縣級國土空間規(guī)劃體系下的交通專項規(guī)劃探索

□ 孫 磊 王文華

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）指出，國土空間規(guī)劃體系分為五級三類，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級和總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃三類。相關專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。目前，國土空間規(guī)劃體系正處于構建期，針對生態(tài)文明背景下對國土空間資源的保護和開發(fā)新要求，國內學者重點關注于國土空間規(guī)劃體系中總體規(guī)劃的編制方法、編制思路和法律地位等方面，而對專項規(guī)劃研究較少。在交通專項規(guī)劃領域，相關研究主要集中于規(guī)劃定位、規(guī)劃程序規(guī)范、規(guī)劃內涵豐富、規(guī)劃方法優(yōu)化等方面，缺乏對規(guī)劃體系和內容的闡述。筆者以安徽省界首市快速通道規(guī)劃為例，探索縣級國土空間規(guī)劃下交通專項規(guī)劃編制要求、編制路徑和編制重點等內容，以期為其他類似地區(qū)提供參考。

一、交通專項規(guī)劃認識

1.編制要求

《若干意見》明確指出?？h級國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護做出的具體安排，側重實施性；強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。因此，縣級國土空間規(guī)劃體系下的專項規(guī)劃應充分落實國土空間規(guī)劃的相關要求，要實現(xiàn)專項規(guī)劃對縣域空間的全覆蓋，將以往分散規(guī)劃的城鄉(xiāng)空間納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。具體來說，要實現(xiàn)“六個統(tǒng)一”。

（1）統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，以空間規(guī)劃為統(tǒng)領，強調規(guī)劃上下傳導性和反饋性。

（2）統(tǒng)一銜接的空間布局，在“三區(qū)三線”空間上統(tǒng)籌協(xié)調、優(yōu)化整合，堅持區(qū)域一體、全域覆蓋，推動城鄉(xiāng)融合。

（3）統(tǒng)一銜接的數(shù)據(jù)目標，將空間規(guī)劃目標進行目標分解，明確各專業(yè)發(fā)展目標和指標體系。

（4）統(tǒng)一銜接的技術標準，統(tǒng)一采用2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準作為空間定位基礎。

（5）統(tǒng)一銜接的信息平臺，作為空間規(guī)劃的子規(guī)劃，成果全部納入空間規(guī)劃管理平臺，形成“一張藍圖”。

（6）統(tǒng)一銜接的管理體制，打破部門隔斷，市直部門職能全面覆蓋縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。

2.編制路徑和重點

緊密對接縣級空間規(guī)劃，堅持區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合，針對發(fā)展中存在的交通問題，著力完善交通基礎設施布局，摸查交通建設項目與“三區(qū)三線”空間的符合性，嚴格執(zhí)行生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線，牢牢樹立底線思維不動搖，合理優(yōu)化交通基礎設施空間布局，協(xié)調好開發(fā)與保護管控關系，一張藍圖繪到底。國土空間規(guī)劃體系下的交通專項規(guī)劃編制路徑和重點內容如下。

（1）空間辨識：問題導向，找準短板，識別資源承載問題。

（2）空間戰(zhàn)略：目標導向，貫徹國家戰(zhàn)略、符合發(fā)展趨勢、滿足人民需求。

（3）空間格局：剛性管控，用途管制，底線約束，綠色發(fā)展；全域覆蓋，用途管制。

（4）空間配置：明確內容，構筑導則體系，明確管控內容，強化空間傳導實施。

（5）空間協(xié)同：空間資源優(yōu)化整合，圍繞一個總體目標，所有專業(yè)協(xié)調統(tǒng)籌為空間一張藍圖，符合“三區(qū)三線”空間管控要求。

二、界首市交通專項規(guī)劃探索

界首市位于安徽省西北，與河南省交界，是阜陽市下轄的縣級市，總面積668 平方公里。近年來，界首市社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，正在積極探索專項規(guī)劃管理的全域覆蓋、全要素管控。

1.編制思路

界首市市域快速通道規(guī)劃是界首市國土空間總體規(guī)劃下的交通專項規(guī)劃，作為界首市全市域路網(wǎng)發(fā)展的頂層設計，起著承上啟下的作用。對上，落實總體規(guī)劃中對國土空間格局做出的全局安排，特別是要嚴格符合規(guī)劃的約束性要求和引導性內容，保障總體規(guī)劃要求傳導至專項規(guī)劃；對下，指導全域道路網(wǎng)建設和設計。兩個規(guī)劃同步編制，可以保障總體規(guī)劃和專項規(guī)劃之間的良性互動和及時反饋。

（1）空間辨識方面。重點識別界首市城鄉(xiāng)融合方面的三大交通問題：路網(wǎng)總體規(guī)模偏小、體系有待完善、通道品質不高。

（2）空間戰(zhàn)略方面。落實國土空間總體規(guī)劃中將界首市打造成為“中原水鄉(xiāng)、生態(tài)福地”的愿景要求，構建全市域快速通道總體目標：“筑動力先行路織魅力交融網(wǎng)”；傳導國土空間總體規(guī)劃的相關控制指標至交通專項規(guī)劃，將專項規(guī)劃的關鍵指標反饋至總體規(guī)劃，形成通行時間要求、總體密度、重要節(jié)點覆蓋率、高等級公路比例、沿線綠化覆蓋率、路宅分離和路田分離比例等多項關鍵指標。

（3）空間格局方面。落實界首市國土空間規(guī)劃對交通提出的要求：交通為本，建設盤活全域網(wǎng)絡骨架，構筑“三區(qū)三圈”網(wǎng)絡空間體系。①區(qū)域層面“2 小時商務圈”：融入國家戰(zhàn)略—長三角經(jīng)濟區(qū)+中原經(jīng)濟區(qū)。②毗鄰層面“1小時通勤圈”：打造皖豫邊境客貨運樞紐城市—門戶城市。③市域層面“半小時交通圈”：打造城鄉(xiāng)融合的“生活圈+生產(chǎn)圈+旅游圈”。

（4）空間配置方面。明確主要的交通基礎設施占地位置和規(guī)模，依法反饋到界首市國土空間總體規(guī)劃中，為項目順利實施提供保障，防止項目因缺少規(guī)劃支撐無法落地。①明確各條道路網(wǎng)的寬度、橫斷面、中心線走向、行政等級、技術等級等內容。②設置規(guī)劃設計導則，明確空間建設和管理內容：橫斷面標準、建筑退讓、公交站點、生命防護工程、綠化、路燈、服務區(qū)等。

（5）空間協(xié)同方面。形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫平臺，實現(xiàn)市域“一盤棋”統(tǒng)籌分配空間資源，充分協(xié)調交通基礎設施與“三區(qū)三線”的空間關系，推動路、水、綠、林、村的優(yōu)化整合，最大可能地集約節(jié)約用地，實現(xiàn)交通基礎設施建設線位、點位等空間資源有效預留。

2.編制重點內容

（1）構建空間格局體系。以人們出行時間要求為根本出發(fā)點，圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展，重點打造“三區(qū)三圈”，構建高質量的交通網(wǎng)絡空間格局體系，見表1 所列。

表1 “三區(qū)三圈”網(wǎng)絡空間體系下路網(wǎng)空間格局體系

（2）明確空間配置內容。通過構筑建設管控導則體系，明確路網(wǎng)空間配置內容，將空間規(guī)劃要求傳導到具體項目施工圖設計方案中，主要包括通道寬度、線位選擇、城鄉(xiāng)公交站點設置、交通安全、道路亮化和綠化的全覆蓋等內容。①線位規(guī)劃設計指引。途徑各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一、二級快速通道，其規(guī)劃建設線位應盡量連接鎮(zhèn)區(qū)外圍路或者繞行鎮(zhèn)區(qū)，避免過境交通經(jīng)過鎮(zhèn)區(qū)內部，造成內外交通相互干擾，保障鎮(zhèn)區(qū)道路交通環(huán)境和鎮(zhèn)區(qū)居民交通安全。堅持“近村不進村”理念，原則上快速通道必須從中心村外圍繞行。②橫斷面建設指引?？焖偻ǖ罊M斷面設計應保證功能完善，同時滿足機動車、人行和非機動車交通需求，兼顧城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展需求，并集約節(jié)約用地。③沿線公交站點建設指引。公交站點宜設置在中心村入村口處，選擇高等級公路并靠近村莊，設置為港灣式公交站點，并與道路同步設計、同步建設。④沿線道路綠化指引。道路兩側綠化遵循“遠喬木、中灌木、近草坪”原則，中央分隔帶主要保證遮光防眩、側重鄉(xiāng)土植物，以灌木為主。⑤沿線道路亮化指引。堅持道路沿線路燈全路段覆蓋理念。電源來源推薦使用太陽能；光源宜采用高壓鈉燈；照明等級，一級和二級快速通道宜采用一級照明等級；三級快速通道宜采用二級照明等級。⑥交叉節(jié)點建設指引。進入城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)段的一級快速通道建議采用主輔路形式，主道保證主線車輛的快速通過，輔道保證公路沿線地塊車輛進出。⑦安全生命防護工程指引。重點強化路側安全設置，從盡量保障車輛不偏離正常車道、提高路側寬容性和降低事故后果的嚴重程度3 個層次進行系統(tǒng)建設。

（3）統(tǒng)籌協(xié)同空間資源。在國土空間規(guī)劃管理平臺基礎上，建立界首市全域路網(wǎng)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，方便將交通基礎設施納入全市空間資源中，支撐全市空間資源管控一張圖的形成；方便交通管理部門開展日常規(guī)劃建設管理，系統(tǒng)統(tǒng)一采用2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準作為空間定位基礎。屬性信息包括路線名稱、管理和養(yǎng)護單位、路線代碼、起止點位置、樁號、途徑鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主要控制點經(jīng)緯度、路段等級、長度、寬度、路面面層類型、設計車速等30 余項信息。①界首市目前正在推動全域范圍內的快速通道、水系、土地、林地、綠地、城鎮(zhèn)等空間資源整體統(tǒng)籌規(guī)劃，即“六個全市域”規(guī)劃。全市域快速通道規(guī)劃與其余五個全市域規(guī)劃從全域空間一盤棋的視角同步編制、相互協(xié)調，打破現(xiàn)狀無序建設的局面與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃獨立編制、不相協(xié)調的困境，并與界首市域空間規(guī)劃相銜接，在空間規(guī)劃信息平臺上進行精準的空間落實，實現(xiàn)真正意義上全域城鄉(xiāng)空間資源的優(yōu)化配置。②在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺上識別出快速通道與“三區(qū)三線”之間存在的沖突斑塊。專項規(guī)劃積極互動國土空間總體規(guī)劃，在規(guī)劃階段即消除用地沖突，做好道路用地預留；積極與上級行業(yè)對接，骨干道路已經(jīng)納入上級阜陽市國土資源儲備項目，爭取阜陽市級交通建設用地指標對界首道路建設的傾斜。

3.成果形式

專項規(guī)劃形成了“四個一”的規(guī)劃成果：一套規(guī)劃成果、一張藍圖、一個管理平臺、一套建設管控導則；采用指標控制、邊線控制、圖件控制和指引等多種方式強化自上而下的全要素管控傳導，形成與國土空間總體規(guī)劃無縫銜接、有效指導交通路網(wǎng)規(guī)劃建設的交通專項規(guī)劃成果。

三、結語

目前，國內在國土空間規(guī)劃體系下的專項規(guī)劃還處于探索階段，對于專項規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的反饋機制、內容深度和表達形式等尚未形成成熟的規(guī)劃編制方法。界首市國土空間規(guī)劃編制和開展“六個全市域”系統(tǒng)工程建設，嘗試從空間辨識、空間戰(zhàn)略、空間格局、空間配置、空間協(xié)同方面探索交通專項規(guī)劃編制方法和內容，形成總體規(guī)劃和專項規(guī)劃同步編制時兩者之間的內容反饋和要素傳導。

新時代國土空間規(guī)劃背景下的交通專項規(guī)劃要更加突出與其他資源的統(tǒng)籌協(xié)調，強化城鄉(xiāng)融合，以全域空間一盤棋的視角開展整體謀劃，解決好不同部門規(guī)劃在空間管理上的重疊沖突、部門職責的交叉重復。交通專項規(guī)劃是對總體規(guī)劃中專項內容的深化和細化，建議在編制時序上與總體規(guī)劃同步編制，編制過程中相互反饋協(xié)調，在空間分配上做好不同資源的“彈性”預控和互相轉換。一旦編制完成后，在規(guī)劃實施時則嚴格按照總體規(guī)劃要求實施，確?？傮w規(guī)劃的權威性。