城市更新類型特點(diǎn)與CIM平臺(tái)研究思考

文｜中國國土勘測規(guī)劃院 牟瓊

《2021年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也提出對(duì)存量片區(qū)功能改造提升的要求，城市存量更新改造工作在“十四五”時(shí)期成為國家戰(zhàn)略。近幾年業(yè)界對(duì)城市更新也在進(jìn)行全方位研究，存量更新時(shí)代也在倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型并需要因此改變存量規(guī)劃的空間引導(dǎo)機(jī)制。

1 城市更新主要類型及特點(diǎn)

城市更新各地做法不同且實(shí)踐場景也不同，按照更新對(duì)象的原用地功能將更新項(xiàng)目歸納為老舊廠區(qū)、老舊小區(qū)、老舊街區(qū)和城中村共四種主要類型。

1.1 老舊街區(qū)改造

老舊街區(qū)在城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中逐漸無法滿足人們的生活需求，改革開放時(shí)期主要以大拆大建為主要改造方式，存在破壞街區(qū)歷史文化且因拆遷增加政府壓力等諸多問題，微改造方式也因此逐漸出現(xiàn)。目前國內(nèi)對(duì)老舊街區(qū)的改造研究注重改造過程中對(duì)老舊街區(qū)進(jìn)行文化保護(hù)以帶動(dòng)街區(qū)發(fā)展。

成都寬窄巷子歷史文化街區(qū)改造是歷史文化街區(qū)改造的典型案例。寬窄巷子由寬巷子、窄巷子和井巷子三條老式街道及其間的四合院落群組成，通過搬遷900 余戶居民、修復(fù)50 個(gè)院落、改造3 萬多平方米地面建筑、修建1.1 萬多平方米地下停車場等改造工作，形成三條巷子差異化的商業(yè)業(yè)態(tài)，修舊如舊與落架重修的改造原則也保留住了老成都的生活韻味。

在保留地區(qū)固有特色的基礎(chǔ)上對(duì)歷史文化街區(qū)進(jìn)行改造升級(jí)，更新其物質(zhì)環(huán)境，帶動(dòng)歷史文化街區(qū)與城市之間的內(nèi)在聯(lián)系，拓展現(xiàn)代商業(yè)、經(jīng)濟(jì)與使用功能，使歷史文化街道煥發(fā)出新的活力以助力城市發(fā)展。

1.2 老舊廠區(qū)改造

老舊廠區(qū)改造有多種方向，在城市更新過程中，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求相適應(yīng)的老舊廠房更新和保護(hù)再利用，將成為老工業(yè)城市和城市老工業(yè)區(qū)更新的重點(diǎn)領(lǐng)域。北京石景山首鋼廠區(qū)的改造是老舊廠區(qū)改造的典型案例，首鋼于2010年停產(chǎn)搬遷，閑置的首鋼石景山園區(qū)以保護(hù)和利用為基礎(chǔ)，利用原有的廠房空間進(jìn)行局部改造，利用北京冬奧會(huì)契機(jī)籌辦并舉辦北京冬奧會(huì)并將廠區(qū)改造為專業(yè)場館，結(jié)合燈光秀增添娛樂休閑等公共服務(wù)設(shè)施。

老舊廠區(qū)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為改造方向，通過拓寬文化空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與提升城市文化品質(zhì)?，F(xiàn)在全國大多城市中心市區(qū)采取了退二進(jìn)三政策，主要針對(duì)改革開放前的存量劃撥與無償使用的國有土地，需要通過用地空間功能的改變來體現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值，這部分改造主要包括規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房用地、國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類與淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地等幾類用地。

1.3 老舊小區(qū)改造

老舊小區(qū)指的是2000年底前建成且因公共設(shè)施落后，已對(duì)居民生活產(chǎn)生影響的居住區(qū)。過去幾十年建設(shè)的大批城市住宅，普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套不齊、房屋老化、排水不暢、私自改造、綠化面積小與公共空間不足等問題。改造重點(diǎn)是對(duì)住宅、公共設(shè)施、公共綠地、室外環(huán)境、道路交通和市政公用設(shè)施所進(jìn)行的綜合性安排和具體設(shè)計(jì)，主要聚焦于物質(zhì)空間等硬件設(shè)施。老舊小區(qū)面臨改造資金投入大與回報(bào)周期長等問題，但同時(shí)也有很大的市場空間。

北京勁松小區(qū)的改造案例尤為典型，勁松小區(qū)是新中國改革開放后北京市第一批成建制樓房住宅區(qū)，針對(duì)其居住人群、基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)三類錯(cuò)配現(xiàn)狀問題的存在，通過居住人群置換、設(shè)施和服務(wù)提升等適配策略進(jìn)行更新改造，其改造特色是引入社會(huì)資本，并且結(jié)合多方聯(lián)動(dòng)運(yùn)作模式，針對(duì)公眾參與的精準(zhǔn)需求管控，并且達(dá)到舊貌換新顏的效果呈現(xiàn)，切實(shí)提高了居民群眾的安全感、獲得感和幸福感。

1.4 城中村改造

城中村是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，工業(yè)化城市化推進(jìn)伴隨著房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱與新城新區(qū)熱等熱潮，城市建設(shè)用地范圍快速擴(kuò)張，原有的農(nóng)村村莊被城市包圍形成城市中的村莊。城中村的現(xiàn)行問題復(fù)雜，存在集體土地與國有土地并存、現(xiàn)狀用途與城市整體功能布局沖突、土地使用關(guān)系復(fù)雜、違法違規(guī)行為普遍、土地資產(chǎn)價(jià)值高度顯現(xiàn)等問題。

深圳市的城中村現(xiàn)象尤為突出，大沖城中村地處深南大道，毗鄰科技園區(qū)位優(yōu)異，但土地利用混亂且低效。原大沖集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要來源于集體商鋪、廠房的出租，村民長期依賴收取房租為生，地區(qū)存在生活品質(zhì)低、安全隱患大、社會(huì)治安差等問題，通過拆除重建和局部綜合整治相結(jié)合，將其打造成為了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)后勤保障基地，所以城中村改造以居住和完善配套為主。

圖1 中國近幾年來開展城市更新工作的城市（來源：筆者自繪）

圖2 深圳城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

圖3 廣州城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

圖4 北京城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

2 市縣城市更新政策與基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)踐

國內(nèi)大中城市先后開啟了“三舊”改造、城市更新等工作，但是各地因發(fā)展條件與面臨問題不同，采取的政策也各有特色。

第一，各地發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。不少城市構(gòu)建了從國土空間規(guī)劃到城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃體系，比如深圳市以全市國土空間規(guī)劃為依據(jù)，編制制定了城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃劃定城市更新單元，制定城市更新單元計(jì)劃，以深圳市法定圖則為依據(jù)，落實(shí)到城市更新單元規(guī)劃。

廣州市城市更新體系以全市國土空間規(guī)劃為依據(jù)，市自然資源部門會(huì)同住建部門編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上劃定片區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目，確定片區(qū)城市更新策劃方案；其次是根據(jù)區(qū)級(jí)總規(guī)基礎(chǔ)編制城市更新范圍內(nèi)的國土空間詳細(xì)規(guī)劃，在片區(qū)策劃方案基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目實(shí)施方案，作為城市更新項(xiàng)目進(jìn)行審批和實(shí)施的依據(jù)。

北京市城市更新體系分為圈層引導(dǎo)和街區(qū)引導(dǎo)兩個(gè)層面。圈層引導(dǎo)的目標(biāo)是市級(jí)總規(guī)確定的政策四區(qū)：首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心和平原地區(qū)的新城、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)；街區(qū)引導(dǎo)則是以街區(qū)為單元，以街區(qū)控規(guī)為依據(jù)制定更新項(xiàng)目實(shí)施方案。

綜上所述，地方層面重視規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜地構(gòu)建了從國土空間規(guī)劃到城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃體系。

第二，改善城市基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施。各大城市也在改善城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施方面進(jìn)行了政策引導(dǎo)，在此結(jié)合上海、北京、深圳、重慶和貴陽五個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施要求進(jìn)行總結(jié)歸納。

上海市在政策導(dǎo)向上對(duì)城市更新項(xiàng)目中僅涉及經(jīng)營性用地性質(zhì)改變或建筑高度調(diào)整的，鼓勵(lì)公共服務(wù)設(shè)施合理混合設(shè)置，并增加各地塊建筑面積，但是要求必須以增加公共服務(wù)設(shè)施或公共開放空間為前提，鼓勵(lì)增加地面公共開放空間；北京市鼓勵(lì)對(duì)城市公共空間進(jìn)行改造提升，優(yōu)化提升城市功能主要集中在市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施與公共安全設(shè)施的完善；深圳市強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)增進(jìn)社會(huì)公共利益，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者其他城市公共利益項(xiàng)目，鼓勵(lì)增加公共用地，節(jié)約集約利用土地；重慶市提出對(duì)增加公共服務(wù)功能的城市更新項(xiàng)目，有條件的可按比例給予建筑面積支持；貴陽市為了提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化水平，重點(diǎn)圍繞補(bǔ)齊城市公共市政與公共安全等基礎(chǔ)設(shè)施短板。

從以上可以看出各大城市對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市公共服務(wù)設(shè)施的改善都有很大的支持力度。城市更新主要是根據(jù)城市發(fā)展階段目標(biāo)、用地潛力和空間布局特點(diǎn)，明確實(shí)施城市有機(jī)更新的重點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)化功能布局和開發(fā)強(qiáng)度，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)和活力。

3 城市更新背景下規(guī)劃思考與建議

根據(jù)上述城市更新政策問題，鑒于城市更新已成為城市高質(zhì)量建設(shè)的重要途徑，需要完善頂層設(shè)計(jì)為保障加強(qiáng)立法保護(hù)。

首先是城市更新頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃引領(lǐng)設(shè)計(jì)。第一層面是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略引領(lǐng)，通過主體功能區(qū)片全面整合各類更新資源，通過動(dòng)靜分區(qū)進(jìn)行整體統(tǒng)籌；第二層面是國土空間規(guī)劃的剛性管控作用，跟國土空間規(guī)劃“一張圖”相銜接；第三層面是系統(tǒng)研究編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)綠線、藍(lán)線和紫線等剛性管控要求；第四層面是在城市更新內(nèi)容中的詳細(xì)規(guī)劃確定容積率、建筑高度與建筑密度等規(guī)劃指標(biāo)。

其次是城市更新頂層設(shè)計(jì)體系傳導(dǎo)。規(guī)劃體系傳導(dǎo)是通過與總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃三類規(guī)劃體系相結(jié)合，建立從城市到片區(qū)再到項(xiàng)目的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，成片區(qū)推進(jìn)城市更新，對(duì)規(guī)劃自上而下進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)訴求自下而上進(jìn)行多元統(tǒng)籌。在城市更新頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)下劃定城市更新單元，引導(dǎo)鼓勵(lì)出臺(tái)地方性法規(guī)規(guī)章為城市更新提供法治保障。

第三是倡導(dǎo)有機(jī)更新為路徑提升城市品質(zhì)。提升城市品質(zhì)可以從高質(zhì)量發(fā)展空間、高品質(zhì)民生環(huán)境、歷史文脈延續(xù)與整體層面推動(dòng)城市有機(jī)更新，讓城市上升到高品質(zhì)和高質(zhì)量的發(fā)展階段。另外要重視歷史文化保護(hù)延續(xù)文脈。延續(xù)城市歷史文脈是城市更新首要任務(wù)，既要保護(hù)單體建筑，也要保護(hù)傳統(tǒng)格局、歷史肌理、傳統(tǒng)街巷、空間尺度和景觀環(huán)境等環(huán)境要素。在保護(hù)傳統(tǒng)肌理、延續(xù)街巷尺度與生活方式中挖掘文化內(nèi)涵，對(duì)歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史風(fēng)貌區(qū)、傳統(tǒng)村落等各類歷史文化遺產(chǎn)資源進(jìn)行系統(tǒng)性、完整性和全面性保護(hù)。

最后是基礎(chǔ)設(shè)施管理引進(jìn)CIM 基礎(chǔ)平臺(tái)。城市更新需要提升社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施集約化和智能化水平，以新城建賦能城市更新，實(shí)施智慧物業(yè)、智慧社區(qū)、智慧工地與智慧建造等公共設(shè)施數(shù)字化與智能化的管理。

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，按照智慧社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)更新改造，推進(jìn)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)社區(qū)級(jí)城市信息模型CIM 基礎(chǔ)平臺(tái)。營建高品質(zhì)民生宜居環(huán)境需要進(jìn)行現(xiàn)場一手資料調(diào)研，提取群眾關(guān)注的民生問題，在CIM 平臺(tái)的數(shù)據(jù)底座上補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，提高城市管理服務(wù)水平，由此可以在高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間中推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、生活便利、文化傳承與產(chǎn)城融合。

4 結(jié)束語

本文結(jié)合北京、上海、廣州與深圳等幾個(gè)城市分別制定的城市更新政策中對(duì)城市土地提出促進(jìn)節(jié)約集約用地以及鼓勵(lì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的要求與方向，綜合分析在國家政策框架下的基于地方實(shí)踐需求的實(shí)操性政策，提出建設(shè)國家層面和地方層面城市更新的高質(zhì)量發(fā)展思路，以期對(duì)城市更新大環(huán)境下的政策制定能有所建議并落實(shí)到民生過程之中，進(jìn)而落實(shí)高質(zhì)量城市更新時(shí)代的國家要求。