中小學(xué)教師減負(fù)政策的地方響應(yīng)及其執(zhí)行反思

李 祥，劉 莉

（宜賓學(xué)院教育學(xué)部，四川 宜賓 644000）

一、問(wèn)題的提出

新時(shí)代教育背景下，中小學(xué)教師如何“減負(fù)提質(zhì)”已經(jīng)成為全社會(huì)必須正視的議題。為教師減負(fù)的社會(huì)呼聲隨著教師“內(nèi)卷熱”不斷高漲，“教師減負(fù)”一詞多次出現(xiàn)在不同政策文件或者場(chǎng)合中。2019年是基層減負(fù)年，針對(duì)中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，2019年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)進(jìn)一步營(yíng)造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱中央《意見(jiàn)》）。該政策引起社會(huì)強(qiáng)烈反響，全國(guó)各地紛紛制定地方性中小學(xué)教師減負(fù)政策，“以政策貫徹政策”作為地方執(zhí)行和傳導(dǎo)中央政策的典型響應(yīng)措施，為我們檢驗(yàn)中央《意見(jiàn)》落實(shí)成效提供了不同視角。

學(xué)界關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的研究，多集中在對(duì)教師負(fù)擔(dān)的定義、原因的闡述以及相關(guān)對(duì)策建議的研究上。在“負(fù)擔(dān)”的定義上，多數(shù)學(xué)者從教師職業(yè)負(fù)擔(dān)與非職業(yè)負(fù)擔(dān)兩個(gè)方面進(jìn)行，認(rèn)為其有廣義與狹義之分。廣義上認(rèn)為，教師負(fù)擔(dān)即教師應(yīng)履行的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)?shù)娜蝿?wù)和承受的壓力①柳士彬，胡振京：《論“減負(fù)”背景下教師負(fù)擔(dān)的減輕及其素質(zhì)的提高》，《繼續(xù)教育研究》2002年第1期，第64-66頁(yè)。，包括“家庭負(fù)擔(dān)、學(xué)校負(fù)擔(dān)與社會(huì)負(fù)擔(dān)，又包括職業(yè)負(fù)擔(dān)與非職業(yè)負(fù)擔(dān)”。②王毓珣，王穎：《關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的理性思索》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期，第56-62頁(yè)。狹義上認(rèn)為，中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)主要指學(xué)校負(fù)擔(dān)、職業(yè)負(fù)擔(dān)。③王毓珣，王穎：《關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的理性思索》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期，第56-62頁(yè)。在產(chǎn)生的原因上，教師負(fù)擔(dān)主要來(lái)源于他人和自身兩個(gè)方面，而他人又包括社會(huì)和學(xué)校。給中小學(xué)教師帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)的源頭既有教學(xué)性事務(wù)，也有超出了本職工作外的非教學(xué)事務(wù)，④熊建輝，姜蓓佳：《中小學(xué)教師工作負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀調(diào)查與減負(fù)對(duì)策》，《中國(guó)教師》2019年第9期，第72-75頁(yè)。還包括教師個(gè)人對(duì)自身發(fā)展和對(duì)職業(yè)的追求。在減負(fù)對(duì)策的建議上，相關(guān)研究主要從教師內(nèi)部和外部提出建議，表現(xiàn)為：在教師內(nèi)部角度上，促使教師群體主動(dòng)作為，教師要意識(shí)到自身在教育系統(tǒng)中的主體地位和價(jià)值，發(fā)揮教師工會(huì)作用①遲明陽(yáng)，李祥：《中小學(xué)教師減負(fù)問(wèn)題的形成與破解路徑》，《教學(xué)與管理》2020年第3期，第27-31頁(yè)。；在教師外部角度上，建立基于大數(shù)據(jù)的中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)減負(fù)，加快《教師法》等相關(guān)法律修訂及實(shí)施監(jiān)督②付睿：《論中小學(xué)教師減負(fù)》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2019年第2期，第13-16頁(yè)。，明晰中小學(xué)教師的工作時(shí)間③王毓珣，王穎：《關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)的理性思索》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期，第56-62頁(yè)。，確立教師主體地位，提升教師權(quán)力地位，提高部門(mén)管理水平④遲明陽(yáng)，李祥：《中小學(xué)教師減負(fù)問(wèn)題的形成與破解路徑》，《教學(xué)與管理》2020年第3期，第27-31頁(yè)。，形成全過(guò)程共同體聯(lián)動(dòng)格局，自上而下地細(xì)化減負(fù)政策。⑤葛新斌，葉繁：《教師減負(fù)的博弈困境及其破解之道》，《教育發(fā)展研究》2020年第20期，第46-52頁(yè)。

綜上而言，已有相關(guān)研究成果為本研究提供了可資借鑒的理論支撐，但是多為經(jīng)驗(yàn)研究和理論推導(dǎo)，缺乏對(duì)全國(guó)大范圍政策文本的分析。分析全國(guó)各地中小學(xué)教師減負(fù)政策文本對(duì)中央政策文本的響應(yīng)程度，有利于彌補(bǔ)學(xué)界研究的空缺，更可為政策執(zhí)行者提供理論思考。這是因?yàn)橹醒胝叩穆鋵?shí)情況主要還要看地方的執(zhí)行力度。有學(xué)者認(rèn)為，隨著時(shí)代的發(fā)展，中央與地方的關(guān)系從“命令、服從”關(guān)系演變?yōu)椤坝憙r(jià)還價(jià)”的博弈關(guān)系⑥陳晨：《中央政府與地方政府的和諧行政關(guān)系構(gòu)建》，《商業(yè)時(shí)代》2012年第27期，第101-102頁(yè)。，即出現(xiàn)了“上有政策、下有對(duì)策”的博弈活動(dòng)⑦丁煌，定明捷：《“上有政策、下有對(duì)策”——案例分析與博弈啟示》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第6期，第804-809頁(yè)。，這一觀點(diǎn)雖然片面，但不可否認(rèn)，地方政府在執(zhí)行、響應(yīng)中央政策的過(guò)程中會(huì)表現(xiàn)出不同的樣態(tài)?？梢哉f(shuō)，地方政府對(duì)中央政策的響應(yīng)程度決定了公共政策得以落實(shí)的程度，是我們檢驗(yàn)中小學(xué)教師減負(fù)成效的重要切入點(diǎn)。本研究從地方的中小學(xué)教師減負(fù)政策文本出發(fā)，關(guān)注地方政府對(duì)中央中小學(xué)教師減負(fù)政策的響應(yīng)差異，審視地方政府對(duì)中小學(xué)教師減負(fù)政策的執(zhí)行力路徑，旨在為中小學(xué)教師減負(fù)政策執(zhí)行的理論和實(shí)踐研究提供參考。

二、研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)采集

本文研究對(duì)象為中央《意見(jiàn)》和地方中小學(xué)教師減負(fù)政策文本，運(yùn)用內(nèi)容分析法將中央文件與地方文件進(jìn)行比較，以剖析地方政策文本在政策目標(biāo)、政策主體、政策內(nèi)容、政策工具上的響應(yīng)情況。截至2021年8月，本研究通過(guò)教育部及地方政府網(wǎng)站，收集到全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于中小學(xué)教師減負(fù)政策文本共計(jì)30份（見(jiàn)表1）。湖北省雖已發(fā)布減負(fù)政策，但并未在官網(wǎng)發(fā)布，為保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性與規(guī)范性，以下分析將其排除在外。

表1 各地中小學(xué)教師減負(fù)政策（部分）

2.分析框架

通過(guò)對(duì)中央中小學(xué)教師減負(fù)政策和30份地方中小學(xué)減負(fù)政策文本進(jìn)行初步分析，構(gòu)建了本研究的分析框架，主要圍繞政策目標(biāo)、政策執(zhí)行主體、政策內(nèi)容和政策工具四個(gè)方面，探析地方中小學(xué)教師減負(fù)政策對(duì)中央政策的響應(yīng)情況。

三、研究發(fā)現(xiàn)

結(jié)合30份各地中小學(xué)教師減負(fù)政策的詳細(xì)內(nèi)容，我們進(jìn)一步探討了各地中小學(xué)教師減負(fù)政策在政策目標(biāo)、政策執(zhí)行主體、政策內(nèi)容和政策工具方面對(duì)中央政策的響應(yīng)程度。

1.政策目標(biāo)響應(yīng)：表現(xiàn)為顯性響應(yīng)和隱性響應(yīng)的雙重性

中央《意見(jiàn)》開(kāi)篇即指明了中小學(xué)教師減負(fù)政策出臺(tái)的直接目的是“營(yíng)造全社會(huì)尊師重教的濃厚氛圍，為教師安心、靜心、舒心從教創(chuàng)造更加良好環(huán)境”，而其根本目的是減輕中小學(xué)教師的非教育教學(xué)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)和教師專業(yè)發(fā)展。①李祥，周芳，蔡孝露：《中小學(xué)教師減負(fù)政策的價(jià)值分析：權(quán)利保障的視角》，《現(xiàn)代教育管理》2021年第7期，第62-69頁(yè)。

地方中小學(xué)教師減負(fù)政策是在貫徹落實(shí)中央政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要制定的。我們將地方政府的政策目標(biāo)響應(yīng)情況分為三類：一是政策目標(biāo)響應(yīng)基本一致。從地方政策文本表征上看，地方政策目標(biāo)響應(yīng)一致的地方較少，僅有新疆維吾爾自治區(qū)、云南省、貴州省、吉林省、西藏自治區(qū)、廣東省、四川省7地（占比23.33%）積極響應(yīng)了中央《意見(jiàn)》中的直接目的和根本目的，但其在表述的完整性上遠(yuǎn)不及中央《意見(jiàn)》。二是政策目標(biāo)簡(jiǎn)化?！昂?jiǎn)化”主要指的是地方減負(fù)政策僅響應(yīng)了中央《意見(jiàn)》的直接目的。而政策目的簡(jiǎn)化的地方較多，共計(jì)12個(gè)省市區(qū)，占比為36.67%。三是政策目標(biāo)未表述。政策文本中未提及政策目標(biāo)而是直接表述政策內(nèi)容的地方占比40%。這可能是因?yàn)槎鄶?shù)地方的減負(fù)政策多以清單的形式出現(xiàn)，所以直奔主題，并未先論述政策目標(biāo)。但從政策內(nèi)容上也可看到，這些地方實(shí)質(zhì)上也都響應(yīng)了中央政策目標(biāo)?？傊?，從政策文本形式上看，地方政策目標(biāo)的響應(yīng)存在以上三種顯性響應(yīng)類型；從政策內(nèi)容實(shí)質(zhì)上看，地方減負(fù)政策無(wú)一例外都響應(yīng)了中央政策目標(biāo)，在政策目標(biāo)的響應(yīng)上可以說(shuō)并無(wú)差異。因此，各地在政策目標(biāo)的響應(yīng)上是一致的，但表現(xiàn)形式存在差異。

2.政策執(zhí)行主體響應(yīng)：邊界界定不清導(dǎo)致模糊性

從宏觀上看，政策主體包括政策制定主體和政策執(zhí)行主體。對(duì)政策制定主體而言，中央的政策制定主體為中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，地方的政策制定主體為各地的黨委和政府部門(mén)，如云南省的中小學(xué)教師減負(fù)政策由中共云南省委辦公廳、云南省人民政府辦公廳等頒布。對(duì)政策執(zhí)行主體而言，中央《意見(jiàn)》涉及的政策執(zhí)行主體為各級(jí)黨委和政府、教育部門(mén)、社會(huì)力量、學(xué)校、街道社區(qū)等，且黨委和政府部門(mén)被提及的次數(shù)較多，特別是黨委和政府被提及達(dá)12次；而在各地的政策文本中，黨委和政府作為執(zhí)行主體被提及的頻次也最多，如貴州省提及黨委和政府這一主體的次數(shù)多達(dá)16次。通過(guò)對(duì)30份地方中小學(xué)教師減負(fù)政策進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，地方中小學(xué)教師減負(fù)政策中對(duì)中央政策執(zhí)行主體的響應(yīng)情況可分為三類：政策執(zhí)行主體增加、細(xì)化（響應(yīng)積極），政策執(zhí)行主體縮減（響應(yīng)一般），政策執(zhí)行主體未提及（響應(yīng)消極）。

一是政策執(zhí)行主體增加、細(xì)化，代表省市是海南省、重慶市。海南省的政策主體增加較多，明確增加細(xì)化的執(zhí)行主體有省交通局、省地震局、團(tuán)省委、省婦聯(lián)等25家。重慶市的政策執(zhí)行主體在數(shù)據(jù)上雖然沒(méi)有中央多，但是，在政策細(xì)化上，每條措施后都直接列舉其執(zhí)行主體，如市文明辦、市委宣傳部等13家。二是政策執(zhí)行主體縮減，包括青海省、云南省、陜西省、浙江省等27地。這些省市多是在中央提及的政策主體上進(jìn)行縮減，未發(fā)現(xiàn)有增加的主體。三是政策執(zhí)行主體未提及，如河北省的減負(fù)政策，雖未提及執(zhí)行主體，但其直接列舉減負(fù)清單?？傊胤綄?duì)中央政策執(zhí)行主體規(guī)定的響應(yīng)不夠積極，這可能是因?yàn)榈胤綔p負(fù)政策多以減負(fù)清單的形式出現(xiàn)，因而直接簡(jiǎn)明概述清單內(nèi)容。

3.政策內(nèi)容響應(yīng)：積極創(chuàng)新減負(fù)條目凸顯創(chuàng)新性

中央《意見(jiàn)》中提及的政策內(nèi)容涉及“督查檢查評(píng)比考核事項(xiàng)”“社會(huì)事務(wù)”“報(bào)表填寫(xiě)”“抽調(diào)借用”四個(gè)方面，我們對(duì)照這四個(gè)方面進(jìn)行地方政策內(nèi)容響應(yīng)分析，情況如下（見(jiàn)圖1）。

圖1 政策內(nèi)容響應(yīng)情況

地方減負(fù)政策在對(duì)中央減負(fù)政策內(nèi)容的響應(yīng)上，主要表現(xiàn)出以下三個(gè)明顯特征：一是在督查檢查評(píng)比考核事項(xiàng)、社會(huì)事務(wù)、報(bào)表填寫(xiě)、抽調(diào)借用中小學(xué)教師內(nèi)容上基本與中央《意見(jiàn)》一致，也就是說(shuō)，中央的政策內(nèi)容在地方政策上基本得以體現(xiàn)。但鑒于地方實(shí)際的需要，也出現(xiàn)政策內(nèi)容淡化、弱化的現(xiàn)象，如在社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園內(nèi)容上，中央提及要規(guī)范教育扶貧任務(wù)，但是上海市、廣東省未明確提及該內(nèi)容。由圖1也可知，在這四個(gè)方面政策內(nèi)容的響應(yīng)上，各地對(duì)“督查檢查評(píng)比考核事項(xiàng)”的政策內(nèi)容響應(yīng)最為積極，僅有遼寧省、河南省、浙江省等7個(gè)地方未全部響應(yīng)中央政策內(nèi)容。二是在新增創(chuàng)新減負(fù)條目?jī)?nèi)容上，絕大部分地方都有新增的創(chuàng)新減負(fù)條目，這是地方基于實(shí)際制定政策的需要。30個(gè)地方中，僅有吉林省、天津市未新增。這說(shuō)明有的地方的政策內(nèi)容雖然在響應(yīng)中央政策時(shí)存在弱化或者淡化的現(xiàn)象，但是其更多的是基于當(dāng)?shù)亟處煖p負(fù)實(shí)際需要進(jìn)行了新增，從另一個(gè)角度看，新增的內(nèi)容更是該地減負(fù)的重要內(nèi)容，值得關(guān)注。如青海省無(wú)論在督查檢查評(píng)比考核事項(xiàng)、社會(huì)事務(wù)，還是在報(bào)表填寫(xiě)內(nèi)容上，響應(yīng)差距較大，但是其新增的減負(fù)內(nèi)容條目較多，如新增了控輟保學(xué)、義務(wù)教育階段送教、健康體檢活動(dòng)等。在新增的減負(fù)內(nèi)容上，除了有非教育教學(xué)性負(fù)擔(dān)外，西藏、上海市、海南省、北京市、山西省、黑龍江省明確提及減輕教育教學(xué)負(fù)擔(dān)。三是完全響應(yīng)且無(wú)新增創(chuàng)新減負(fù)條目的地方較少，僅有天津市、吉林省完全響應(yīng)了中央政策內(nèi)容，且無(wú)新增內(nèi)容。

總體來(lái)看，地方政策在表述時(shí)出現(xiàn)同一減負(fù)內(nèi)容表述過(guò)細(xì)而導(dǎo)致減負(fù)條目眾多，或者不同減負(fù)內(nèi)容出現(xiàn)在同一減負(fù)條數(shù)上等情況，即政策在傳遞過(guò)程中并非一成不變，而是具有一定的模糊性，并不會(huì)與中央《意見(jiàn)》完全保持一致，這可以解釋為“地方政府的政策再生產(chǎn)（即對(duì)政策原型的細(xì)化和更新）是對(duì)國(guó)家政策的反應(yīng)方式”①劉河慶，梁玉成：《政策內(nèi)容再生產(chǎn)的影響機(jī)制——基于涉農(nóng)政策文本的研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第1期，第115-136頁(yè)，第228-229頁(yè)。，客觀地說(shuō)，也是地方發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性的結(jié)果。

4.政策工具響應(yīng)：偏好權(quán)威工具呈現(xiàn)不平衡性

本文基于麥克唐奈（McDonnell）和埃爾莫爾（Elmore）②McDonnell，L.M，Elmore，R.F，“Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments”，Educational Evaluation and Policy Analysis，no.2，1987，pp.133-152.以及施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）③Ingram，S.H，“Behavioral Assumptions of Policy Tools”，The Journal of Politics，no.2，1990，pp.510-529.的政策工具理論，將中小學(xué)教師減負(fù)政策工具劃分為權(quán)威、激勵(lì)、能力建設(shè)、象征勸誡和系統(tǒng)變革五種類型。通過(guò)對(duì)中央和各地中小學(xué)教師減負(fù)政策工具響應(yīng)情況關(guān)鍵詞進(jìn)行分析梳理，結(jié)果如表2所示。

表2 政策工具響應(yīng)情況

在政策工具的使用上，中央使用權(quán)威工具的次數(shù)最多，其次是象征勸誡工具，系統(tǒng)變革工具使用得最少。地方政策文本在響應(yīng)中央政策工具的過(guò)程中，表現(xiàn)出以下特征：一是權(quán)威工具響應(yīng)十分積極，甚至有的地方減負(fù)政策文本中通篇都使用權(quán)威工具。從橫向上看，各地權(quán)威工具的使用次數(shù)最多，頻繁使用的關(guān)鍵詞為“不得、嚴(yán)禁、禁止、杜絕”等較為強(qiáng)制性權(quán)威性的詞語(yǔ)；從縱向上看，有的地方在權(quán)威工具的關(guān)鍵詞使用上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中央的關(guān)鍵詞的頻次（39次），如內(nèi)蒙古自治區(qū)（59次）、山西?。?4次）、黑龍江?。?2次）、新疆維吾爾自治區(qū)（59次）、貴州省（45次），可見(jiàn)其響應(yīng)的積極性之高。更有黑龍江省、廣西壯族自治區(qū)、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖南省、山西省、甘肅省、浙江省、重慶市、山東省、遼寧省11地政策全文僅使用了權(quán)威工具，可以說(shuō)這11地積極響應(yīng)了中央的權(quán)威工具，甚而在響應(yīng)中央其他政策工具時(shí)，也全部以單一的權(quán)威工具取而代之。二是激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、象征或勸誡工具等響應(yīng)程度普遍不高。除了貴州省、北京市、云南省的關(guān)鍵詞接近或者高于中央的關(guān)鍵詞外，其他地方的關(guān)鍵詞詞頻較低，0頻次更是大量出現(xiàn)。結(jié)合前文分析可知，在激勵(lì)工具、能力工具、象征或勸誡工具的響應(yīng)上，絕大多數(shù)地方使用權(quán)威工具代替。三是系統(tǒng)變革工具響應(yīng)最不積極。僅有海南省、江西省、北京市、貴州省、江蘇省、四川省、上海市、西藏自治區(qū)積極響應(yīng)了中央的系統(tǒng)變革工具，其他地方并未提及系統(tǒng)變革工具。結(jié)合前文分析也可知，地方多以權(quán)威工具進(jìn)行了替代。

總之，在政策工具響應(yīng)上，地方對(duì)權(quán)威工具的響應(yīng)最為積極，且多以權(quán)威工具進(jìn)行響應(yīng)。這也可以看出，地方在中小學(xué)教師減負(fù)政策工具的使用上較為單一，倚重于權(quán)威工具，政策工具選擇具有不平衡性。

四、中小學(xué)教師地方減負(fù)政策執(zhí)行選擇的動(dòng)因分析

通過(guò)上述對(duì)地方中小學(xué)教師減負(fù)政策的分析發(fā)現(xiàn)，地方在執(zhí)行中央《意見(jiàn)》的過(guò)程中，并不是完全按照中央的政策執(zhí)行的，地方政府在執(zhí)行中央政策過(guò)程中出現(xiàn)了政策目標(biāo)、內(nèi)容、主體分配、政策工具使用偏差。我們主要從政府間、地方政府與學(xué)校、地方政府與社會(huì)的三重關(guān)系出發(fā)，闡釋地方政策執(zhí)行選擇的根本動(dòng)因。

1.政府治理轉(zhuǎn)型影響政策執(zhí)行過(guò)程效率

政策執(zhí)行過(guò)程是指把有關(guān)利益分配的方案由觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，是政策制定過(guò)程的延伸。①丁煌，定明捷：《“上有政策、下有對(duì)策”——案例分析與博弈啟示》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第6期，第804-809頁(yè)。改革開(kāi)放以后，我國(guó)的行政分權(quán)改革使得中央與地方政府關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，單向的“行政命令—服從”執(zhí)行關(guān)系得以打破，政府治理轉(zhuǎn)型優(yōu)化了治理機(jī)制，但也催生了中央與地方政府的利益博弈關(guān)系，也可以說(shuō)是“轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的‘談判—討價(jià)還價(jià)’模式”。②殷華方，潘鎮(zhèn)，魯明泓：《中央—地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例》，《管理世界》2007年第7期，第22-36頁(yè)。隨著政府治理轉(zhuǎn)型后地方權(quán)力的增加，中小學(xué)教師減負(fù)地方政策的執(zhí)行行為也發(fā)生了變化，地方政府在執(zhí)行中小學(xué)教師減負(fù)政策時(shí)，基于地方利益需求，政策執(zhí)行的效率呈現(xiàn)差異，即“行政執(zhí)行行為的變異現(xiàn)象，使執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)不同程度的差異”。③陳晨：《中央政府與地方政府的和諧行政關(guān)系構(gòu)建》，《商業(yè)時(shí)代》2012年第27期，第101-102頁(yè)。在中小學(xué)教師減負(fù)政策文本中，“效率問(wèn)題”體現(xiàn)為政策再生產(chǎn)和政策執(zhí)行力行為的變異現(xiàn)象，具體體現(xiàn)在政策內(nèi)容、政策主體、政策工具上。根據(jù)前文分析結(jié)果，在政策內(nèi)容響應(yīng)上，30份地方減負(fù)政策文本中，僅有吉林省、天津市完全響應(yīng)中央政策內(nèi)容且未有新增的減負(fù)內(nèi)容，其他地方更多地體現(xiàn)在對(duì)政策內(nèi)容的再生產(chǎn)和縮減上。無(wú)論政策內(nèi)容的增加還是縮減，都可解釋為地方利益需要，如縮減的內(nèi)容是由于自身行動(dòng)難度大，增加的內(nèi)容是基于地方利益實(shí)際，迫切進(jìn)行減負(fù)等。在政策主體與政策工具的響應(yīng)上，響應(yīng)差異較大，這可以從地方政府部門(mén)間的利益博弈中尋求答案，絕大部分地方并未明確政策執(zhí)行主體，但使用的多是權(quán)威性工具，即進(jìn)行了強(qiáng)制性的規(guī)定，卻沒(méi)有明確的執(zhí)行主體，可能會(huì)導(dǎo)致減負(fù)效果差或無(wú)果，這也是影響政策執(zhí)行效率的原因。

可以見(jiàn)得，在中央實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)后，地方政府作為政策利益主體，在執(zhí)行中小學(xué)教師減負(fù)政策時(shí)，更偏向于自身利益需要，而不是簡(jiǎn)單復(fù)制中央政策。當(dāng)然，中央是宏觀調(diào)控的主體，對(duì)地方政府具有方向引領(lǐng)作用，因此，在政策目標(biāo)上，地方與中央是趨于一致的，即使地方減負(fù)政策中并未提及，但實(shí)際目標(biāo)差異不大。且從公共利益的角度看，中央的政策目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果并不會(huì)影響到地方政府的利益。因而，地方政府在政策目標(biāo)響應(yīng)方面，實(shí)質(zhì)上與中央一致。

2.政府與學(xué)校的關(guān)系制約政策執(zhí)行主體行為

我國(guó)地方政府與學(xué)校關(guān)系的改變跟政府的職能轉(zhuǎn)變有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型下，政府職能由管制型、全能型向服務(wù)型、有限型轉(zhuǎn)變。①凡勇昆，鄔志輝：《政府與學(xué)校變革關(guān)系的三個(gè)理論問(wèn)題》，《現(xiàn)代教育管理》2013年第3期，第1-6頁(yè)。在這一過(guò)程中，政府進(jìn)行了簡(jiǎn)政放權(quán)，即政府將適當(dāng)?shù)臋?quán)力下放給了學(xué)校，學(xué)校擁有了一定的辦學(xué)自主權(quán)。但無(wú)論如何，政府與學(xué)校的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種行政法律關(guān)系，雙方地位是不對(duì)等的。②褚宏啟：《政府與學(xué)校的關(guān)系重構(gòu)》，《教育科學(xué)研究》2005年第1期，第41-45頁(yè)。即無(wú)論學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)多大，在行政關(guān)系上，政府對(duì)學(xué)校依然保有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在政策執(zhí)行的過(guò)程中，政府與學(xué)校必然存在利益博弈的問(wèn)題。從政策工具響應(yīng)上看，雖然絕大多數(shù)地方使用較多的政策工具是權(quán)威性工具，但在“社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園”“報(bào)表填寫(xiě)工作”和“抽調(diào)借用中小學(xué)教師”政策內(nèi)容上，“合理安排”“規(guī)范精簡(jiǎn)”等較為中性的減負(fù)詞語(yǔ)也頻繁出現(xiàn)，如在云南省、貴州省等地的政策文本中可得以循證。這類詞換句話說(shuō)，也就是政府部門(mén)的某些相關(guān)事項(xiàng)仍然需要學(xué)校承擔(dān)，以保障政府主體利益。但不得不承認(rèn)的是，地方政策不可能對(duì)學(xué)校進(jìn)行詳盡管理與安排，因而依法保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，提升學(xué)校的利益博弈和自主選擇能力尤為重要。

3.政府與社會(huì)的關(guān)系催進(jìn)政策執(zhí)行內(nèi)容調(diào)適

在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，原有的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”③顏如春：《當(dāng)代中國(guó)的政府與社會(huì)關(guān)系模式探析》，《探索》2006年第3期，第65-68頁(yè)。的政府與社會(huì)的關(guān)系模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。由此出現(xiàn)了政府與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為：從管理走向服務(wù)的角色轉(zhuǎn)型，從全能走向?qū)Ｄ艿穆毮苻D(zhuǎn)型，從政社合一逐步走向政社分開(kāi)。④曹鵬飛：《我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型及其趨勢(shì)》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第5期，第17-21頁(yè)?？梢哉f(shuō)，社會(huì)有了自己的話語(yǔ)權(quán)，政府管理也轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫?，治理意味著政府?jiǎn)政放權(quán)，服務(wù)社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)主體的尊重。而政府與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變?cè)谡邇?nèi)容上也有所體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在政策內(nèi)容的漸進(jìn)調(diào)適上，即政府制定的政策內(nèi)容不再單一地從自身的利益出發(fā)，而是將社會(huì)的發(fā)展需求等考慮在內(nèi)，雙方趨向于合作發(fā)展，內(nèi)容上逐漸進(jìn)行調(diào)適。在地方中小學(xué)教師減負(fù)政策文本中，詳讀“社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園”維度內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)有的地方政府對(duì)這一維度下的中央政策內(nèi)容表現(xiàn)出了語(yǔ)言強(qiáng)化或者弱化。如中央關(guān)于“社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園”維度的內(nèi)容使用的政策方式詞多為“規(guī)范精簡(jiǎn)”“合理安排”，但內(nèi)蒙古自治區(qū)使用的政策方式詞多為“嚴(yán)禁、不得”這樣權(quán)威工具的詞語(yǔ)，而安徽省在“宣傳活動(dòng)”進(jìn)校園上存在語(yǔ)言弱化，以及前文提到的政策內(nèi)容縮減的行為。這些舉措都是地方政府在一定程度上對(duì)社會(huì)發(fā)展需求的切實(shí)反應(yīng)。另外，政策內(nèi)容中增加了社會(huì)關(guān)注度較高的內(nèi)容，也是內(nèi)容漸進(jìn)調(diào)適的表現(xiàn)形式。如河南省的減負(fù)清單第十三條中“堅(jiān)持師德師風(fēng)作為教師評(píng)價(jià)的第一標(biāo)準(zhǔn)”這一內(nèi)容，即是地方政府為響應(yīng)社會(huì)對(duì)中小學(xué)教師師德師風(fēng)訴求進(jìn)行的內(nèi)容調(diào)適；云南省、廣西壯族自治區(qū)提及“校園安全工作”，山東省、河南省、北京市、廣西壯族自治區(qū)闡述的“五唯”評(píng)價(jià)內(nèi)容，也都體現(xiàn)出政策對(duì)社會(huì)強(qiáng)烈訴求的關(guān)注和內(nèi)容調(diào)適。

五、破解中小學(xué)教師減負(fù)難題的路徑

如前所述，“以政策貫徹政策”是地方執(zhí)行和傳導(dǎo)中央政策的典型響應(yīng)措施，但因中小學(xué)教師減負(fù)問(wèn)題的復(fù)雜性，其所能發(fā)揮的作用有限，需要與其他機(jī)制協(xié)同發(fā)揮作用，方能從根本上破解中小學(xué)教師減負(fù)難題。具體而言，關(guān)鍵應(yīng)抓好以下三點(diǎn)：

1.轉(zhuǎn)變政府教育治理職能，理順政府主體間的教育治理關(guān)系

理順政府主體教育治理關(guān)系是教育治理現(xiàn)代化在治理法治化層面的具體要求。當(dāng)前，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的高速發(fā)展，傳統(tǒng)的政府職能已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。在教育系統(tǒng)上，體現(xiàn)為教育管理職能向教育治理職能轉(zhuǎn)變，即由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。教育治理是指不同利益相關(guān)者基于共同利益的共同治理，或者稱多邊治理、多元治理、綜合治理①范國(guó)睿：《教育管辦評(píng)分離改革：理論假設(shè)與實(shí)踐路徑》，《教育科學(xué)研究》2017年第5期，第5-21頁(yè)。，這需要教育法治建設(shè)理順不同政府主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育管理由中央政府的高度集權(quán)主導(dǎo)，使得中央對(duì)地方政府的管理經(jīng)常出現(xiàn)“越位、錯(cuò)位、缺位”等不合理的行為。因而，從教育法治角度破解中小學(xué)教師減負(fù)難題，必須理順中央和地方的教育治理的責(zé)、權(quán)、利。在法理學(xué)層面上，中央對(duì)于地方的管理依然具有權(quán)威性和主導(dǎo)性，這是無(wú)可厚非的，但是二者在教育治理關(guān)系上，中央應(yīng)該將治理的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌調(diào)控，也就是說(shuō)，要簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變利益高位的思維，建設(shè)服務(wù)型、發(fā)展型的中央政府。此外，政府對(duì)教育治理現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)與理解等將直接影響治理模式的構(gòu)建及最終形態(tài)。②孫霄兵：《推進(jìn)管辦評(píng)分離構(gòu)建教育公共治理新格局》，《中國(guó)高等教育》2015年第20期，第7-11頁(yè)。因此，中央政府在厘清中央與地方的教育治理權(quán)責(zé)界限、治理職能范圍分配等問(wèn)題上，應(yīng)基于對(duì)教育治理現(xiàn)狀的深刻認(rèn)識(shí)，而無(wú)論是治理的權(quán)責(zé)界限還是職能范圍，歸根結(jié)底依然是中央與地方權(quán)力關(guān)系的問(wèn)題。因此，中央對(duì)地方簡(jiǎn)單的簡(jiǎn)政放權(quán)并不能突破中小學(xué)教師減負(fù)難題，中央可進(jìn)行教育治理權(quán)力清單管理，堅(jiān)持“法治”的教育治理導(dǎo)向，從而理順中央與地方的教育治理關(guān)系，為破解中小學(xué)教師減負(fù)難題奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.明確中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，理順政府與學(xué)校的關(guān)系

理順政府與學(xué)校主體教育法律關(guān)系是教育治理現(xiàn)代化在治理民主化層面的具體要求。明確和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，是促進(jìn)學(xué)校參與教師減負(fù)治理的能力和動(dòng)力保障。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，中小學(xué)教師是減負(fù)的主體對(duì)象，學(xué)校是減負(fù)的主要場(chǎng)域，因此，必須明確、擴(kuò)大中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，使學(xué)校在減負(fù)過(guò)程中擁有話語(yǔ)權(quán)。所謂辦學(xué)自主權(quán)，是指“學(xué)校作為獨(dú)立的社會(huì)組織所享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，利用各種教育資源，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)教育教學(xué)活動(dòng)的資格和能力”。③周光禮，劉獻(xiàn)君：《政府、市場(chǎng)與學(xué)校：中國(guó)教育法律關(guān)系的變革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第5期，第131-136頁(yè)。2020年9月，教育部等八部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見(jiàn)》明確指出，要保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。④教育部等八部門(mén)：《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見(jiàn)》，載中華人民共和國(guó)教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202009/t20200923_490107.html？xxgkhide=1，最后登錄日期：2021年10月17日。而長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中處于被動(dòng)局面，辦學(xué)的自主性不高，這直接影響教育治理民主化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。明確中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，價(jià)值在實(shí)現(xiàn)治理民主化，只有學(xué)校積極參與，才能抵擋住教師非教學(xué)性負(fù)擔(dān)的最后一道關(guān)卡，而這關(guān)鍵在于明確政府與學(xué)校之間的權(quán)責(zé)邊界，尤其是明確政府不能干涉學(xué)校的正常辦學(xué)行為。因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，改變以往的主導(dǎo)管理模式，運(yùn)用宏觀管理手段，把辦學(xué)權(quán)力下放給學(xué)校，通過(guò)向?qū)W校賦權(quán)實(shí)現(xiàn)治理民主化，以擴(kuò)大、落實(shí)和保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，恢復(fù)學(xué)校的辦學(xué)自主性和教師管理的相對(duì)獨(dú)立性，從而激發(fā)中小學(xué)校的辦學(xué)活力。此外，明確中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，還需要中小學(xué)以章程形式完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，避免因放權(quán)導(dǎo)致的“權(quán)力制衡真空”，確保學(xué)校辦學(xué)的正確方向。

3.推進(jìn)教育評(píng)價(jià)改革，形成第三方科學(xué)化評(píng)價(jià)機(jī)制

推進(jìn)教育評(píng)價(jià)改革是教育治理現(xiàn)代化在治理科學(xué)化層面的具體要求。從教育內(nèi)部機(jī)制看，中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)也與教育發(fā)展要求的逐漸提高有關(guān)，這主要體現(xiàn)在教師教學(xué)性負(fù)擔(dān)上。有學(xué)者指出，“新一代信息技術(shù)推動(dòng)社會(huì)快速進(jìn)入‘后工業(yè)化’時(shí)代，釋放了全面發(fā)展的人才素養(yǎng)需求，亟待個(gè)性化教學(xué)的支持”①吳南中，邢西深：《大數(shù)據(jù)支持大規(guī)模個(gè)性化教學(xué)的發(fā)生邏輯》，《終身教育研究》2021年第2期，第20-28頁(yè)，第39頁(yè)。，而支持的關(guān)鍵在于科學(xué)的教育評(píng)價(jià)，特別是教師評(píng)價(jià)?！渡罨聲r(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》明確提出：“教育評(píng)價(jià)事關(guān)教育發(fā)展方向，有什么樣的評(píng)價(jià)指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向”。②中共中央、國(guó)務(wù)院：《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，載中華人民共和國(guó)教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202010/t20201013_494381.html，最后登錄日期：2021年10月17日。中小學(xué)和教師無(wú)法拒絕諸多非教學(xué)性負(fù)擔(dān)，根源還在于其可能對(duì)學(xué)校和教師評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響，有一些評(píng)價(jià)甚至以“一票否決”形式出現(xiàn)，這制約了學(xué)校和教師的行為選擇。因此，中小學(xué)教師減負(fù)政策在實(shí)施的過(guò)程中，教育評(píng)價(jià)制度改革非常關(guān)鍵，這涉及兩個(gè)層面的評(píng)價(jià)改革：一是注重中小學(xué)教師教育教學(xué)實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的探索和改革，強(qiáng)化教育教學(xué)在評(píng)價(jià)學(xué)校和教師中的重要地位，將非教育教學(xué)事項(xiàng)排除在學(xué)校和教師評(píng)價(jià)的指標(biāo)之外。二是注重學(xué)校在抵制各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)校園方面的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，將其作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)以上評(píng)價(jià)改革訴求，則需要建立新型的政府—學(xué)?！鐣?huì)關(guān)系，加強(qiáng)第三方的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，也就是要形成社會(huì)、民眾的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)校、政府、社會(huì)三個(gè)評(píng)價(jià)主體之間良好互動(dòng)的評(píng)價(jià)閉環(huán)系統(tǒng)。③孫霄兵：《推進(jìn)管辦評(píng)分離構(gòu)建教育公共治理新格局》，《中國(guó)高等教育》2015年第20期，第7-11頁(yè)。第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)制因其中立性、專業(yè)性等特點(diǎn)，對(duì)政府和學(xué)校形成一定的監(jiān)督，可以提升治理的科學(xué)性，從一定程度上制約政府與學(xué)校在政策執(zhí)行中可能的失范行為，這樣可以提高中小學(xué)教師減負(fù)政策的效果。