精明收縮導向下的收縮城市更新策略研究*
——以鄂托克旗烏蘭鎮(zhèn)城市更新規(guī)劃為例

文/中國城市建設研究院有限公司 肖佳鵬 王 慶

1 研究背景

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，城市更新已成為提升人居環(huán)境品質(zhì)、推動城市高質(zhì)量發(fā)展和開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略。同時，伴隨人口紅利逐步消退，許多中小城市相繼出現(xiàn)經(jīng)濟衰退、活力低下等城市收縮現(xiàn)象，受到學界廣泛關注。龍瀛和吳康二位學者將第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)和全國地圖疊加，識別出全國三分之一的城市人口密度正在下降，首次提出我國出現(xiàn)收縮城市的現(xiàn)象，探索收縮城市的更新策略成為新發(fā)展階段的重要命題。精明收縮理論出現(xiàn)于21世紀初期，由美國學者提出，該理論強調(diào)正視城市收縮問題，以減小建成空間作為應對城市收縮的核心思想。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，“精明收縮”理論對收縮城市更新具有積極的指導作用。目前，國內(nèi)學界對收縮城市的更新研究相對較少，本研究通過借鑒國內(nèi)外基于“精明收縮”理論的城市更新實踐，探索應對我國收縮城市向高品質(zhì)城市更新方向邁進的策略。鄂托克旗是煤炭資源型小城市，烏蘭鎮(zhèn)是旗政府所在地，近年來相繼出現(xiàn)穿孔型人口流失區(qū)域、城市活力降低等收縮城市典型特征，選取鄂托克旗烏蘭鎮(zhèn)作為研究對象，對國內(nèi)收縮型小城市更新研究具有借鑒意義。

2 精明收縮城市更新策略

精明收縮理論指出，應首先扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)城市規(guī)劃價值觀，承認收縮城市應是更小的城市，強調(diào)城市規(guī)劃應追求質(zhì)量而非數(shù)量。通過對國內(nèi)外案例的梳理，基于城市各項建設規(guī)模與人口規(guī)模匹配的目標，在精明收縮理論指導下的城市更新主要圍繞以下3個方面展開。

2.1 控制城市尺度，重點發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)

受過度超前的增量規(guī)劃和人口規(guī)模減縮的雙重影響，收縮城市往往面臨住宅、商業(yè)等用地過剩問題，同時由于老城區(qū)更新成本較高，城市外圍蔓延式點狀開發(fā)建設較多。美國揚斯敦作為全球收縮城市規(guī)劃的先驅(qū)，在規(guī)劃中大幅減少30%的外圍蔓延住宅用地，集中對核心住區(qū)進行環(huán)境改善和社區(qū)活力塑造；減少16%的過剩商業(yè)用地，保留主要商業(yè)走廊，構(gòu)建中央商務區(qū)，活化利用過剩商業(yè)空間作為城市主題綠地公園。我國鶴崗市通過縮小城市建設范圍，同時注重對“空廢”地塊的清理，提高城市密度，將安置房集中在現(xiàn)有建成區(qū)建設，降低城市邊緣區(qū)巨大的基礎設施投入。通過集中城市人口、精簡城市服務、減少基礎設施，集中力量對優(yōu)勢發(fā)展區(qū)更新進行建設，這對降低城市運營成本、重塑重點地區(qū)空間活力具有重要意義。

2.2 提升人居環(huán)境品質(zhì)，增強城市吸引力

1）積極增效留綠，構(gòu)建城市綠色基礎設施網(wǎng)絡 收縮城市綠色更新是精明收縮理論的一個關鍵導向，最早的成功案例是1974年提出的《費城綠色城市計劃》，該計劃提出在更新過程中將閑置用地改造為開放空間和綠地，以改善社區(qū)物質(zhì)和社會環(huán)境。揚斯敦市充分利用現(xiàn)有自然資源，沿河流水系建設綠色走廊，串聯(lián)城市公園和主要公共空間，形成覆蓋全域的藍綠生態(tài)網(wǎng)絡，并將其作為特色慢行空間供步行和自行車行駛，利用生態(tài)網(wǎng)絡進一步提高對高科技企業(yè)的吸引力。我國鶴崗市以綠地的形式進行棚戶區(qū)改造，添加基礎設施以連接各社區(qū)，形成串聯(lián)各社區(qū)的城市綠色網(wǎng)絡。將開發(fā)用途不明的地塊轉(zhuǎn)化為綠色基礎設施，為城市發(fā)展留足彈性。

2）完善公共服務設施供給，提升城市綜合服務水平 老城區(qū)作為人口聚集的核心區(qū)域，城市建設空間相對局促，往往是公共服務的短板區(qū)域。鶴崗市利用清理的棚戶區(qū)和空置建筑，轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)，建設社區(qū)服務中心、公共停車場等，補足公共服務設施短板，完善社區(qū)級公共服務水平，構(gòu)建完善的社區(qū)生活圈。

2.3 挖掘城市文化特色，塑造特色文化空間

精明收縮理論強調(diào)城市地域文化復興，通過活化利用城市歷史文化資源，彰顯城市特色，以各類遺產(chǎn)要素的活化利用促進城市復興。美國揚斯敦市創(chuàng)新活化利用工業(yè)棕地，將外遷工業(yè)企業(yè)原有舊工業(yè)廠房改造為工業(yè)藝術公園，創(chuàng)造獨特的工業(yè)綠地，重塑棕地區(qū)域活力，具有良好的示范意義。我國鶴崗市在具有歷史場所意義的公共空間開展具有活力的社會性傳統(tǒng)活動，如傳統(tǒng)集市、廟會等，提升城市活力水平。

3 規(guī)劃實踐

鄂托克旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市西部，北鄰杭錦旗，南鄰鄂托克前旗，西隔甘德爾山與烏海市相鄰、隔黃河與阿拉善盟和寧夏回族自治區(qū)相望，東與烏審旗接壤。旗域范圍東西寬約160km，南北長約134km，總面積20482km2。鄂托克旗政府所在地烏蘭鎮(zhèn)位于旗境中部偏東南，距鄂爾多斯市政府所在地東勝區(qū)237km。作為煤炭資源型小城市，近年來逐漸出現(xiàn)人口流失、經(jīng)濟衰退、城市活力降低等收縮城市典型特征，選取鄂托克旗作為研究案例，對國內(nèi)收縮型小城市具有借鑒意義。

3.1 烏蘭鎮(zhèn)城市收縮趨勢研判

1）人口結(jié)構(gòu)性收縮趨勢顯現(xiàn) 截至2020年，鄂托克旗城鎮(zhèn)化率已達79.0%，預計到2035年將達86.5%，高于全國平均水平。伴隨人口自然增長率下降，機械增長率常年為負值，綜合考慮少年兒童人口比重偏低、勞動適齡人口規(guī)模較大的人口結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，未來鄂托克旗將面臨老齡化、少子化，勞動力供給將由充足走向相對不足的問題。鄂托克旗中心城區(qū)所在烏蘭鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，現(xiàn)狀人口主要為公務員及從事生活配套服務相關就業(yè)人口，青壯年人口流失嚴重，城市人口結(jié)構(gòu)性收縮趨勢明顯。

2）土地利用效率低，城市運營壓力大 從土地利用現(xiàn)狀分析，烏蘭鎮(zhèn)城市軸線性空間結(jié)構(gòu)明顯，但重點發(fā)展方向不明確。近年來，核心區(qū)城市更新建設緩慢，城市外圍點狀建設和蔓延式發(fā)展特征突出。通過烏蘭鎮(zhèn)土地集約利用評價，2015—2017年間土地集約化程度不斷下降，2018—2021年間土地開發(fā)強度不斷下降。地均GDP產(chǎn)值不高，土地利用效率較低，城市運營壓力逐年增大。

3）道路交通系統(tǒng)運行效率較低 烏蘭鎮(zhèn)東西向主干道路骨架基本形成，但多條南北向主干路尚未打通，聯(lián)系不暢，次支道路系統(tǒng)缺失嚴重，道路系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性失衡。過寬的道路間距形成大型用地單元，造成街區(qū)活力低下。道路空間環(huán)境方面，機動車、非機動車混行，路權(quán)劃分不明確，慢行交通環(huán)境品質(zhì)較差。由于建筑退線較為混亂，侵占人行道的同時限制了市政道路的拓寬。

4）公共設施供需矛盾突出 旗縣級公共服務設施建設完備，但多集中于新區(qū)，空間布局有待優(yōu)化，社區(qū)級公共服務設施配套短板突出。如帥豐社區(qū)棚戶區(qū)、中心區(qū)部分已拆遷地區(qū)缺少服務設施覆蓋，出現(xiàn)空白孔洞，該區(qū)域已出現(xiàn)公服設施不足、活力衰退的情況?；A設施建設方面，城市外圍蔓延式擴張造成基礎設施運行效率低，拆遷形成的“穿孔”區(qū)域基礎設施也未能實現(xiàn)高效利用，造成資源浪費；而老城人口密集區(qū)雨水管網(wǎng)、防洪設施建設短板明顯，供需錯位矛盾突出。

5）空間環(huán)境品質(zhì)較差 烏蘭鎮(zhèn)老城區(qū)棚戶區(qū)較多，建筑密度大、開發(fā)強度小、建筑質(zhì)量差，缺乏公共空間，人居環(huán)境品質(zhì)較差?，F(xiàn)狀除烏蘭宮廣場、王府公園、車站公園外，其他大型公園及公共空間均處于城市外圍，不便于居民日常開展健身活動。

6）城市風貌混雜 烏蘭鎮(zhèn)老城區(qū)以多層建筑為主，建有少量小高層，建筑質(zhì)量一般，標志性節(jié)點空間環(huán)境品質(zhì)較差，缺乏特色文化展示空間。城區(qū)內(nèi)存在大量拆遷未建設的“穿孔型”荒地，影響城市風貌。

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，鄂托克旗烏蘭鎮(zhèn)在人口結(jié)構(gòu)性收縮的基礎上，表現(xiàn)出城市蔓延式發(fā)展導致內(nèi)部“穿孔”和空間環(huán)境品質(zhì)降低等問題，屬于典型的穿孔型收縮城市。在高標準、高質(zhì)量推進城市更新發(fā)展的新時代，應主動運用精明收縮理論進行戰(zhàn)略性收縮規(guī)劃以解決城市問題。

3.2 精明收縮導向的烏蘭鎮(zhèn)城市更新規(guī)劃策略

3.2.1 精明“瘦身”，引導規(guī)?？s減與集約發(fā)展

1）框定“緊+縮”的城市發(fā)展骨架，實施“富有活力的中心城區(qū)+高品質(zhì)的外圍區(qū)”發(fā)展方式。以“適度收縮”理念約束烏蘭鎮(zhèn)城市增長沖動，以城市的主動局部收縮、集中的空間發(fā)展提升用地效率和熱度，構(gòu)建“一軸一心兩帶七組團”的城市發(fā)展格局（見圖1），實施單中心收縮式與組團緊湊發(fā)展，引導城市重心東移，回歸主城區(qū)。

1中心城區(qū)基于精明收縮的城市空間結(jié)構(gòu)

2）倡導用地多維度復合利用。在老城區(qū)鼓勵集約緊湊的土地利用方式和多種功能用地混合開發(fā)，構(gòu)建集商業(yè)、綠地、文體、政務功能于一體的綜合服務中心。完善老城區(qū)“密路網(wǎng)”建設，圍合尺度適宜的“小街區(qū)”，集聚城市活力。強調(diào)功能混合，鼓勵產(chǎn)業(yè)和居住相結(jié)合的更新模式，提供多種類型的住房選擇，并允許在中心地區(qū)采取密度相對較高的更新模式，提升社區(qū)活力。

3.2.2 精明“恢復”，強化生態(tài)織補與設施完善

1）構(gòu)建綠色生態(tài)基礎設施網(wǎng)絡 通過存量空間的二次利用保障城市綠地配比，清退灰色設施，將拆遷、騰退的空間優(yōu)先用于保障民生，滿足人們對公共服務和自然生態(tài)的需求，完善綠地與公共空間，將發(fā)展前景不明、動力不足的存量用地優(yōu)先轉(zhuǎn)化為綠地（見圖2）。優(yōu)化道路沿線綠化建設，打造特色林蔭道，串聯(lián)外圍大型公園綠地，形成城市綠楔。將景觀資源連點成線、擴線成面，建設類型多樣、層級完善、布局合理的人文生態(tài)景觀體系。

2中心城區(qū)綠色生態(tài)基礎設施網(wǎng)絡布局

2）促進公共服務設施供需匹配 結(jié)合社區(qū)生活圈建設，構(gòu)建“旗縣-社區(qū)”兩級公共服務設施體系。優(yōu)化旗縣級公共服務設施布局，推動收縮城市功能活化，提升城市“穿孔”地區(qū)人氣。對城市外圍運行效率低下的服務設施，在綜合評估的基礎上逐步向內(nèi)遷移，提升城市組團內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)水平。補齊基礎設施供給短板，完善老城排水、防洪系統(tǒng)建設，構(gòu)筑韌性安全城市。利用拆除更新空間，復合設置商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生、教育于一體的集中式“居住區(qū)鄰里公共中心”，形成梯度有序、級配合理的公共服務綜合體系。

3.2.3 精明“強體”，注重特色挖掘與空間塑造

1）營造有溫度和有情懷的人文空間 根據(jù)烏蘭鎮(zhèn)城市空間格局，選擇重要軸線道路、特色街巷、兩山綠地，進行“市”“街”“園”人文空間塑造，營造老城鄉(xiāng)戀追憶場所。結(jié)合原有特征性構(gòu)筑物進行景觀改造和創(chuàng)意提升，植入價值農(nóng)場、口袋公園等項目，喚起草原城市傳統(tǒng)記憶，增強空間識別性與標志性（見圖3）。鼓勵在公園、廣場、重點街道等場所定期舉辦文化、藝術等活動，增加公共空間的趣味性與文化性。

3依托空閑地打造重要人文空間

2）重塑草原精致城的特色風貌 按照“草原情、烏蘭韻、精致城”的特色風貌定位，將中心城區(qū)劃分為蒙元民俗文化風貌區(qū)、老城生活綜合風貌區(qū)、新城現(xiàn)代生活風貌區(qū)、特色輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)風貌區(qū)、螺旋藻現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風貌區(qū)、草原濕地生態(tài)風貌區(qū)和城市草原風貌區(qū)7個風貌分區(qū)。著重體現(xiàn)內(nèi)蒙古遼闊草原的特色自然地理優(yōu)勢，構(gòu)建林田湖草城相間的整體城市格局，打造“草原林田-藍綠圍城”自然滲透的生態(tài)基底環(huán)境。嚴格引導建筑色彩，以桌子山紅砂巖暖紅色為主色調(diào)，輔以灰色、淺黃色等色系，適當點綴白色、藍色、橙色，并控制建筑及周邊環(huán)境的色彩比例，最終形成“碧草紅城”的城市色彩風貌。

4 結(jié)語

實施城市更新行動的倡議將城市建設全面推向城市更新發(fā)展的新時代，通過精明收縮規(guī)劃策略和設計手段可實現(xiàn)城市空間收縮和經(jīng)濟增長雙重效益，滿足人們對品質(zhì)生活的追求。

本文結(jié)合鄂托克旗烏蘭鎮(zhèn)實際情況，在精明收縮理論的指導下，將收縮城市視作有機體，劃分精明“瘦身”、精明“恢復”、精明“強體”3個階段并提出更新策略。在精明“瘦身”階段，運用定量與定性相結(jié)合的方法，依據(jù)人口分布匹配城市收縮發(fā)展優(yōu)勢區(qū)，促進土地集約高效利用；在精明“恢復”階段，構(gòu)建城市綠色基礎設施網(wǎng)絡，對城市低效空間進行生態(tài)修復，完善公共設施，促進城市“穿孔”空間修補，重塑空間活力；在精明“強體”階段，注重對鄂托克旗烏蘭鎮(zhèn)文化及特色的挖掘，通過特色空間營造和草原精致城市風貌塑造，不僅提升居民生活空間品質(zhì)，而且兼顧未來城市旅游開發(fā)需求，為更好地指導收縮城市更新建設向以人為本的可持續(xù)發(fā)展方向邁進提供借鑒。