社會公平：杭州市公共體育設(shè)施的配置與空間布局

諸葛田野

(浙江理工大學(xué) 體育教研部，浙江 杭州 310018)

0 前 言

隨著我國城市化水平的快速提高,城市居民對生活質(zhì)量要求的不斷提升，各種新的社會矛盾也在不斷凸現(xiàn)。在諸多社會矛盾中，最主要的無疑是城市居民日益增長的公共服務(wù)需求與政府公共服務(wù)供給短缺且分配不均衡之間的矛盾。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的：“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理，良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”是新時期各級政府的重要工作目標(biāo)。城市公共體育設(shè)施是公共服務(wù)資源的重要組成部分，也是衡量城市居民生活品質(zhì)，體現(xiàn)城市文明程度的重要指標(biāo)。從1995年我國頒布實施《全民健身計劃綱要》以來，我國城鄉(xiāng)公共體育設(shè)施數(shù)量與質(zhì)量有了根本性提升。政府在公共體育設(shè)施配置上也一改以往那種集中化、規(guī)?；呐渲梅绞?，日益重視城市社會不同階層居民享用公共體育設(shè)施機會均等性問題。杭州市提出了：“依據(jù)杭州城市規(guī)模、空間布局及新型城市化演進等要素，合理規(guī)劃省市級、區(qū)級、社區(qū)(村)級四級公共體育場地設(shè)施體系?！钡?025年，新增體育場地面積1 270萬m2以上，人均體育場地面積達到2.8m2，城區(qū)全面建成“10min健身圈”，實現(xiàn)重大公共體育設(shè)施市域全覆蓋的建設(shè)目標(biāo)?；谏鲜霰尘?，本研究試圖對杭州市現(xiàn)有城市體育設(shè)施配置與空間布局情況進行梳理與分析，以城市居民享用公共體育設(shè)施機會均等性、可達性作為體現(xiàn)社會公平的重要指標(biāo)，對杭州市 “十四五”期間的公共體育設(shè)施布局與建設(shè)提出建議。

1 研究方法

1.1 文獻資料法

通過浙江大學(xué)圖書館查閱城市地理學(xué)、城市規(guī)劃、城市空間學(xué)、體育建筑學(xué)等相關(guān)文獻30多篇,對公共服務(wù)設(shè)施布局選址相關(guān)領(lǐng)域的基本理論有一個基本的了解與把握，為研究打下理論基礎(chǔ)。

1.2 專家訪談法

對杭州市城市規(guī)劃局、杭州市體育局，以及亞組委競賽部、場館建設(shè)部等部門的領(lǐng)導(dǎo)與專家進行訪談，為研究獲得大量第一手資料。

1.3 地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)

利用 GIS 能夠收集、存儲、編輯、顯示位置的空間信息功能，在為研究者提供位置與分布信息的同時，還可通過可視化來表達問題背景的技術(shù)，對杭州市大型公共體育設(shè)施的可達性進行計算。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 杭州市公共體育設(shè)施數(shù)量與屬性

“十三五”期間，杭州市依托其經(jīng)濟優(yōu)勢以及迎接2022年杭州亞運會的到來，政府在城市公共體育場館設(shè)施建設(shè)上成效十分顯著。通過對全國第六次、第七次體育場地普查數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計與比較分析可以看出，杭州在六年時間里城市體育場地數(shù)量從2.042萬個增加到2.69萬個；人均體育場地面積從1.65m2增加到的2.5m2。特別是人均體育場地面積指標(biāo)從2013年與北京、廣州等一線城市有較大的差距，到2019年差距大大縮小。(詳見表1,表2)

表1 2013年全國第六次體育場地普查結(jié)果比較表

表2 2019年全國第七次體育場地普查結(jié)果比較表

一個地區(qū)體育場地的類型在一定的程度上能體現(xiàn)出該地區(qū)體育場地建設(shè)的規(guī)模、配置和結(jié)構(gòu)等特征。通過統(tǒng)計，目前杭州市公共體育設(shè)施類型與數(shù)量情況見表3。

表3 杭州公共體育場地類型

體育場地類型數(shù)量排名前三的分別為健身路徑及健身點、籃球場和乒乓球場(房)。雖然，這對加強大眾體育鍛煉的參與度、提高身體素質(zhì)起到重要的推動作用，但從側(cè)面也反映出杭州市每萬人擁有體育設(shè)施數(shù)指標(biāo)反超北京市和廣州市，主要是依靠這些較為基礎(chǔ)性體育設(shè)施達成的。建成的運動場、體育館、游泳館等大型體育場館數(shù)只占總數(shù)的8.2%，比例偏低。隨著大眾對運動的需求日益多元化，體育生活休閑化、時尚化，單靠這些較為基礎(chǔ)的公共體育設(shè)施是不能滿足居民的體育需求的，這就需要政府增加體現(xiàn)現(xiàn)代生活方式的體育設(shè)施如大型體育綜合體建設(shè)，以滿足市民參與一些新興運動項目的需求。

表4 杭州市各系統(tǒng)的公共體育設(shè)施數(shù)量與面積

2.2 杭州市公共體育設(shè)施的分布狀況

為了進一步了解對杭州市各行政區(qū)的公共體育設(shè)施供給情況，我們對杭州市各行政區(qū)的體育設(shè)施分布進行了統(tǒng)計分析。

從表5可以看出，從全市各行政區(qū)擁有公共體育場地面積來看，各個地區(qū)之間體育場地設(shè)施的配置水平是不均衡的。蕭山、西湖、臨平、余杭四個行政區(qū)擁有全市47.2%的體育場地面積，說明這四個地區(qū)的體育設(shè)施配置規(guī)模較大，體育服務(wù)的覆蓋能力也較強。當(dāng)進一步對2019年杭州行政區(qū)劃調(diào)整前后的數(shù)據(jù)進行比較，調(diào)整前原江干、余杭、蕭山、西湖三個行政區(qū)擁有全市51.4%的體育場地面積。原上城區(qū)體育場地面積占的比1.12%，人均0.53m2，調(diào)整后二項指標(biāo)提高幅度最大，受益最明顯。從杭州市行政區(qū)劃后各行政區(qū)的人均公共體育場地面積指標(biāo)看，各行政區(qū)體育場地設(shè)施配置的均衡性大大提高。體現(xiàn)了“尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化國土空間格局，統(tǒng)籌做好規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，增強城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”的區(qū)劃調(diào)整目的。另外，根據(jù)《浙江省全民健身實施計劃(2021—2025年)》體育場地面積人均達2.8m2的要求，杭州市轄行政區(qū)除西湖區(qū)外，場地設(shè)施補短板的任務(wù)仍十分艱巨。

表5 杭州市各行政區(qū)公共體育設(shè)施主要指標(biāo)比較

2.3 杭州市大型公共體育設(shè)施可達性分析

通過以上對杭州市公共體育設(shè)施數(shù)量與類型的統(tǒng)計分析，使我們對杭州市公共體育設(shè)施的“量”有了一個了解，但對現(xiàn)有公共體育設(shè)施在空間布局上，在公共體育設(shè)施的服務(wù)功能發(fā)揮上，是否體現(xiàn)了公平與效率原則等“質(zhì)”的問題仍沒有一個較為精準(zhǔn)、客觀的判斷。為了更深入揭示居民享有公共體育設(shè)施均等性問題，以大型公共體育設(shè)施的可達性(accessibility)為評價指標(biāo)，運用GIS技術(shù)和爬蟲軟件，對分布于杭州市轄區(qū)域71個大型公共體育設(shè)施[2]，作為居民活動的目的地，以杭州市5 699個居民區(qū)為起始點，再將所有起始點與目的地的經(jīng)緯度數(shù)據(jù)導(dǎo)入ArcGIS系統(tǒng)，對杭州市各個居民區(qū)與大型體育設(shè)施在地圖上得以表達。

圖1 起始點與目的地

本研究在道路數(shù)據(jù)中選取了杭州市市區(qū)一級道路、縣道以及高速公路作為主要的道路數(shù)據(jù)。因為研究的杭州市轄行政區(qū)皆為中心城區(qū)，這三類道路數(shù)據(jù)基本可以滿足居民日常的出行需求。然后，根據(jù)杭州城市的實際情況確定了每一條道路的等級與通行速度。

表6 杭州市區(qū)道路等級表

本研究所確定的杭州市民出行速度以駕駛速度平均40km/h；騎行的速度平均15 km/h；步行的速度平均5 km/h為標(biāo)準(zhǔn)。然后，設(shè)置若干個時間間隔來求得公共體育服務(wù)區(qū)域與范圍。根據(jù)《浙江省全民健身實施計劃(2016—2020年)》提出構(gòu)建居民15min健身圈的要求，以時間Minutes(分鐘)為阻抗單位，分別以15min、30min、60min三個時間阻抗，計算出杭州市區(qū)劃調(diào)整前公共體育設(shè)施服務(wù)區(qū)的范圍。最后，通過運用ArcMap網(wǎng)絡(luò)分析模塊中的服務(wù)區(qū)分析圖層，生成杭州市大型公共體育設(shè)施的服務(wù)區(qū)范圍，計算結(jié)果見圖2。

圖2 行政區(qū)劃調(diào)整前杭州市大型公共體育設(shè)施服務(wù)區(qū)

杭州市區(qū)劃調(diào)整前的大型公共體育設(shè)施的空間分布呈現(xiàn)地域性不均衡。大型公共體育設(shè)施主要聚集在下城、上城、拱墅老城區(qū)，以及江干區(qū)與西湖文教區(qū)。公共體育設(shè)施空間分布的疏密程度遵循老城區(qū)-新城區(qū)-新開發(fā)區(qū)遞減規(guī)律。下城、上城、拱墅、濱江、江干五個行政區(qū)居民能享受到公共體育服務(wù)的幾率要明顯高于其他行政區(qū)，其中，上城區(qū)、下城區(qū)基本被15min行程內(nèi)的大型公共體育設(shè)施服務(wù)區(qū)所覆蓋。這一結(jié)果與用人均體育設(shè)施面積數(shù)、每萬人擁有體育場館數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果形成鮮明的反差。說明評價城市公共體育服務(wù)設(shè)施布局的公平性，用人均擁有數(shù)、每萬人擁有數(shù)等數(shù)據(jù)，即以均等性指標(biāo)衡量公平性，不如用基于居民需求的空間分布公平性來衡量更能接近事實。正如McAllister所說：“距離是導(dǎo)致不公平的主要因素?！?作為1996年開始新建的濱江區(qū)由于區(qū)域建設(shè)規(guī)劃起點較高，公共服務(wù)配套設(shè)施較為完善，導(dǎo)致該區(qū)居民享受到公共體育服務(wù)較為便利。而余杭和蕭山大部，大型公共體育設(shè)施供給明顯不足。

根據(jù)《浙江省全民健身實施計劃(2021—2025年)》的要求，到2025年 “10min健身圈”基本建成的要求，選擇杭州市體育設(shè)施的最小化阻抗分析的阻抗時間為10min，將現(xiàn)有的71個大型體育公共設(shè)施與6個亞運會新建體育設(shè)施為目的地，以杭州市5608個小區(qū)為請求點。采用最小設(shè)施點數(shù)模型進行計算與模擬，杭州市轄行政區(qū)總體還需增加6個大型公共體育設(shè)施，可以有效的滿足中心區(qū)域以外的地區(qū)居民對大型公共體育設(shè)施的需求，并從整體上改善杭州城市公共體育設(shè)施的可達性，增強城市居民享用公共體育設(shè)施的公平性。選址主要集中在蕭山區(qū)、余杭區(qū)。

圖3 杭州市新增與優(yōu)化后的體育設(shè)施布局模擬圖

3 研究結(jié)論

3.1 近十年來，杭州市政府在城市公共體育場館設(shè)施建設(shè)上成效十分顯著。城市公共體育設(shè)施數(shù)量與規(guī)模的人均指標(biāo)均有大幅提升。與舉辦過奧運會、亞運會、全運會等大型體育賽事的北京、廣州、上海等一線城市的體育設(shè)施配置水平差距明顯縮小。

3.2 2019年杭州市的部分行政區(qū)區(qū)劃調(diào)整，有效地改善了原各行政區(qū)公共體育設(shè)施配置與分布呈現(xiàn)地域性不均衡問題，提高了居民享用公共體育服務(wù)的社會公平性。

3.3 杭州市具有綜合體育服務(wù)能力的大型公共體育場館設(shè)施數(shù)量仍偏少，而且分布不均衡，空間分布的疏密程度遵循老城區(qū)-新城區(qū)-新開發(fā)區(qū)遞減規(guī)律。隨著杭州西部發(fā)展戰(zhàn)略實施，余杭區(qū)公共服務(wù)配套實施建設(shè)的迫切性凸出。

3.4 杭州市公共體育場館面積分布在教育系統(tǒng)占56.9%，尤其是大型體育館以分布高等院校最多。為舉辦杭州亞運會，政府對承辦學(xué)校已投入較大的場館改造資金，如何在亞運后，充分發(fā)揮這批體育場館體育社會服務(wù)功能，是政府面臨的新課題。

3.5 杭州是我國民營經(jīng)濟最為活躍、最為發(fā)達地區(qū)。作為我國先行示范區(qū)，如何通過制度創(chuàng)新，清理不利于民營資本進入城市公共體育服務(wù)領(lǐng)域的政策性障礙，是解決城市公共體育設(shè)施配置不足、布局不均衡問題的有效途徑。