我國鐵路投融資方式之思考

□ 李時(shí)昌 王占奎 王建勛 付建爍

近年來，我國鐵路建設(shè)發(fā)展迅猛，特別是高速鐵路建設(shè)資金需求巨大，當(dāng)前的鐵路融資模式已經(jīng)嚴(yán)重制約了鐵路建設(shè)發(fā)展。為破解資金難題，國務(wù)院于2013年8 月發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》、國家發(fā)展改革委于2015 年7 月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》等文件，要求全面開放鐵路建設(shè)運(yùn)營市場(chǎng)，鼓勵(lì)和擴(kuò)大并積極引導(dǎo)社會(huì)資本以多種形式投資鐵路建設(shè)，拓寬融資渠道，完善投資環(huán)境，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮各方積極性，多方式、多渠道籌集建設(shè)資金，促進(jìn)鐵路事業(yè)發(fā)展。目前，已有部分社會(huì)資本投入到鐵路建設(shè)中來，如廊涿固保城際鐵路項(xiàng)目引入華夏幸福作為社會(huì)投資人，復(fù)星集團(tuán)牽頭民營聯(lián)合體投資控股的我國首條民營控股高鐵。但在投融資具體實(shí)施過程中，仍然面臨諸多難點(diǎn)和制約因素。筆者通過分析當(dāng)前鐵路融資現(xiàn)狀，結(jié)合國家對(duì)鐵路建設(shè)的政策支持，提出鐵路建設(shè)投融資新思路。

一、鐵路投融資現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的鐵路投融資模式、建設(shè)資金融資渠道和方式較為單一，市場(chǎng)化資金占比很少，來源主要為政府投資：①鐵路建設(shè)基金；②中央預(yù)算內(nèi)投資資金；③地方政府和企業(yè)投資，即合資鐵路；④銀行貸款；⑤發(fā)行鐵路債券。其中，以鐵路建設(shè)基金、中央預(yù)算內(nèi)投資資金和銀行貸款資金為主。

1.鐵路建設(shè)基金

鐵路建設(shè)基金作為國家支持鐵路建設(shè)發(fā)展的專項(xiàng)政府性基金，是由國鐵集團(tuán)代表國家收取、專項(xiàng)用于鐵路建設(shè)的財(cái)政資金。設(shè)立該基金的初衷，主要用于國家計(jì)劃內(nèi)的大中型鐵路建設(shè)項(xiàng)目以及與建設(shè)有關(guān)的支出，主要包括：鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投資，購置鐵路機(jī)車車輛；與建設(shè)有關(guān)的還本付息，建設(shè)項(xiàng)目的鋪底資金；鐵路勘測(cè)設(shè)計(jì)前期工作費(fèi)用；合資鐵路的注冊(cè)資本金；建設(shè)項(xiàng)目的周轉(zhuǎn)資金以及經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的其他支出。

通過對(duì)比2011—2021 年鐵路建設(shè)基金支出決算，近11 年來鐵路建設(shè)基金基本保持穩(wěn)定，每年支出500億～600 億元，僅2015—2017 年有所調(diào)整，但其使用方向已經(jīng)偏離了最初設(shè)定的鐵路建設(shè)軌道。從最初設(shè)定的使用范圍逐漸偏離至全部用于歸還鐵路建設(shè)長期貸款本息，特別是2016年以來全部用于鐵路還本付息。

2.中央預(yù)算內(nèi)投資資金

中央預(yù)算內(nèi)投資資金由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)管理和安排，原則上按照資本金注入方式進(jìn)行投資。從程序上說，用于鐵路建設(shè)的中央預(yù)算內(nèi)投資資金，由國鐵集團(tuán)根據(jù)年度鐵路建設(shè)投資計(jì)劃提出申請(qǐng)，報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)后，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度由國家財(cái)政直接撥付。中央預(yù)算內(nèi)投資資金約占鐵路建設(shè)總規(guī)模所需資金的6%。

3.地方政府投資

地方政府投資主要有3 種模式：①通過“省部合作、征拆資金或征拆資金+一定比例工程資金”的入股方式；②通過“省部合作、征拆資金+一定比例工程資金”的入股方式；③采用成立合資公司，由各股東方根據(jù)約定的出資金額和比例直接投資。地方政府資金主要由省及鐵路沿線地市政府分?jǐn)偝袚?dān)，其中，省級(jí)部分的資金主要依靠省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、政策性銀行或商業(yè)銀行貸款解決。鐵路沿線地市政府資金則多以征地拆遷費(fèi)用或征地拆遷費(fèi)用+部分工程投資形式體現(xiàn)。河北省的京滬、京張、京沈等鐵路項(xiàng)目采用了第①種方式；京雄城際鐵路項(xiàng)目以及即將實(shí)施的京雄商高鐵、雄忻高鐵采用了第②種方式；石衡滄港城際鐵路、邯黃鐵路、邢和鐵路項(xiàng)目采用了第③種方式。

二、投融資存在問題分析

我國鐵路建設(shè)投融資存在問題主要體現(xiàn)在投融資主體集中；融資渠道狹窄、融資方式單一；沒有良好的收益預(yù)期；管理體制落后等方面。

1.投融資主體過于集中

鐵路系統(tǒng)體制改革，從最初的中國鐵路總公司演變成現(xiàn)在的國鐵集團(tuán)，實(shí)行政企分開，推行公司化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。但深究起來，中國鐵路建設(shè)最主要的投資者仍然是國鐵集團(tuán)，下屬各鐵路局都是按照國鐵集團(tuán)下達(dá)的投資計(jì)劃進(jìn)行投融資，不需要對(duì)投融資、債務(wù)負(fù)責(zé)。根據(jù)鐵路投融資體制改革，合資組成的鐵路項(xiàng)目公司，國鐵集團(tuán)控制著絕大多數(shù)的股權(quán)，非控股方擁有的股權(quán)很少。針對(duì)這些公司的投融資決策，也是由國鐵集團(tuán)來決策和運(yùn)行，并承擔(dān)最終的債務(wù)責(zé)任。由于投資主體較為單一，主要為國鐵集團(tuán)和地方政府投融資平臺(tái)，因此籌集資金建設(shè)鐵路這一行為很難與市場(chǎng)結(jié)合起來。

2.融資渠道狹窄，融資方式單一

現(xiàn)階段我國鐵路建設(shè)資金來源主要是中央預(yù)算內(nèi)資金、地方政府資金和銀行貸款，而鐵路建設(shè)基金當(dāng)前全部用于還本付息。地方政府投融資平臺(tái)公司也通過發(fā)行企業(yè)債、專項(xiàng)債等債券方式進(jìn)行融資，但在整個(gè)投資資金中占比十分有限。近期國鐵集團(tuán)嘗試開展股權(quán)融資形式創(chuàng)新融資模式，可是同巨量的資金缺口相比較籌資有限，不能從根本上解決鐵路建設(shè)的資金問題。同時(shí)，隨著鐵路投融資體制改革，銀行會(huì)按照公司貸款模式審慎考慮貸款風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)笃溥M(jìn)行財(cái)產(chǎn)抵押或者質(zhì)押，要求越來越高，難度越來越大。

3.投資者權(quán)益缺乏保障，沒有良好的收益預(yù)期

投資者特別是民營投資者進(jìn)入鐵路投資的目的主要是為了獲取利潤，只有當(dāng)項(xiàng)目具有相當(dāng)可觀的投資收益時(shí)，民營資本才愿意進(jìn)入。目前，盡管鐵路行業(yè)進(jìn)行了一定程度的改革，拓寬了社會(huì)資本投資渠道，放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，但尚未建立配套制度及政策措施來保證投資者權(quán)益，尤其是鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營權(quán)。在建設(shè)過程中，需要委托國鐵集團(tuán)下屬各個(gè)鐵路局進(jìn)行代建。建成后的經(jīng)營模式和運(yùn)輸調(diào)度、財(cái)務(wù)清算仍受國鐵集團(tuán)的制約，缺乏必要的社會(huì)法律環(huán)境和規(guī)范化的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，不能充分保障股東權(quán)益。特別是民營投資者的訴求和利益不能完全體現(xiàn)，使其對(duì)鐵路投資有所顧慮，影響了投資積極性。同時(shí)，鐵路項(xiàng)目從最初的規(guī)劃、立項(xiàng)、投資決策開始，再到設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收直到建成投產(chǎn)的全過程壽命周期基本全部是由國鐵集團(tuán)進(jìn)行主導(dǎo)，其他股東方基本沒有任何話語權(quán)，缺乏嚴(yán)格的責(zé)任約束和法律約束。

4.管理體制落后

2013 年3 月，鐵道部實(shí)施政企分開，撤銷鐵道部組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。2019 年6 月，全民所有制的中國鐵路總公司進(jìn)一步改制成公司制的國鐵集團(tuán)。雖然改革一直在推動(dòng)，但鐵路改革任務(wù)并未完成，改革并不徹底，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決。

（1）不管是中國鐵路總公司時(shí)期還是國鐵集團(tuán)時(shí)期，其都并未成為真正的市場(chǎng)主體。政企分開不徹底，國鐵集團(tuán)仍然承擔(dān)著鐵路規(guī)劃的重要政府職能，負(fù)責(zé)全國鐵路網(wǎng)規(guī)劃的編制，具有濃厚的行政色彩。

（2）鐵路行業(yè)壟斷行為嚴(yán)重。鐵路運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)就是要融入國家鐵路網(wǎng)才能發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)，國鐵集團(tuán)的規(guī)模和定位決定了其必然處于壟斷地位，在行政和技術(shù)上給其他投資者設(shè)置障礙，難以維護(hù)其他投資者的合法權(quán)益。社會(huì)資本投資鐵路一般都要與國體集團(tuán)進(jìn)行合資，但在合資項(xiàng)目上沒有獨(dú)立運(yùn)營權(quán)，財(cái)務(wù)清算不透明的基礎(chǔ)上，疊加法人治理結(jié)構(gòu)不健全，導(dǎo)致各方股東在合資項(xiàng)目上基本無任何話語權(quán)，更不用說訴求和利益。

三、創(chuàng)新鐵路投融資方式建議

1.增加地方政府和企業(yè)對(duì)鐵路的投資

全面實(shí)行分類分層建設(shè)，充分發(fā)揮國鐵集團(tuán)、地方政府和企業(yè)各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。國鐵集團(tuán)主要負(fù)責(zé)國家路網(wǎng)干線項(xiàng)目的建設(shè)，城際鐵路、支線鐵路等項(xiàng)目的建設(shè)主導(dǎo)權(quán)逐漸過渡到地方政府和企業(yè)手中，國鐵集團(tuán)通過參股方式介入。地方政府和企業(yè)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和運(yùn)輸需求非常清楚，將一些主要為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的城際鐵路交由地方政府投資建設(shè)和運(yùn)營，為大型企業(yè)集團(tuán)生產(chǎn)服務(wù)的支線鐵路交由企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運(yùn)營，以提高地方政府和企業(yè)對(duì)鐵路的投入。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較好或公益性較強(qiáng)的城際鐵路、支線鐵路，國鐵集團(tuán)可通過以適當(dāng)參股的方式介入，與地方政府、企業(yè)合作共建鐵路，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、互利共贏的良好局面。

2.組建股份制公司募集社會(huì)資本

對(duì)既有鐵路進(jìn)行梳理、整合，特別是路網(wǎng)運(yùn)營相對(duì)比較獨(dú)立、資產(chǎn)界面比較清晰、前景盈利能力強(qiáng)的局部鐵路網(wǎng)，可以將其從整體鐵路網(wǎng)中劃出，進(jìn)行獨(dú)立的資產(chǎn)管理和經(jīng)營核算。

（1）將鐵路資產(chǎn)證券化，通過向證券行業(yè)主管部門申請(qǐng)上市發(fā)行股票，以IPO 公募形式在資本市場(chǎng)融資，吸收社會(huì)資本，如京滬高鐵、大秦鐵路和廣深鐵路。

（2）將若干條鐵路線的資產(chǎn)分別打包，或?qū)⑼愴?xiàng)的鐵路經(jīng)營業(yè)務(wù)及其資產(chǎn)進(jìn)行整合，以私募方式引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參與組建股份制公司，或以公募方式進(jìn)行融資，如中鐵特貨。這樣既符合國企改革三年行動(dòng)方案，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，也在一定程度上引入社會(huì)資本。

3.建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引社會(huì)資本

產(chǎn)業(yè)投資基金，是一種按照約定的投資方向進(jìn)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，通過平臺(tái)作用將各種意向資金進(jìn)行匯聚，對(duì)將要建設(shè)的鐵路項(xiàng)目或尚未上市的鐵路企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。國家發(fā)改委于2011年批復(fù)同意設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，希望搭建一個(gè)平臺(tái)通過政府財(cái)政性資金的引導(dǎo)作用，吸引更多社會(huì)資金為鐵路建設(shè)提供資金保障。在這一背景下，中國鐵路總公司于2014 年9 月26 日發(fā)起設(shè)立中國鐵路發(fā)展基金股份有限公司。隨后，廣東、浙江、安徽、江西、山東、河南等省均先后成立了各自的鐵路產(chǎn)業(yè)基金公司，河北省城際鐵路發(fā)展基金有限公司也于2017 年5 月25 日成立，規(guī)模暫定為180 億元，募集期為5 年。這些鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金的成立，通過金融杠桿放大與帶動(dòng)效應(yīng)，可引導(dǎo)大量的社會(huì)資金投向鐵路建設(shè)領(lǐng)域，為鐵路建設(shè)發(fā)展添磚加瓦。

4.與社會(huì)資本合作的PPP 模式

PPP 模式特征是，更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本在合作過程中以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益較好的擬建鐵路項(xiàng)目，特別是與礦區(qū)或物流結(jié)合的資源型鐵路，國鐵集團(tuán)可以創(chuàng)新此類項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營方式，通過PPP模式吸收社會(huì)資本參與，充分發(fā)揮自身的建設(shè)、運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)，并建立公開透明的財(cái)務(wù)清算制度，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，達(dá)到合作共贏的目的。

5.鐵路站場(chǎng)土地綜合開發(fā)

國務(wù)院于2013 年8 月、2014 年7 月先后出臺(tái)政策文件，在國家層面支持鐵路土地綜合開發(fā)利用，為鐵路投融資提供政策支持。中國鐵路總公司開始積極推進(jìn)，要求加快鐵路土地綜合開發(fā)。但是，由于鐵路土地的開發(fā)利用涉及鐵路部門和地方政府的利益博弈，特別是雙方在鐵路土地開發(fā)上的收益歸屬、開發(fā)范圍等方面分歧巨大，再加上地方政府對(duì)鐵路土地供應(yīng)積極性不高，導(dǎo)致整體進(jìn)展推進(jìn)緩慢，效果不理想。下一步要多方協(xié)調(diào)，從法律層面予以明確，且形成利益各方的合理分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方的積極性，利用好鐵路土地綜合開發(fā)政策。

6.設(shè)備融資租賃

鐵路公司每年運(yùn)輸支出和工程建設(shè)需要大量資金，當(dāng)前的資金來源主要是各股東的資本金及銀行貸款，融資難、壓力大。而其本身固定資產(chǎn)龐大，且得不到充分有效利用，造成閑置浪費(fèi)。為解決鐵路建設(shè)的資金需求，以及促進(jìn)鐵路設(shè)備的技術(shù)更新，廣泛利用社會(huì)資金，可通過對(duì)鐵路設(shè)備利用租賃的方式進(jìn)行融資。如京張城際鐵路有限公司利用鐵路的“四電”集成信號(hào)設(shè)備、電力牽引設(shè)備、部分車站路基及軌道設(shè)施進(jìn)行融資租賃解決固定資產(chǎn)貸款的還本付息及運(yùn)營支出。下一步可以開展鐵路機(jī)車車輛融資租賃模式的研究和實(shí)施，進(jìn)一步拓展融資渠道。

四、結(jié)語

我國鐵路建設(shè)發(fā)展迅猛，所需資金量巨大，現(xiàn)有的投融資模式已不再適應(yīng)當(dāng)前形式，需要不斷創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式、多渠道籌集建設(shè)資金，是時(shí)代發(fā)展和國情的需要。