基于國家應(yīng)急管理體制變革的民航應(yīng)急管理體制探析

□ 熊康昊

基金項目：民航局安全能力建設(shè)資金項目資助

《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》中規(guī)定“民航應(yīng)急工作建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理體制”，為民航應(yīng)急管理體制建設(shè)提供了總體規(guī)范和指導(dǎo)。但是，經(jīng)過實踐運(yùn)行表明，由于缺少更加規(guī)范、細(xì)致的指導(dǎo)意見，民航管理部門、民航各企事業(yè)單位在具體應(yīng)急管理體制建設(shè)中仍存在較多問題。同時，國家應(yīng)急管理大環(huán)境發(fā)生了重大調(diào)整。2018 年3月根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家設(shè)立了中華人民共和國應(yīng)急管理部，對我國應(yīng)急管理體制進(jìn)行了大幅調(diào)整和完善。隨著國家應(yīng)急管理部的成立和發(fā)揮作用，必然會對民航應(yīng)急管理工作提出新的要求，因此研究民航如何承接國家應(yīng)急管理體制變革的思路及方案等，成為民航應(yīng)急管理體系建設(shè)中的一項關(guān)鍵工作。

一、民航應(yīng)急管理體制現(xiàn)狀及存在的問題

通過對近兩年民航局、7 家地區(qū)管理局、20 家監(jiān)管局、15 家航空公司、48 家運(yùn)輸機(jī)場、43 家空管單位等134 家各類民航單位開展應(yīng)急管理體制調(diào)研工作，全面分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民航應(yīng)急管理體制處于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)”的建設(shè)和完善階段，但仍存在一些突出的問題亟待解決或理順。

1.“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”方面

無論是民航管理部門還是航空公司、運(yùn)輸機(jī)場、空管單位等民航企事業(yè)單位都已經(jīng)在單位層面設(shè)置了應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也要求其下屬單位分別成立對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在縱向?qū)用娌淮嬖谳^大問題。真正的問題在于，民航單位往往在頂層存在多個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。比如，安全管理委員會、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)導(dǎo)小組、公共衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組、反恐領(lǐng)導(dǎo)小組、空防安全領(lǐng)導(dǎo)小組，等等。這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成基本相同，職責(zé)互有交叉。

從實際情況來看，由于頂層存在交叉和重疊，各單位應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組在應(yīng)急管理工作中存在被“架空”的現(xiàn)象，甚至“形同虛設(shè)”。如何協(xié)調(diào)頂層各個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，真正加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，成為理順民航應(yīng)急管理體制的一道難題。

2.“綜合協(xié)調(diào)”與“分類管理”方面

在“綜合協(xié)調(diào)”方面，民航局與各地區(qū)管理局及監(jiān)管局/運(yùn)行辦的應(yīng)急辦設(shè)置和職責(zé)功能存在不同和錯位的現(xiàn)象需要正視和理順；應(yīng)急辦與專業(yè)處室在應(yīng)急管理領(lǐng)域的職責(zé)分割。在具體工作中，應(yīng)急辦的監(jiān)管方向和深度均難以把握，與專業(yè)處室在具體問題上該如何協(xié)調(diào)，是當(dāng)前存在的突出問題；人員配備和資質(zhì)也都存在問題。航空公司、運(yùn)輸機(jī)場、空管單位等民航企事業(yè)單位的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門也存在權(quán)威性不高、協(xié)調(diào)難度大、人員配備不足、設(shè)置模式不合理、與專業(yè)運(yùn)行部門職責(zé)分割不清等問題。

“分類管理”存在的問題直接與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“綜合協(xié)調(diào)”相關(guān)聯(lián)。目前，民航單位的“分類管理”界面比較清晰，而且應(yīng)急管理責(zé)任制落實情況良好。但是，“分類管理”界面清晰就必然造成“綜合協(xié)調(diào)”的減弱，自然就造成了“綜合協(xié)調(diào)”存在的種種問題。

3.“分級負(fù)責(zé)”方面

民航單位在“分級負(fù)責(zé)”方面落實情況較好，基本都建立了相關(guān)制度和規(guī)范，而且在預(yù)案中也明確有相關(guān)程序。但是，由于應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不匹配、人員不足，難以有效推進(jìn)工作，導(dǎo)致當(dāng)前絕大多數(shù)民航單位，應(yīng)急體制未能在職能部門和運(yùn)行單位層層落地，大部分部門和個人沒有樹立起“全員意識”，陷入到“應(yīng)急就是應(yīng)急辦的事”、“應(yīng)急就是運(yùn)控的事”、“應(yīng)急就是領(lǐng)導(dǎo)的事”等思維怪圈。

二、國家應(yīng)急管理體制深刻變革的理解與分析

2018 年3 月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中組建應(yīng)急管理部對我國應(yīng)急管理體制進(jìn)行了深刻變革。從此，我國應(yīng)急管理體制走向了從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”到“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的深刻變革之路。

經(jīng)過廣泛調(diào)研和研究發(fā)現(xiàn)，不少應(yīng)急管理從業(yè)人員乃至學(xué)者認(rèn)為，“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”是對“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的替代甚至否定，認(rèn)為新的應(yīng)急管理體制就再不需要以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)和屬地管理為主了。這實質(zhì)上是機(jī)械割裂了我國應(yīng)急管理體制發(fā)展的邏輯線路，并沒有真正體會和掌握國家應(yīng)急管理體制深刻變革的思想內(nèi)核和行動綱領(lǐng)。更科學(xué)地說，“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的加強(qiáng)、補(bǔ)充、深化和部分揚(yáng)棄，是相輔相成又并行不悖的兩條基本應(yīng)急管理體制建設(shè)思路。

進(jìn)一步觀察近幾年國家應(yīng)急管理體制的步驟和措施，國家應(yīng)急管理體制變革其實質(zhì)是在繼續(xù)加強(qiáng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的國家總體應(yīng)急管理體制基礎(chǔ)上，推動形成國家在具體突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域的“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的專項應(yīng)急管理體制。其目的是在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的基礎(chǔ)上，在具體突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，推動應(yīng)急管理職能由非常態(tài)轉(zhuǎn)向常態(tài)，試圖在四大類事件的每一個領(lǐng)域建立有一個強(qiáng)有力的核心部門牽頭，各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制。在以上研究認(rèn)知的基礎(chǔ)上，筆者對國家應(yīng)急管理體制深刻變革中一些重要思路和措施分析如下。

1.提高“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的層級，在總體國家安全觀統(tǒng)領(lǐng)下推動應(yīng)急管理體制變革

體制改革前，所有的省級政府和市級政府、縣級政府都已成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但國家層面和國務(wù)院沒有成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而仍是按四大類別突發(fā)事件，由各自領(lǐng)域業(yè)務(wù)部門牽頭成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的四大類“分類管理”體制?？梢哉f，體制改革前，在國家層面雖然明確了由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但并沒有成立國家層面的統(tǒng)一應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

體制改革后，根據(jù)《國家安全法》，堅持黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。各級黨委書記成為應(yīng)急管理和公共安全的第一責(zé)任人，實行黨政同責(zé)的制度。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，四大類事件領(lǐng)域的體制得到了結(jié)構(gòu)性的重塑和創(chuàng)新。

2.在具體突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，揚(yáng)棄“綜合協(xié)調(diào)”，強(qiáng)化“分類管理”，推動各專業(yè)領(lǐng)域形成“統(tǒng)一指揮”、“專常兼?zhèn)洹薄胺磻?yīng)靈敏”、“平戰(zhàn)結(jié)合”，總體形成多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急管理體制

體制改革前，綜合協(xié)調(diào)職能落實在各級政府應(yīng)急辦，而應(yīng)急辦一般均設(shè)置在政府辦公部門。雖然說能起到一定協(xié)調(diào)作用，但在具體突發(fā)事件管理和處置時，仍需要協(xié)調(diào)大量分管部門或救援部門，自然就造成了協(xié)調(diào)鏈條長、協(xié)調(diào)部門多、協(xié)調(diào)力度弱，造成應(yīng)急處置效率降低。

國家將“綜合協(xié)調(diào)”和“分類管理”綜合考慮和改革。一是揚(yáng)棄“綜合協(xié)調(diào)”，將各自應(yīng)急管理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)職能直接下放給分類管理部門（應(yīng)急管理部、公安部、衛(wèi)健委等），不再設(shè)置一個“綜合協(xié)調(diào)所有突發(fā)事件應(yīng)急管理工作”的機(jī)構(gòu)，直接對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，縮短協(xié)調(diào)鏈條，增強(qiáng)協(xié)調(diào)力度。二是加強(qiáng)“分類管理”，將需要橫線協(xié)調(diào)部門的應(yīng)急職能和力量也統(tǒng)合至該分類管理部門（應(yīng)急管理部、公安部、衛(wèi)健委等），將分類管理落實到預(yù)防、處置與恢復(fù)的全過程管理，實現(xiàn)“統(tǒng)一指揮”，進(jìn)而也能實現(xiàn)應(yīng)急救援力量的統(tǒng)一建設(shè)，實現(xiàn)“專常兼?zhèn)洹薄胺磻?yīng)靈敏”、“平戰(zhàn)結(jié)合”。經(jīng)過建設(shè)和實踐，已經(jīng)基本形成了以應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生部門、公安部門為政府應(yīng)急管理三大機(jī)構(gòu)核心，應(yīng)急管理部門牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急管理體制。

需要指出的是，在具體突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，仍存在“綜合協(xié)調(diào)”和“分類管理”問題，如事故災(zāi)難中的生產(chǎn)安全事故領(lǐng)域，應(yīng)急管理部與各專業(yè)部委（如交通運(yùn)輸部等）、地方政府的職責(zé)邊界如何劃分，仍是現(xiàn)實中一大難題。

3.繼續(xù)堅持“分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”，增加“上下聯(lián)動”

“上下聯(lián)動”是在“分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”基礎(chǔ)上提出的更高要求。目前來看，在我國現(xiàn)有國家治理體制下已經(jīng)基本實現(xiàn)，未來應(yīng)采取更多、更先進(jìn)的技術(shù)手段加強(qiáng)聯(lián)動效率。但現(xiàn)實中存在的地方政府對國家依賴性較強(qiáng)，地方政府主觀能動性弱化的問題亟待解決。

三、民航應(yīng)急管理體制建設(shè)變革思路

結(jié)合國家應(yīng)急管理體制的深刻變革及民航應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀及問題，筆者提出以下民航應(yīng)急管理體制調(diào)整與變革的思路與建議。

在總體思路上，結(jié)合國家在繼續(xù)加強(qiáng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)”的民航總體應(yīng)急管理體制基礎(chǔ)上，推動形成在具體突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域的“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”專項應(yīng)急管理體制的變革思路，建議民航應(yīng)急管理體制建設(shè)思路可調(diào)整為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、頂層協(xié)調(diào)、專項管理、主體責(zé)任、協(xié)同聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”，各民航企事業(yè)單位可酌情增加“屬地管理為主”。

1.在堅持現(xiàn)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，著重解決頂層各個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系問題，理順頂層關(guān)系

在國家安全觀的總體指導(dǎo)下，提高應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的層級，使其成為各項工作應(yīng)急管理環(huán)節(jié)的最高決策機(jī)構(gòu)，明確與相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（如安委會、運(yùn)管委、反恐委、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)導(dǎo)小組、公共衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組等）是協(xié)作關(guān)系，僅負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)與應(yīng)急活動有關(guān)的工作和事項。這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中有關(guān)應(yīng)急管理部分的事項或重大決議，必須經(jīng)過應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過和發(fā)布。一旦發(fā)生突發(fā)事件，必須以應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，該專項領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為輔助角色。

2.揚(yáng)棄“綜合協(xié)調(diào)”、加強(qiáng)“分類管理”，推進(jìn)形成“頂層協(xié)調(diào)”、“專項管理”的應(yīng)急管理體制核心架構(gòu)

“頂層協(xié)調(diào)”是對“綜合協(xié)調(diào)”的揚(yáng)棄，民航應(yīng)急管理工作涉及多個領(lǐng)域、多個部門、多個環(huán)節(jié)，必須要有強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)。但現(xiàn)階段的“綜合協(xié)調(diào)”已難以完成該項工作，而且大多數(shù)民航單位的應(yīng)急辦也達(dá)不到“綜合協(xié)調(diào)”的設(shè)置，一般均為部分突發(fā)事件的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)當(dāng)將“綜合協(xié)調(diào)”的功能，一部分提升至“頂層協(xié)調(diào)”，即將重大事項決策和協(xié)調(diào)交由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)頂層協(xié)調(diào)，提高協(xié)調(diào)力度和效率；一部分下放至分類管理部門，這樣也省去了不少協(xié)調(diào)部門，同時也提高了協(xié)調(diào)的專業(yè)程度。

在“綜合協(xié)調(diào)”提升至“頂層協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)“分類管理”為“專項管理”。所謂“專項管理”即和國家組建應(yīng)急管理部的思路類似，在具體突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，推動應(yīng)急管理職能由非常態(tài)轉(zhuǎn)向常態(tài)，在每一個領(lǐng)域建立有一個強(qiáng)有力的核心部門牽頭，各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制。

3.深化“分級負(fù)責(zé)”為“主體責(zé)任”、“協(xié)同聯(lián)動”，明確各方責(zé)任邊界，落實應(yīng)急管理責(zé)任制，建立協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

“分級負(fù)責(zé)”是指各方按照職責(zé)邊界，各守其位，強(qiáng)調(diào)的是“分”，而“分”必然就帶來協(xié)同不暢，同時可能因為職責(zé)邊界不清晰，造成互相扯皮或越權(quán)越界的情況。將“分級負(fù)責(zé)”升級擴(kuò)展為“主體責(zé)任”、“協(xié)同聯(lián)動”，更多是強(qiáng)調(diào)在職責(zé)清晰基礎(chǔ)上的“合”，并且也著重強(qiáng)調(diào)了各方責(zé)任，尤其是民航管理部門要做到不缺位、不越權(quán)。

4.增加“平戰(zhàn)結(jié)合”，在體制層面推進(jìn)應(yīng)急管理工作常態(tài)化和應(yīng)急處置的靈敏度

民航各單位要深入落實將民航應(yīng)急工作融入日常安全運(yùn)行工作的具體要求，推進(jìn)落實應(yīng)急管理工作常態(tài)化。一方面，要將應(yīng)急準(zhǔn)備工作如應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練、能力評估、審計考核常態(tài)化；另一方面，要將應(yīng)急值守、應(yīng)急處置與運(yùn)行值班體系高度融合，發(fā)揮日常值班體系的作用，打造反應(yīng)靈敏的值守與指揮體系，提高平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換效率，進(jìn)而提升應(yīng)急處置效果。

四、結(jié)語

應(yīng)急管理體制在“一案三制”應(yīng)急管理體系框架中，起到非常關(guān)鍵的保障和引領(lǐng)作用，是法制建設(shè)的制度落實、機(jī)制建設(shè)的制度支撐、預(yù)案建設(shè)的制度保障，直接決定了應(yīng)急管理各項工作開展的順利程度及有效性?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、頂層協(xié)調(diào)、專項管理、主體責(zé)任、協(xié)同聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的總體思路，希望能幫助民航各單位根據(jù)自身實際采取更具有針對性的方案和措施，持續(xù)完善應(yīng)急管理體制建設(shè)，提升應(yīng)急管理能力。