測(cè)繪成果分發(fā)保密安全綜合防控體系研究

瞿曉雯，王 健，田俊梅，盧建洪

（1. 重慶市地理信息和遙感應(yīng)用中心，重慶 401147）

測(cè)繪成果是國(guó)家重要的信息資源，事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略安全和核心利益，測(cè)繪成果要發(fā)揮其價(jià)值就要推廣應(yīng)用。國(guó)家歷來十分重視測(cè)繪成果的安全監(jiān)管與應(yīng)用推廣，面向各行各業(yè)、各類單位提供測(cè)繪成果分發(fā)服務(wù)。然而，測(cè)繪成果分發(fā)給各單位后，在一定時(shí)間內(nèi)將由用戶單位保管，用戶單位涉及面廣，安全監(jiān)管難度大。從管理部門的角度看，如何平衡保密與應(yīng)用之間的矛盾；如何在測(cè)繪成果分發(fā)服務(wù)的過程中建立一套完善的防控體系，保障測(cè)繪成果的安全，是本文研究的重點(diǎn)[1]。

1 國(guó)家相關(guān)要求

1.1 法律要求

《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第四十六條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府測(cè)繪地理信息主管部門，應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)人民政府其他有關(guān)部門建立地理信息安全管理制度和技術(shù)防控體系，并加強(qiáng)對(duì)地理信息安全的監(jiān)督管理?！钡谌臈l規(guī)定“測(cè)繪成果保管單位應(yīng)當(dāng)采取措施保障測(cè)繪成果的完整性和安全性，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開和提供利用?！薄稖y(cè)繪法》從法律的角度，對(duì)測(cè)繪地理信息主管部門及測(cè)繪成果保管單位的保密安全管理及防控提出了明確要求。

1.2 行政法規(guī)要求

《中華人民共和國(guó)測(cè)繪成果管理?xiàng)l例》（2006-05-17國(guó)務(wù)院令第469 號(hào)）第四條規(guī)定“匯交、保管、公布、利用、銷毀測(cè)繪成果應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)保密法律、法規(guī)的規(guī)定，采取必要的保密措施，保障測(cè)繪成果的安全?！钡谑邨l“法人或者其他組織需要利用屬于國(guó)家秘密的基礎(chǔ)測(cè)繪成果的，應(yīng)當(dāng)提出明確的利用目的和范圍，報(bào)測(cè)繪成果所在地的測(cè)繪行政主管部門審批?！薄稖y(cè)繪成果管理?xiàng)l例》從行政法規(guī)的角度對(duì)測(cè)繪成果匯交、保管、公布、利用、銷毀各環(huán)節(jié)的保密安全管理及測(cè)繪成果分發(fā)須辦理審批提供了具體的依據(jù)。

1.3 其他要求

2015 年12 月，原國(guó)家測(cè)繪地理信息局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)測(cè)繪地理信息成果安全保密管理的意見》（國(guó)測(cè)成發(fā)〔2015〕8 號(hào)），要求“各地要將非本地單位申領(lǐng)涉密成果的情況及時(shí)抄告其所在地測(cè)繪地理信息行政主管部門，以便于其按照屬地原則進(jìn)行監(jiān)管。各地在開展保密檢查時(shí)，要將在外地領(lǐng)用成果的單位一并納入檢查。對(duì)拒不接受檢查、整改不到位的單位，依法暫緩提供涉密成果。各地要采取有力措施，鼓勵(lì)和督促涉密成果使用單位在使用目的或項(xiàng)目完成后及時(shí)銷毀涉密成果?！薄兑庖姟穼?duì)測(cè)繪成果的保密安全管理原則、保密檢查及成果銷毀要求提出了具體的要求。

2 測(cè)繪成果分發(fā)保密安全管理面臨形勢(shì)

2.1 涉密風(fēng)險(xiǎn)較大

按照保密管理要求，用戶單位領(lǐng)取涉密測(cè)繪成果后須在與互聯(lián)網(wǎng)物理隔絕的環(huán)境下使用成果。但事實(shí)上，測(cè)繪成果從分發(fā)給用戶單位的那一刻起，其使用管理過程存在不確定性，有接觸互聯(lián)網(wǎng)的可能?；ヂ?lián)網(wǎng)具有開放性、交互性和分散性的特點(diǎn)，而分發(fā)的測(cè)繪成果最為常見的是多種類型的電子版涉密地形圖。隨著各種信息設(shè)備的配備使用，測(cè)繪成果的載體形式已經(jīng)從紙質(zhì)發(fā)展到數(shù)字化設(shè)備，在開放、共享的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，測(cè)繪成果的復(fù)制傳遞變得非常容易，泄密渠道增多，傳播速度加快。從近年來保密部門組織查辦的涉密測(cè)繪成果泄密和違規(guī)案件來看，互聯(lián)網(wǎng)失泄密的案件比例大幅上升，保密管理形勢(shì)嚴(yán)峻[2]。

2.2 保密安全監(jiān)管難度

測(cè)繪成果分發(fā)服務(wù)面向的對(duì)象為法人或其他組織，從用戶單位的性質(zhì)來分，有軍隊(duì)、政府部門、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等各單位組織；按測(cè)繪成果應(yīng)用領(lǐng)域來分，有國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、水利、電力等各行各業(yè)。從業(yè)人員眾多，管理水平參差不齊。有的用戶單位規(guī)模大、相關(guān)保密管理制度、機(jī)構(gòu)、條件完善，有保密管理資質(zhì)，管理水平高；但也有部分單位存在保密管理制度不嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)行不到位，保密機(jī)構(gòu)未發(fā)揮應(yīng)有的作用，保密管理?xiàng)l件不夠完善，相關(guān)人員流動(dòng)性大、保密意識(shí)淡薄的問題，監(jiān)管難度更大。

2.3 難以形成有效管理閉環(huán)

現(xiàn)有形勢(shì)是：對(duì)于涉密測(cè)繪成果的分發(fā)，從國(guó)家層面到省市層面，均有嚴(yán)格的規(guī)定。一般由用戶單位提出申請(qǐng)，經(jīng)測(cè)繪地理信息主管部門審批通過后再由成果保管單位分發(fā)成果，這個(gè)流程經(jīng)過多年的實(shí)踐，已很成熟，且執(zhí)行嚴(yán)格。相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)存在于成果分發(fā)給用戶單位后[3]，一方面用戶單位多、地點(diǎn)分布廣、管理水平層次不齊，后續(xù)反饋不足；另一方面，主管部門對(duì)于用戶單位成果的管理使用情況追蹤力度不夠，雖然也采取了成果追溯、保密檢查、成果銷毀管理等措施，但未形成嚴(yán)密的保密防控體系，且手段以人力排查為主，缺乏先進(jìn)技術(shù)的支撐，難以形成有效的管理閉環(huán)[3]。

3 構(gòu)建測(cè)繪成果分發(fā)保密安全綜合防控體系

當(dāng)前，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下測(cè)繪成果保密安全管理的重要性和緊迫性，正視存在的問題，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，搭建“人防+物防+技防”的綜合防控體系（如圖1 所示），側(cè)重解決薄弱環(huán)節(jié)，從涉密測(cè)繪成果審批、領(lǐng)取、保管和使用、追溯各環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，形成合力。同時(shí)，測(cè)繪成果分發(fā)要開展在線審批，建立管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)用戶單位基本情況、領(lǐng)用成果內(nèi)容、成果銷毀情況、用戶單位接受保密安全檢查情況及測(cè)繪成果涉密人員持證上崗情況等各類信息統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)管理，提高監(jiān)控信息化水平[4]。

圖1 測(cè)繪成果分發(fā)保密安全綜合防控體系

3.1 成果審批

測(cè)繪成果分發(fā)是由需求單位提出申請(qǐng)，測(cè)繪地理信息主管部門對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，主管部門應(yīng)從源頭上嚴(yán)格把關(guān)，材料審核的重點(diǎn)為：①申請(qǐng)材料的完整性、真實(shí)性；②申請(qǐng)單位保密管理制度、機(jī)構(gòu)、管理?xiàng)l件是否完善；③申請(qǐng)的基礎(chǔ)測(cè)繪地理信息成果范圍、種類、精度與使用目的是否一致。為避免將涉密測(cè)繪成果提供給那些不具備保密條件的單位，應(yīng)將監(jiān)管環(huán)節(jié)前移，對(duì)于初次申請(qǐng)或者申請(qǐng)成果數(shù)量較大的單位，到實(shí)地對(duì)其保密管理制度、機(jī)構(gòu)、條件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)[5]，相關(guān)條件符合要求后才可通過測(cè)繪地理信息主管部門審批，并出具《成果準(zhǔn)予使用決定書》，決定書上應(yīng)注明許可使用的成果內(nèi)容、時(shí)間、項(xiàng)目名稱、成果密級(jí)及追溯方式等關(guān)鍵信息。

3.2 成果領(lǐng)取

成果保管單位根據(jù)《成果準(zhǔn)予使用決定書》的相關(guān)要求，對(duì)成果添加智能鎖和數(shù)字水印，以便對(duì)成果按照許可使用時(shí)間進(jìn)行訪問控制，并且能保證成果泄露后，管理部門能追根溯源。涉密測(cè)繪成果分發(fā)給用戶單位時(shí)應(yīng)與其簽訂《涉密測(cè)繪成果使用保密協(xié)議》，并出具《成果銷毀告知書》書面通知用戶單位成果銷毀的具體要求[6]。

3.3 成果保管和使用

成果保管單位應(yīng)研究并應(yīng)用涉密測(cè)繪成果的保密防護(hù)技術(shù)，探索涉密測(cè)繪成果實(shí)時(shí)監(jiān)控和非安全環(huán)境下自動(dòng)報(bào)警、阻斷使用的技術(shù)，提高涉密測(cè)繪成果使用的安全性。省市間應(yīng)建立涉密成果申領(lǐng)情況抄告制度，定期將非本地單位申領(lǐng)涉密成果的情況抄告其所在地的測(cè)繪地理信息主管部門，以便主管部門按照屬地原則進(jìn)行監(jiān)管[7]。主管部門應(yīng)定期或不定期進(jìn)行地理信息成果保密安全檢查，并結(jié)合安全檢查情況，擬定地理信息保密安全要素清單（包括成果領(lǐng)用單位制度建立和執(zhí)行情況、臺(tái)賬建立和管理情況、涉密人員持證上崗情況和教育培訓(xùn)情況等），要求用戶單位按要素清單提交相關(guān)材料。同時(shí)，主管部門采用線上和線下培訓(xùn)的方式，組織用戶單位加強(qiáng)地理信息安全管理培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的保密安全意識(shí)[8]。

3.4 成果追溯

對(duì)于成果追溯，一方面應(yīng)重視互聯(lián)網(wǎng)失泄密問題，采用技術(shù)手段，開發(fā)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，利用監(jiān)控技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)等對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上相關(guān)重點(diǎn)網(wǎng)站進(jìn)行24 h不間斷巡查，如發(fā)現(xiàn)可疑失泄密信息再進(jìn)一步核實(shí)、處理；另一方面應(yīng)充分重視成果銷毀情況的追蹤，關(guān)注每一次分發(fā)成果許可使用期限，如用戶單位未按期主動(dòng)反饋成果銷毀憑證，須通過電話及系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)送短信的方式提醒用戶單位去專業(yè)的機(jī)構(gòu)銷毀成果，待用戶反饋銷毀憑證后及時(shí)登記、入庫(kù)，完成當(dāng)次成果分發(fā)全生命周期管理[9]?？蓪⒊晒N毀與成果申領(lǐng)進(jìn)行綁定，未按期銷毀成果的單位必須銷毀成果后才能繼續(xù)申領(lǐng)成果。如此，對(duì)成果銷毀有效牽制，形成管理閉環(huán)。

4 結(jié) 語(yǔ)

地理信息安全是國(guó)家戰(zhàn)略安全的重要組成部分，事關(guān)國(guó)家安全和國(guó)民利益。測(cè)繪成果分發(fā)服務(wù)作為成果應(yīng)用的重要環(huán)節(jié)，要堅(jiān)持國(guó)家安全和利益高于一切。按照“保密至上，應(yīng)用為本”的原則，妥善處理好成果保密與應(yīng)用的矛盾，搭建完善的測(cè)繪成果分發(fā)保密安全綜合防控體系，修補(bǔ)成果分發(fā)過程中可能存在的漏洞，為我國(guó)測(cè)繪地理信息事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)保駕護(hù)航。