(jī)制，讓行業(yè)特色高校各職能部門(mén)、各學(xué)院（系部）等充分理解成本預(yù)算的重要性，引導(dǎo)全校各部門(mén)、員工、教師主動(dòng)參與預(yù)算管理全過(guò)程，并意識(shí)到成本預(yù)算不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)日常工作所在，才能通過(guò)財(cái)務(wù)“指揮棒”讓有限的教育資源、成本投入不斷得到優(yōu)化配置，提高財(cái)務(wù)管理效率。

（四）借用COSO 理念進(jìn)行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

2016 年，COSO 進(jìn)一步明確了風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的關(guān)系，認(rèn)為內(nèi)部控制就是組織風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分。內(nèi)部控制的本質(zhì)就是風(fēng)險(xiǎn)控制，風(fēng)險(xiǎn)管理又需由內(nèi)部控制來(lái)完成，兩者之間是相互促進(jìn)的關(guān)系。內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)具有一致性，最終目的都是為了降低組織所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是組織風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要一項(xiàng)，行業(yè)特色高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理也應(yīng)借用COSO 理念做好、做實(shí)相關(guān)工作。財(cái)務(wù)管理所涉及的內(nèi)部控制是高校在日常財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中形成的各種控制措施總和，高校各項(xiàng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)工作都是其生成的基礎(chǔ)。高校進(jìn)行財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)是對(duì)財(cái)務(wù)流程、管理架構(gòu)的優(yōu)化再造，應(yīng)以COSO 理念為引導(dǎo)，精心設(shè)計(jì)、梳理現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理內(nèi)部流程、關(guān)鍵控制點(diǎn)及識(shí)別重要風(fēng)險(xiǎn)等，通過(guò)識(shí)別與確認(rèn)，并利用IT 方式固化下來(lái)，形成系統(tǒng)化、智能式財(cái)務(wù)流程控制，在提高工作效率的同時(shí)減少財(cái)務(wù)關(guān)鍵流程的人工干預(yù)環(huán)節(jié)（如財(cái)務(wù)授權(quán)、財(cái)務(wù)審批、科研經(jīng)費(fèi)支出等容易發(fā)生操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)甚至舞弊行為），通過(guò)防范、控制好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)治理效率。

（五）創(chuàng)新并強(qiáng)化財(cái)務(wù)績(jī)效的考核管理

行業(yè)特色高校的財(cái)務(wù)治理應(yīng)與自身辦學(xué)特色與發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，如果在建立財(cái)務(wù)考核體系時(shí)，不緊緊圍繞行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理的宗旨，很容易割裂財(cái)務(wù)績(jī)效考核與行業(yè)特色專(zhuān)業(yè)發(fā)展的聯(lián)系，進(jìn)而形成財(cái)務(wù)資源的錯(cuò)配與低效，使本應(yīng)該形成合力的各種學(xué)校內(nèi)部力量相互消耗，最終影響特色學(xué)科與專(zhuān)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

所以，行業(yè)特色高校應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效考核的方式、方法加以重視，充分發(fā)揮其作用。通過(guò)良好的機(jī)制、方法引導(dǎo)教育資源與成本投入到與辦學(xué)方向緊密相關(guān)的領(lǐng)域，發(fā)揮教育成本管理的導(dǎo)向作用。通過(guò)多個(gè)維度積極做好教育成本的績(jī)效考核工作，對(duì)成本控制與投放做得好的部門(mén)或者員工給予表?yè)P(yáng)或獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)浪費(fèi)教育資源并與學(xué)校發(fā)展和辦學(xué)方向相背的成本投入，要進(jìn)行處罰，力爭(zhēng)成本效益最優(yōu)化。

例如平衡計(jì)分卡（BSC）作為組織戰(zhàn)略管理、績(jī)效考核的工具，主要從財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)方面進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)。本質(zhì)上，平衡計(jì)分卡將財(cái)務(wù)度量納入一套更加均衡的管理體系中，將組織戰(zhàn)略落實(shí)到日常的具體行動(dòng)之中，應(yīng)用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效考核，依賴(lài)行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理水平的高低。因此需要行業(yè)特色高校做好財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作，做好師資與人員、教學(xué)管理以及信息技術(shù)保障等工作，特別是需要設(shè)計(jì)好與行業(yè)特色高校密切相關(guān)的特色考核指標(biāo)、權(quán)重劃分等，才能取得財(cái)務(wù)績(jī)效考核引導(dǎo)財(cái)務(wù)資源投入效率的良好結(jié)果。

（六）強(qiáng)化巡視監(jiān)督及內(nèi)部審計(jì)“第三道防線(xiàn)”作用，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律

一是進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)特色高校黨委紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)決貫徹黨中央“八項(xiàng)規(guī)定”以及教育部相關(guān)管理辦法等，強(qiáng)化紀(jì)委巡視監(jiān)督。健全財(cái)務(wù)信息公開(kāi)制度，年度預(yù)決算、重要財(cái)務(wù)績(jī)效考核、重大財(cái)務(wù)指標(biāo)以及關(guān)鍵財(cái)務(wù)管理人員情況等通過(guò)教代會(huì)等公示公開(kāi)，接受全校師生、外部利益相關(guān)者及社會(huì)的監(jiān)督。建立以紀(jì)委監(jiān)督為主的監(jiān)督公開(kāi)機(jī)制，有助于建立完整的財(cái)務(wù)管理制度體系，保障財(cái)務(wù)治理及各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作的合規(guī)、透明。

二是充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“第三道防線(xiàn)”作用。“三道防線(xiàn)”的概念最早應(yīng)用在醫(yī)學(xué)方面，即“人體免疫的三道防線(xiàn)”，其中第三道防線(xiàn)主要由免疫器官（扁桃體、淋巴結(jié)等）和免疫細(xì)胞（淋巴細(xì)胞、吞噬細(xì)胞等）組成，也稱(chēng)后天性免疫。根據(jù)2013 年巴塞爾銀行風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)的報(bào)告，組織的風(fēng)險(xiǎn)管理也由“三道防線(xiàn)”構(gòu)成。對(duì)于行業(yè)特色高校來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)具有“三道防線(xiàn)”。第一道防線(xiàn)就是具體財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)操作，負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)收支、國(guó)庫(kù)支付、銀行存取等，需要識(shí)別、評(píng)估、控制及報(bào)告在業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中遇到的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。第二道防線(xiàn)由財(cái)務(wù)后臺(tái)管理、IT 部門(mén)以及學(xué)校其他具有監(jiān)控職能的（如人事、法律）部門(mén)構(gòu)成，負(fù)責(zé)從中后臺(tái)協(xié)調(diào)并監(jiān)控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的政策和流程被切實(shí)執(zhí)行。第三道防線(xiàn)就是內(nèi)部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)作為一種相對(duì)獨(dú)立、客觀的保證活動(dòng)，不僅監(jiān)督評(píng)價(jià)第一、二道防線(xiàn)的有效性，而且在教育資源配置有效性方面提供咨詢(xún)與評(píng)價(jià)。通過(guò)內(nèi)部審計(jì)定期對(duì)財(cái)務(wù)治理建設(shè)、成本預(yù)算管理及財(cái)務(wù)績(jī)效考核執(zhí)行等情況做出獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)，并向?qū)W校管理層、校代會(huì)匯報(bào)等，可有效保證督促行業(yè)特色高校完善財(cái)務(wù)成本、績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)部控制建設(shè)，從而為優(yōu)化教育資源配置、提高辦學(xué)效果提供保證。

五、結(jié)語(yǔ)及展望

財(cái)務(wù)治理本質(zhì)上體現(xiàn)著大學(xué)的辦學(xué)理念和內(nèi)部治理理念，其核心是財(cái)務(wù)治理的體制與機(jī)制建設(shè)。京津冀行業(yè)特色高校可通過(guò)完善財(cái)務(wù)治理、健全財(cái)務(wù)制度、強(qiáng)化科技應(yīng)用與績(jī)效考核、理順重要外部利益關(guān)系，特別是與原行業(yè)主管部門(mén)及其下屬企業(yè)、科研單位等重要外部利益關(guān)系，通過(guò)相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)配套、學(xué)科發(fā)展指導(dǎo)等，優(yōu)化教育資源配置，不斷提升辦學(xué)效果。

為了更好地反映行業(yè)特色高校財(cái)務(wù)治理狀況，對(duì)財(cái)務(wù)治理基礎(chǔ)條件較好、財(cái)務(wù)管理體系相對(duì)完善的行業(yè)特色高校，可以嘗試對(duì)其財(cái)務(wù)治理效率進(jìn)行測(cè)算與評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法可對(duì)效率情況進(jìn)行測(cè)算，其假設(shè)在沒(méi)有隨機(jī)誤差的條件下，若測(cè)算結(jié)果剛好在邊界效率上，認(rèn)為具有完全效率，效率值為1；若測(cè)算值在邊界效率之內(nèi)，則認(rèn)為相對(duì)無(wú)效率，其效率值在0 與1 之間。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法進(jìn)行效率測(cè)算需要明確投入產(chǎn)出情況。在投入項(xiàng)方面，可以考慮財(cái)務(wù)治理各要素，如財(cái)務(wù)文化、財(cái)務(wù)制度、預(yù)算管理、績(jī)效考核、財(cái)務(wù)數(shù)字化及財(cái)務(wù)人員等因素。在產(chǎn)出項(xiàng)方面，可以考慮借鑒BSC 方法，從服務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部流程及學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等方面獲得相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)上述指標(biāo)層級(jí)及相關(guān)權(quán)重的設(shè)置可通過(guò)灰色關(guān)聯(lián)度分析及德?tīng)柗品ǖ确绞酱_定。相關(guān)投入產(chǎn)出各指標(biāo)數(shù)據(jù)可通過(guò)完善信息統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)積累和調(diào)研獲取，然后利用有關(guān)回歸模型對(duì)財(cái)務(wù)治理效率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析與測(cè)算。定期對(duì)財(cái)務(wù)治理效率變化情況的比較與分析，有助于行業(yè)特色高校更有效地改進(jìn)提升財(cái)務(wù)治理有關(guān)工作，保證京津冀行業(yè)特色高校的財(cái)務(wù)治理處于調(diào)整提升、穩(wěn)步改進(jìn)的態(tài)勢(shì)中，以此更有效地促進(jìn)辦學(xué)效果、特色專(zhuān)業(yè)的持續(xù)提升和發(fā)展，對(duì)“雙一流”大學(xué)建設(shè)有積極推動(dòng)作用?！?/p>