完善我國立法性別平等評估機制研究

盧杰鋒

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，北京 100105)

一、引言

2022年4月20日，經(jīng)第十三屆全國人大常委會第三十四次會議審議的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法(修訂草案二次審議稿)》(以下簡稱《婦女法二審稿》)予以公布，并向全社會征求意見?！秼D女法二審稿》第9條規(guī)定：“有關(guān)機關(guān)制定或者修改涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當充分考慮男女差異和婦女的特殊利益，必要時開展男女平等評估?？h級以上人民政府負責(zé)婦女兒童工作的機構(gòu)應(yīng)當有計劃地對婦女權(quán)益保障工作情況，以及涉及婦女權(quán)益的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的執(zhí)行情況開展評估，為促進婦女權(quán)益保障工作，以及制定或者修改法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件提供參考?！边@是我國首次在法律層面就立法性別平等評估工作作出規(guī)定，具有重要的意義。

二、立法性別平等評估的功能

性別平等評估，國外通常稱之為性別影響評估(Gender Impact Assessment)，是指由專門機構(gòu)或組織對包括立法、政策、規(guī)劃、方案、計劃等措施的制定或?qū)嵤┛赡軐Σ煌詣e產(chǎn)生的不同影響進行預(yù)測、分析和評判，并以此對相關(guān)措施進行必要的調(diào)整和完善，從而減少或者消除特定措施由于性別差異而可能產(chǎn)生的不平等現(xiàn)象(1)參見Gender Impact Assessment：Gender Mainstreaming Toolkit(European Institute for Gender Equality)，https://eige.europa.eu/publications/gender-impact-assessment-gender-mainstreaming-toolkit。。立法性別平等評估，就是在法律的制定或?qū)嵤┻^程中，由專門機構(gòu)或組織對相關(guān)立法條文的執(zhí)行可能對不同性別人群產(chǎn)生的不同影響進行預(yù)測、分析和評判，并據(jù)此進行必要的調(diào)整和完善，從而減少或者消除基于特定立法所造成的性別不平等現(xiàn)象。

回溯人類發(fā)展歷史不難看出，即便不同國家在政治制度、社會傳統(tǒng)、宗教信仰等方面存在諸多的不同之處，但是，把女性置于男性的從屬地位這一社會現(xiàn)象卻幾乎是各國的共同特征。自資產(chǎn)階級革命以來，西方國家率先在法律的文本層面宣稱了男女平等原則，從而在表面上改變了上述男女之間的從屬關(guān)系，但是“男女兩性之間真正法律意義上的平等并沒有完全實現(xiàn)”[1]。要實現(xiàn)男女兩性之間真正法律意義上的平等，需要在立法、司法和執(zhí)法活動過程中將男女平等原則貫徹始終。由于法律是國家創(chuàng)制的行為規(guī)范，具有普適性和強制性，發(fā)揮指引、規(guī)范、教育和預(yù)測的作用，并且司法和執(zhí)法活動也應(yīng)當以有權(quán)機關(guān)制定的法律為依據(jù)。因此，將性別平等理念和原則引入國家及地方的立法活動之中，對相關(guān)立法活動的制定、實施和監(jiān)測進行全面而有效的性別平等評估，避免制度性歧視，從而在源頭上保障女性的合法權(quán)益、促進男女真正法律意義上的平等，就顯得尤為重要[2]。

(一)夯實男女平等基本國策，推進社會性別主流化進程

聯(lián)合國大會于1979年通過了《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱《消歧公約》)。其中，第3條規(guī)定：“締約各國應(yīng)承擔(dān)在所有領(lǐng)域，特別是在政治、社會、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域，采取一切適當措施，包括制定法律，保證婦女得到充分發(fā)展和進步，其目的是為確保她們在與男子平等的基礎(chǔ)上，行使和享有人權(quán)和基本自由。”中國作為《消歧公約》締約國，通過立法性別平等評估機制確保女性與男性在社會各個領(lǐng)域的平等權(quán)利，是履行公約義務(wù)和承擔(dān)國家責(zé)任的體現(xiàn)。

1995年在北京舉辦的聯(lián)合國第四次世界婦女大會通過了《北京行動綱領(lǐng)》。其中，第189段明確指出：“在處理各級分享權(quán)力和決策方面的男女不平等現(xiàn)象時，各國政府和其他行動者應(yīng)推行一項積極鮮明的政策，將性別觀點納入所有政策和方案的主流，以便在做出決定之前，分析對婦女和對男子的影響”。通過社會性別主流化達成性別平等成為各國的共識和全球性戰(zhàn)略。之后，聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會將社會性別主流化確立為一種策略方法，“作為一種策略方法，它使男女雙方的關(guān)注和經(jīng)驗成為設(shè)計、實施、監(jiān)督和評判政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域所有政策方案的有機組成部分，從而使男女雙方受益均等，不再有不平等發(fā)生”，要求各國“在各個領(lǐng)域和各個層面上評估所有有計劃的行動(包括立法、政策、方案)對男女雙方的不同含義”，并指出“納入主流的最終目標是實現(xiàn)男女平等”(2)參見聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/chinese/esa/women/mainstreaming.htm。。

(二)體現(xiàn)“科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”[3]

2014年10月審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進科學(xué)立法、民主立法。立法是司法和執(zhí)法的依據(jù)，通過力行“科學(xué)立法、民主立法”，提高立法質(zhì)量，方能真正建成法治國家、法治社會。“科學(xué)立法”要求“立法要尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀規(guī)律、尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律”；而“民主立法”則要求“立法要為了人民，依靠人民，使法律真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權(quán)利和根本利益”，通過各種方式使立法更好地匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益和需求[4]。

2017年10月黨的十九大報告在“科學(xué)立法、民主立法”基礎(chǔ)之上，明確提出了“依法立法”。這是黨中央對立法工作提出的新的、更高的要求。“依法立法”包含兩層含義：一是在立法效力方面，各種形式的立法均不得同效力更高的上位法相抵觸，并且憲法是具有最高效力的法律(3)例如《立法法》第三條、第七條、第七十二條、第七十三條、第八十七條、第八十八條、第八十九條等對各種形式的立法的效力均有明確規(guī)定。；二是在立法程序方面，各種形式的立法均應(yīng)當遵循法定的立法程序，在規(guī)劃、起草、調(diào)研、分析、評估、論證、征求意見等各個環(huán)節(jié)確保立法活動符合程序要件(4)例如《立法法》第三十九條、第六十三條、第六十七條等，《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條、第二十條等，《規(guī)章制定程序條例》第十五條、第十六條等對各種形式的立法的程序要件均有明確規(guī)定。。立法性別平等評估是以《憲法》第48條所規(guī)定的“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”為根本遵循，以《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序要求為運行保障，確保各級立法機關(guān)在制定法律、行政法規(guī)、規(guī)章等時符合《憲法》男女平等原則，實現(xiàn)男女兩性之間真正法律意義上的平等。

總之，立法性別平等評估具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。尤其是，通過立法性別平等評估機制，對落實性別平等的重點領(lǐng)域，包括但不限于社會福利與社會保障、教科文衛(wèi)和婚姻家庭、勞動就業(yè)與人事組織等方面的立法進行細致的分析和科學(xué)的評估，從制定過程和實施效果兩個層面來檢視特定立法是否存在忽視兩性現(xiàn)實差異、忽略女性特殊利益的情況，對在效果上存在或造成性別不平等后果的立法采取必要措施及時予以調(diào)整，可以有效阻卻或者過濾有悖于性別平等的法律，減少或消除因法律原因?qū)π詣e平等造成的不利影響[5]。

三、我國立法性別平等評估的現(xiàn)狀

國務(wù)院于2011年制定的《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》在“總目標”中提出“將社會性別意識納入法律體系和公共政策”，并在“婦女與法律”部分將“加強對法規(guī)政策的性別平等審查”作為主要目標，措施包括“加強對法規(guī)政策中違反男女平等原則內(nèi)容的審查”“貫徹落實立法法中有關(guān)法規(guī)政策的備案審查制度和程序的規(guī)定，依法加強對違反男女平等原則法規(guī)政策的備案審查，并對現(xiàn)行法規(guī)政策中違反男女平等原則的條款和內(nèi)容進行清理”等(5)參見《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》(國發(fā)〔2011〕24號)。。這是我國首次為立法性別平等評估機制的確立提供制度保障。此后不久，江蘇省《關(guān)于建立江蘇省地方政策法規(guī)性別平等咨詢評估機制的指導(dǎo)意見》和《江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢評估委員會工作規(guī)程》于2012年3月正式發(fā)布，率先在全國范圍內(nèi)建立了地方性的法規(guī)政策性別平等評估機制，明確咨詢評估機構(gòu)的職責(zé)、咨詢評估的范圍、咨詢評估的程序，同時建立了聯(lián)席會議、規(guī)范性文件備案、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)以及表彰獎勵等配套制度[6]6。2013年10月，在同中華全國婦女聯(lián)合會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子集體談話時，習(xí)近平總書記明確指示：“要堅持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益”(6)“中國性別平等與婦女發(fā)展情況發(fā)布會”文字實錄，詳見：http://www.women.org.cn/art/2015/9/22/art_241_103579.html。。習(xí)總書記關(guān)于婦女和婦女工作的重要論述為新時代保障婦女合法權(quán)益提出了更具戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和針對性的遵循。至2020年底，全國所有省區(qū)市均已建立省級法規(guī)政策性別平等評估機制。中國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)也分別建有性別平等評估機制(見表1)。

表1 各地法規(guī)政策性別平等評估機制創(chuàng)建情況

除了省級法規(guī)政策性別平等評估機制外，各地機制設(shè)立出現(xiàn)了逐漸由省級向市、區(qū)(縣)級行政區(qū)域下沉的趨勢。在一些地區(qū)，出現(xiàn)了性別平等評估機制在下級市縣行政單位率先設(shè)立的案例。例如，在廣西壯族自治區(qū)和河北省設(shè)立省一級的法規(guī)政策性別評估機制前，南寧市和承德市率先建立了市級法規(guī)政策性別平等評估機制[7]24。此外，個別省份已經(jīng)建立了覆蓋全省各市的性別平等評估機制。例如，江蘇省各區(qū)市均建立了地方立法性別平等評估機制[6]6；在浙江，法規(guī)政策性別評估機制已在所有的市、縣(區(qū))建立，性別平等評估在浙江省也已成為法定立法程序[8]；在山東，資料顯示已有16個地市建立了法規(guī)政策性別平等評估機制，“對于推動該省性別平等評估工作規(guī)范化發(fā)展，形成運行順暢、權(quán)威高效的工作機制，促進男女平等，維護婦女合法權(quán)益提供了制度保障”[9]。

在地方立法性別平等評估機制設(shè)立過程中，各地婦兒工委和婦聯(lián)發(fā)揮了舉足輕重的作用。相關(guān)機制通常是在各地婦聯(lián)或婦兒工委推動下，聯(lián)合地方立法機構(gòu)或者政府法制部門共同設(shè)立[5]31。例如，在江蘇，由婦聯(lián)發(fā)起，并在婦聯(lián)、人大法制委員會、政府法制辦聯(lián)合推進下，相關(guān)機制得以設(shè)立；在天津，由市婦兒工委發(fā)起，經(jīng)由市人大常委會內(nèi)務(wù)司法辦、市法制辦、市婦聯(lián)協(xié)同聯(lián)動設(shè)立相關(guān)機制；在北京，也是由市婦兒工委發(fā)起，并在人大內(nèi)務(wù)司法辦和法制辦共同推動下設(shè)立了相關(guān)機制[7]25。婦女和婦聯(lián)組織參與立法性別平等評估機制的創(chuàng)立，不僅體現(xiàn)出婦女是立法的重要的“利益相關(guān)者”[10]，也可以增加“婦女的立法影響力”[11]。

但資料顯示，各地實施立法性別平等評估的機構(gòu)設(shè)置存在差異。從實施機構(gòu)設(shè)置情況來看，一些地方設(shè)立了專門的立法性別平等評估機構(gòu)，作為實施立法性別平等評估的主體。例如，北京市、上海市、江蘇省分別設(shè)立了“北京市政策法規(guī)性別平等評估委員會”“上海市法規(guī)政策性別平等咨詢評估委員會”“江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢評估委員會”。在沒有設(shè)立專門立法性別平等評估機構(gòu)的地方，通常是由婦兒工委或人大牽頭，通過政府多部門協(xié)作聯(lián)動，在政府下屬的各個部門實施性別平等評估工作。例如，天津市的政策法規(guī)性別平等評估工作，是由天津市婦兒工委會同市人大常委會內(nèi)務(wù)司法辦公室、市法制辦等部門聯(lián)動協(xié)作，市委組織部、市教委、市科委、市公安局、市民政局、市司法局、市財政局、市人力社保局、市農(nóng)委、市文化廣播影視局、市衛(wèi)生計生委、市體育局等與婦女權(quán)益相關(guān)部門，結(jié)合各自職責(zé)聯(lián)合開展(7)參見《關(guān)于印發(fā)〈天津市政策法規(guī)性別平等評估工作實施方案〉的通知》，http://www.xinddy.com/system/2015/01/27/011197946.shtml。。還有一些地方則是通過設(shè)立“聯(lián)席會議”作為法規(guī)政策性別平等評估工作的領(lǐng)導(dǎo)和實施機構(gòu)。例如在浙江就專門設(shè)有政策法規(guī)性別平等咨詢評估機制聯(lián)席會議。聯(lián)席會議成員由省法制辦、省人大常委會法工委和省婦聯(lián)三家單位組成，辦公室設(shè)在省法制辦，每年召開一次全體成員會議[12]。吉林省也設(shè)有政策法規(guī)性別平等評估工作聯(lián)席會議。聯(lián)席會議由常任單位和非常任單位組成。其中，常任單位由省政府法制辦和省婦聯(lián)組成，非常任單位則為計劃進行評估的政策法規(guī)起草或?qū)嵤┑南嚓P(guān)部門，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省政府法制辦(8)參見《關(guān)于建立吉林省政策法規(guī)性別平等評估機制的通知》(吉府法聯(lián)〔2015〕3號)，http://jlwomen.org.cn/tzgg/6317.jhtml。。

雖然各地在具體的機制設(shè)置方面存在些許差異，但各地均倚賴相關(guān)領(lǐng)域的專家具體落實立法性別平等評估工作。例如，江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢評估委員會聘請了長期耕耘于婦女理論研究和法學(xué)研究以及從事相關(guān)實務(wù)工作的48位專家參與地方政策法規(guī)性別平等評估工作[6]6；北京市政策法規(guī)性別平等評估委員會聘請了在京高校中的16位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易鳛閷＜椅瘑T；四川省評估咨詢委員會由省婦聯(lián)、省高院、省檢察院等21個部門組成，擔(dān)任委員的專家涉及的研究領(lǐng)域涵蓋法學(xué)、性別學(xué)以及社會學(xué)等學(xué)科[13]；浙江省相關(guān)機制中的專家組由25位從事法學(xué)、婦女理論研究和相關(guān)實務(wù)工作的人大、政府部門、婦聯(lián)、高校、律師事務(wù)所等方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家組成[12]。相關(guān)專家參與立法性別平等評估工作，不僅體現(xiàn)了性別平等評估的專業(yè)性和技術(shù)性，也能在很大程度上保障評估結(jié)果的科學(xué)性和合理性。

在評估內(nèi)容方面，各地初步建立了相應(yīng)的評估指標體系和評估流程。從評估指標體系來看，北京市設(shè)計了包括“是否符合男女平等基本國策和憲法法律的要求；是否更符合國際法的相關(guān)要求；是否符合《中國婦女發(fā)展綱要》和《北京市婦女發(fā)展規(guī)劃》的要求；是否考慮女性的特殊需求；是否有利于兩性平等參與社會并承擔(dān)責(zé)任；是否有利于兩性平等獲得社會資源并受到平等對待；是否有利于消除針對女性的歧視”在內(nèi)的八項評估指標[7]26。江蘇省則更為詳細地從現(xiàn)狀分析、內(nèi)容分析、影響分析等方面設(shè)置了十三個評估指標，包括“本法規(guī)政策所涉領(lǐng)域現(xiàn)實中是否存在性別不平等問題；本法規(guī)政策制定過程中是否使用性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)或典型事例；本法規(guī)政策制定過程中是否向婦女、婦女聯(lián)合會、其他婦女組織等利益相關(guān)者征求意見；本法規(guī)政策制定過程中是否就性別影響問題進行了專題調(diào)研、向性別平等專家征詢了意見；本法規(guī)政策是否對男性和女性作了不公平的區(qū)別對待、限制或排斥；本法規(guī)政策是否存在文本內(nèi)容沒有特定的性別指向，但實施結(jié)果會對男性或女性產(chǎn)生不利后果的情形；本法規(guī)政策的文本表述是否存在對男性或女性的固有偏見；本法規(guī)政策是否考慮女性生理的特殊需求而采取了適當?shù)谋Ｗo措施；本法規(guī)政策是否細化、補充了國家法規(guī)政策關(guān)于促進和保障本領(lǐng)域性別平等的規(guī)定；本法規(guī)政策是否為了加速實現(xiàn)男女事實上的平等而規(guī)定了在一定時期對某一性別給予優(yōu)惠或扶持的特別措施；本法規(guī)政策是否為落實性別平等要求而規(guī)定了實施主體及其職能、經(jīng)費、法律責(zé)任等保障措施；本法規(guī)政策的實施是否有助于解決本領(lǐng)域現(xiàn)實中存在的性別不平等問題；本法規(guī)政策的實施是否有利于營造性別平等的社會環(huán)境，增加婦女的機會、增進婦女的能力”等[6]65-66。但也有一些地方?jīng)]有提出明確的評估指標體系，如天津市、吉林省等。從評估流程來看，各地存在著較大的差異，這主要是由于各地在機構(gòu)設(shè)置和管理體制方面存在差異造成的。例如，上海市采取了以起草單位“自檢自審機制”為主，同時結(jié)合上海市法規(guī)政策性別平等咨詢評估委員會進行社會咨詢評估的流程模式。按照上海市的規(guī)定，各級政府及其部門在起草、制定相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件時，自行開展性別平等情況的檢查審核工作，填寫《上海市法規(guī)政策性別平等自檢自審情況表》，報市婦兒工委。市咨詢評估委可以根據(jù)市婦兒工委、市婦聯(lián)的要求，對列入立法計劃、涉及婦女權(quán)益的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件征求意見稿的內(nèi)容進行性別平等評估，或者對已經(jīng)實施的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行評估，形成評估報告，并對存在歧視或保障不力的條款提出修改、完善的意見和建議，報市婦聯(lián)；市咨詢評估委也可以根據(jù)相關(guān)立法機關(guān)或者文件制定部門的委托，對相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容及實施情況進行性別平等評估(9)參見上海市人民政府辦公廳《關(guān)于本市建立法規(guī)政策性別平等咨詢評估機制的意見》(滬府辦發(fā)〔2017〕34號)，https://www.shanghai.gov.cn/nw42118/20200823/0001-42118_52385.html。。在江蘇，《江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢評估工作指導(dǎo)意見》明確提出實行“自查評估”與“審查評估”相結(jié)合的性別平等評估流程?！白圆樵u估”即各級法規(guī)政策的起草單位對本單位起草的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件承擔(dān)性別平等自查評估職責(zé)，形成自評報告，并與送審稿、起草說明一并提交審議?！皩彶樵u估”即各級性別平等評估委員會對相關(guān)單位在起草法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件過程中形成的性別平等自評報告進行審查，形成評估報告，并將評估意見反饋給起草的相關(guān)單位。根據(jù)江蘇省的規(guī)定，性別平等評估委員會應(yīng)當對地方性法規(guī)和規(guī)章的性別平等自評報告進行逐一審查，對其他規(guī)范性文件的性別平等自評報告則進行抽查[6]62。有些地方的評估流程則相對較為籠統(tǒng)，例如吉林省就規(guī)定按照“接受委托—收集研判—論證評估—提出建議—反饋答復(fù)”的流程開展評估工作(10)參見《關(guān)于建立吉林省政策法規(guī)性別平等評估機制的通知》(吉府法聯(lián)〔2015〕3號)，http://jlwomen.org.cn/tzgg/6317.jhtml。。

各地立法性別平等評估工作取得了初步效果。例如，在廣東省深圳市，地方法規(guī)政策性別平等評估委員會自2016年3月成立以來，已經(jīng)評估了21部地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，包括《深圳市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要(征求意見稿)》《深圳市關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的方案》《深圳經(jīng)濟特區(qū)人口與計劃生育條例(修訂稿)》《深圳經(jīng)濟特區(qū)關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系實施方案(征求意見稿)》等。評估委員會認真對待每部法規(guī)和文件，及時落實，通過開座談會、征求意見等多種形式，對法規(guī)和文件提出修改意見建議100多條，有效地發(fā)揮了促進性別平等的作用[13]。在北京，評估委員會組織相關(guān)專家委員對《北京市統(tǒng)計條例(送審稿)》開展了性別平等評估工作，并針對《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》和《北京市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》的實施情況，進行了執(zhí)法情況調(diào)研[14]80。在江蘇，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2017年10月，省級性別平等評估委員會共參與法規(guī)政策制定咨詢評估91次，組織專家參與咨詢評估工作254人次，參與制定《江蘇省職工生育保險規(guī)定》《江蘇省統(tǒng)計條例》《江蘇省勞動合同條例》《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》等法規(guī)政策文件54部，提出咨詢意見273條。其中，“社區(qū)服刑人員為女性的，矯正小組應(yīng)當有女性成員”“地方統(tǒng)計調(diào)查項目應(yīng)當合理設(shè)置分性別統(tǒng)計指標”等60多條評估意見被相關(guān)部門采納，吸收至相關(guān)立法中。此外，在市縣層面的評估工作取得了積極成效，參與評估工作的相關(guān)專家提出四百多條評估意見，累計完成評估的法規(guī)政策兩百多件[6]18。

四、主要問題與完善的建議

2021年9月，國務(wù)院正式印發(fā)《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》，旗幟鮮明地指出：“男女平等和婦女全面發(fā)展程度是衡量社會文明進步的重要標志”，并明確將“促進法規(guī)政策性別平等評估機制規(guī)范化建設(shè)和有效運行”作為新時代婦女全面發(fā)展的新目標、新任務(wù)之一?；厥走^去10年，自2012年江蘇省建立首個地方性的法規(guī)政策性別平等評估機制以來，我國立法性別平等評估工作取得了積極成效，但也暴露出法律依據(jù)不明確、國家層面相關(guān)機制缺失、評估工作的科學(xué)化和規(guī)范化不足、評估范圍有限、機制透明度不夠等亟待完善的問題。

(一)立法性別平等評估的法律依據(jù)

2011年國務(wù)院下發(fā)的《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》明確提出“將社會性別意識納入法律體系和公共政策”“加強對法規(guī)政策的性別平等審查”“加強對法規(guī)政策中違反男女平等原則內(nèi)容的審查”等涉及立法性別平等評估的原則。江蘇省于2012年下發(fā)了《關(guān)于建立江蘇省地方政策法規(guī)性別平等咨詢評估機制的指導(dǎo)意見》，率先在全國建立了首個地方性立法性別平等評估機制。隨后，各地陸續(xù)通過地方性政策文件逐步建立起地方立法性別平等評估機制(見表1)。但不管是《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》，還是各地機制建設(shè)文件，均屬于非立法性文件，效力層級較低，社會認可度不高。

鑒于性別平等評估工作的重要性，以及評估過程的專業(yè)性和規(guī)范性要求，有必要完善相關(guān)立法，為性別平等評估機制的設(shè)立和運行提供明確的法律依據(jù)。除《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)就立法性別平等評估作出專門規(guī)定外，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等還應(yīng)明確立法者在制定法律、行政法規(guī)和規(guī)章時進行必要的性別平等評估工作，明確地將“性別平等”納入法律、行政法規(guī)和規(guī)章制定與實施效果的評估范圍。

(二)國家層面的立法性別平等評估機制

《北京行動綱領(lǐng)》明確提出：“提高婦女地位的國家機構(gòu)是政府內(nèi)部的中央政策協(xié)調(diào)單位，其主要任務(wù)為支持政府各部門將性別平等的觀點納入所有政策主流?！?11)參見《北京行動綱領(lǐng)》第201段。作為推進性別平等基本國策的制度化落實，在國家層面設(shè)立和運行立法性別平等評估機制具有重要意義[15]。但目前從我國的實際情況來看，雖然地方的立法性別平等評估機制已經(jīng)廣泛建立，但國家層面的立法性別平等評估機制仍缺乏，影響立法性別平等評估工作的系統(tǒng)性和完整性。國務(wù)院近期下發(fā)的《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》已經(jīng)有針對性地提出要“健全國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)法規(guī)政策性別平等評估機制和縣(市、區(qū)、旗)政策性別平等評估機制”，以加強性別平等評估工作。

建立國家層面的立法性別平等評估機制有兩個方面的重要作用。一是擴大現(xiàn)有的立法性別平等評估范圍。地方立法性別平等評估機制只針對地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等地方立法，無法對其他形式的立法進行性別平等評估。通過設(shè)立國家級立法性別平等評估機制，可以將中央層面的立法，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等納入性別平等評估范圍，使立法性別平等評估更加全面和完整。二是通過設(shè)立國家層面的立法性別平等評估機制，并優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和運行管理，完善評估指標體系和評估流程，為各地立法性別平等評估機制的規(guī)范化運行提供有效指引。

筆者建議，由全國人大常委會法制工作委員會、司法部和全國婦聯(lián)三方牽頭成立國家立法性別平等評估委員會，針對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件開展性別平等評估工作，同時指導(dǎo)、監(jiān)督各個地方性的立法性別平等評估實施機制。事實上，早在2014年的兩會期間就有全國政協(xié)委員提出《關(guān)于建立國家級法規(guī)政策性別平等評估委員會的建議》，呼吁在國家層面設(shè)立立法性別平等評估委員會[16]。相關(guān)部門的探索也在一直進行。據(jù)報道，為總結(jié)地方立法性別平等評估機制的實踐經(jīng)驗，全國婦聯(lián)曾會同國務(wù)院婦兒工委、全國人大法工委、國務(wù)院法制辦等相關(guān)部門和十四個省區(qū)市的婦聯(lián)，赴江蘇省進行聯(lián)合考察調(diào)研，就性別平等評估機制相關(guān)議題交流經(jīng)驗、研討完善措施[17]。各地實踐先行先試，為設(shè)立和實施國家層面性別平等評估工作積累了有益的經(jīng)驗。

(三)立法性別平等評估工作的科學(xué)化和規(guī)范化

立法性別平等評估工作必須以建立科學(xué)的評估標準和規(guī)范的評估方法為依托。目前，除江蘇省、北京市等個別省市設(shè)置了較為詳細的評估指標和流程外，絕大多數(shù)省市未見具體的評估標準。但即便是在江蘇省，其性別平等評估指標體系也存在問題抽象、內(nèi)容層次不清等問題[7]26?？梢哉f，評估方法過于簡單，缺少細致的評估指標和流程框架是阻礙中國地方立法性別平等評估工作的主要障礙[14]81。

科學(xué)規(guī)范的立法性別平等評估應(yīng)著重完善評估指標體系的設(shè)計和評估流程的優(yōu)化。關(guān)于評估指標體系設(shè)計，筆者認同分層推進的設(shè)計思路，即把評估指標體系細化為“評估項目”“評估要素”“評估要點”三個層次。其中，評估項目涵蓋評估工作所要考察的核心內(nèi)容；評估要素涵蓋各個項目中的具體目標；評估要點則進一步分解每個評估要素所包含的要點(見表2)。評估指標下的三個層次之間形成有機整體，是立法性別平等評估工作的核心內(nèi)容[5]。關(guān)于評估流程優(yōu)化，筆者主張在江蘇省實踐的基礎(chǔ)上，采用嚴格雙軌制模式。一方面，各個起草單位應(yīng)當對本部門起草的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件按照特定程序完成性別平等自我評估，并形成自評報告。另一方面，由性別平等評估委員會對上述單位的自評報告再次進行審查，確保相關(guān)文件不會直接或間接地因為性別原因?qū)μ囟ㄐ詣e人群(尤其是女性)產(chǎn)生區(qū)別性、排斥性或限制性影響。

表2 立法性別平等評估指標體系設(shè)計(12)本表中的立法性別平等評估指標體系設(shè)計參考了下列文獻：江蘇省婦女聯(lián)合會編著的《江蘇省法規(guī)政策性別平等評估機制的探索與實踐：構(gòu)建具有中國特色的性別影響評估模式》，江蘇人民出版社，2018年1月版；周應(yīng)江、李明舜、蔣永萍的《法律政策性別平等評估基本問題研究》，載《中華女子學(xué)院學(xué)報》2018年第6期；李勇的《立法性別平等評估的地方經(jīng)驗和國家構(gòu)建的著力點》，載《中華女子學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

(四)立法性別平等的評估范圍

如前所述，目前我國的立法性別平等評估機制主要是在地方層面。各地機制設(shè)定的立法性別平等評估范圍主要包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件(13)需要指出的是，通常認為地方性法規(guī)和規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件屬于非立法性文件，不在嚴格意義上的立法范圍內(nèi)，各地機制也通常以政策指代其他規(guī)范性文件。本文僅為方便討論，將其他規(guī)范性文件納入立法范疇。。例如，按照江蘇省的規(guī)定，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件在立項、起草和實施過程中應(yīng)當進行性別平等評估工作；北京、天津和四川均規(guī)定，與婦女權(quán)益關(guān)系密切的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的制定與執(zhí)行，均應(yīng)進行性別平等評估工作[14]81。但現(xiàn)實情況是，各地開展的性別平等評估主要針對地方性法規(guī)，對于數(shù)量眾多的政府規(guī)范性文件展開評估的則不多。主要原因或許是地方性法規(guī)的制定過程更為漫長，公開公示等程序要求更為明確，制定機關(guān)以及性別平等評估委員會進行性別平等評估的時間更為充裕；而規(guī)范性文件往往制定周期短，制定過程也未必要求公開公示，導(dǎo)致被評估的概率極大下降。但政府的規(guī)范性文件不僅數(shù)量大、制定主體多，而且與老百姓的生活更為密切，應(yīng)加大針對地方性法規(guī)以外的規(guī)范性文件的性別平等評估工作。筆者認為，需要從兩個方面進行完善。一是必須加強政府規(guī)范性文件制定者的性別平等意識，推進落實男女平等基本國策需要多種力量、多方努力，但政策制定者的主動作為可以發(fā)揮舉足輕重的作用，國際經(jīng)驗表明，政策制定者對性別平等及婦女權(quán)益的態(tài)度和承諾至為關(guān)鍵。二是應(yīng)加強機制建設(shè)，不僅規(guī)范性文件起草單位必須嚴格按照規(guī)定進行性別平等自我評估，相關(guān)評估委員會也應(yīng)逐一對起草單位的自我評估進行及時審查，發(fā)現(xiàn)問題的，及時反饋給起草單位進行修改完善。

(五)立法性別平等評估機制的透明度

雖然各省區(qū)市基本上均已建有地方立法性別平等評估機制，但其具體運行情況及運行效果公開機制尚未建立，社會及公眾對上述機制的總體運行情況缺乏了解。目前，只有江蘇省婦女聯(lián)合會在2018年通過正式出版物《江蘇省法規(guī)政策性別平等評估機制的探索與實踐：構(gòu)建具有中國特色的性別影響評估模式》向社會公開介紹了地方性立法性別平等評估機制的運行情況。筆者認為，應(yīng)完善立法性別平等評估運行情況及運行效果公開機制。各地應(yīng)定期公開立法性別平等評估工作運行情況，及時向社會公布評估對象、評估程序、評估結(jié)果、評估專家組成、經(jīng)驗與交流等內(nèi)容。

除上述主要問題外，筆者在與有關(guān)人員的交流過程中還了解到現(xiàn)有立法性別平等評估機制存在的一些其他問題，比如缺乏專業(yè)人士或?qū)＜宜刭|(zhì)良莠不齊、缺乏經(jīng)費保障等。評估工作是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，應(yīng)建立完善的評估專家遴選機制和評估專家培訓(xùn)機制，定期對入選專家進行涉及法學(xué)、社會學(xué)、性別學(xué)等學(xué)科的專業(yè)培訓(xùn)，組織國內(nèi)不同地區(qū)的專家進行經(jīng)驗交流，以及國內(nèi)專家與國外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业慕涣?。同時，各地應(yīng)在財政支出中單列性別平等評估經(jīng)費，以保障評估工作的順利開展。

五、結(jié)語

保障女性合法權(quán)益，實現(xiàn)男女平等是黨和國家長期以來貫徹執(zhí)行的基本國策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對新時代保障女性合法權(quán)益提出了更具戰(zhàn)略性和針對性的新要求，中國女性權(quán)益法律保障體系的創(chuàng)新發(fā)展迎來歷史性新機遇。實施立法性別平等評估，是夯實男女平等基本價值理念的重要舉措，也是實現(xiàn)男女兩性之間真正法律意義上的平等的重要手段。在過去的近十年中，全國各省區(qū)市均已建立運行地方性的立法性別平等評估機制，并取得了初步成效。應(yīng)及時總結(jié)各地立法性別平等評估經(jīng)驗，對評估工作中反映出來的共性和突出性問題，進行有針對性的研究和完善，并盡快在國家層面確立和實施立法性別平等評估機制，推進形成中央與地方立法性別平等評估協(xié)同發(fā)展的整體格局。