生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金審計(jì)方法探討

朱海燕 唐義龍

生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金是助力地方生態(tài)文明建設(shè)的有力支撐，是綠色低碳發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。為貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，各級(jí)審計(jì)部門多次開展了生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金審計(jì)。本文結(jié)合近幾年審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，闡述生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，并分析了問題的原因，對(duì)審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法進(jìn)行了探討，以發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)綠色低碳發(fā)展中的作用。

生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金類別有大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等，包括集中式飲用水水源地保護(hù)、污水處理提標(biāo)改造、工業(yè)爐窯綜合治理、VOCS 綜合治理、農(nóng)村生活污水治理工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、土壤污染源頭防控與土壤修復(fù)等項(xiàng)目。

一、生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題

根據(jù)近幾年審計(jì)結(jié)果公告，生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金在管理使用過程中，存在以下問題：

1.套取騙取生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金。一是企業(yè)或個(gè)人出具虛假申報(bào)資料、證明材料騙取生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金。如某企業(yè)利用虛假的土壤修復(fù)施工合同騙取中央土壤污染防治專項(xiàng)資金，審計(jì)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)實(shí)際未進(jìn)行土壤修復(fù)。二是企業(yè)或個(gè)人通過偷工減料、多計(jì)工程量等方式套取生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金；三是職能部門通過多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、報(bào)大建小等方式套取生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金，用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足；四是主管部門、建設(shè)單位公職人員通過肢解項(xiàng)目、規(guī)避招投標(biāo)、直接指定施工方、提前泄漏招標(biāo)控制價(jià)等方式，內(nèi)外勾結(jié)，謀取私利。

2.職能部門履職不到位。一是將資金分配給不符合生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金使用范圍的企業(yè)或項(xiàng)目，如達(dá)標(biāo)排放、規(guī)范化建設(shè)等屬企業(yè)事權(quán)類的項(xiàng)目。二是工業(yè)企業(yè)污染修復(fù)治理項(xiàng)目，未按照環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，收取或扣減污染治理費(fèi)用，而允許企業(yè)申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金并審核通過。三是建設(shè)單位項(xiàng)目施工管理不嚴(yán)，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目工程質(zhì)量存在問題，如地面塌陷，工程主體開裂等，主管部門、建設(shè)單位及監(jiān)理單位未及時(shí)采取措施。四是項(xiàng)目招投標(biāo)管理不規(guī)范，投標(biāo)單位串通投標(biāo)，圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象普遍。

3.生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目資金績(jī)效不佳。一是由于前期論證不足、選址不當(dāng)?shù)仍?，?xiàng)目推進(jìn)緩慢或無(wú)法繼續(xù)實(shí)施，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金滯留或閑置，部分資金滯留閑置長(zhǎng)達(dá)兩年以上。二是滯留或閑置的生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金，地方財(cái)政收回統(tǒng)籌后用于彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足、經(jīng)費(fèi)不足等非生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目。三是項(xiàng)目設(shè)計(jì)目標(biāo)規(guī)模與實(shí)際需求不匹配，實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)目標(biāo)與規(guī)模。如在某農(nóng)村污水處理項(xiàng)目中，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的日污水處理量為500T，當(dāng)?shù)貙?shí)際能收集到的日污水量只有100T，而項(xiàng)目后期運(yùn)維費(fèi)用又按設(shè)計(jì)的日處理量500T 支付，造成多支付運(yùn)維費(fèi)用。四是項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行維護(hù)不到位，未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效。部分項(xiàng)目由于沒有后續(xù)運(yùn)行維護(hù)，建成后未投入使用或長(zhǎng)期間閑置，形成“曬太陽(yáng)”工程；部分項(xiàng)目運(yùn)維管理不力，投入使用后未達(dá)到污染防治效果。

4.失信企業(yè)獲得專項(xiàng)資金，未有效落實(shí)失信聯(lián)合懲戒。串通投標(biāo)等嚴(yán)重失信企業(yè)獲得大氣、水、土壤污染防治等生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)防治資金時(shí)有發(fā)生，項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，陪標(biāo)、圍標(biāo)、組團(tuán)投標(biāo)、借資質(zhì)投標(biāo)、違規(guī)分包非法轉(zhuǎn)包，建設(shè)單位、招標(biāo)代理公司與投標(biāo)單位相互勾結(jié)，串通投標(biāo)現(xiàn)象普遍，相關(guān)職能部門未對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)、借資質(zhì)投標(biāo)等嚴(yán)重失信企業(yè)實(shí)行有效的聯(lián)合懲戒。

二、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的原因分析

生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的騙取套取資金，職能部門履職不到位，項(xiàng)目績(jī)效不佳等問題主要原因有以下三方面：

1.績(jī)效管理、激勵(lì)約束機(jī)制還不完善。生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)，后續(xù)運(yùn)維不力，項(xiàng)目長(zhǎng)期閑置，究其原因主要是績(jī)效管理、激勵(lì)約束機(jī)制還不健全。地方政府在申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金時(shí)，脫離地方政府實(shí)際可用財(cái)力，片面追求資金金額、項(xiàng)目數(shù)量，項(xiàng)目資金過度依賴上級(jí)專項(xiàng)資金，地方配套資金不足，致項(xiàng)目建成后，因地方可用財(cái)力有限，運(yùn)維經(jīng)費(fèi)來(lái)源有限，項(xiàng)目長(zhǎng)期閑置或利用率不高。

2.重發(fā)放、輕管理，監(jiān)管機(jī)制還不健全。生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的職能部門履職不到位、項(xiàng)目績(jī)效不佳等問題，主要是因職能部門重資金申報(bào)，輕項(xiàng)目后期運(yùn)行維護(hù)跟蹤管理，全程實(shí)時(shí)監(jiān)管模式尚不完善，生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系還不夠完善，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不廣泛，對(duì)績(jī)效好的生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目?jī)A斜不夠。

3.職能部門間信息不暢通，聯(lián)合懲戒建設(shè)還不到位。生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，串通投標(biāo)現(xiàn)象很普遍，究其原因，主要是職能部門間信息不暢通，信息不共享，政府職能部門未將其串通投標(biāo)的失信行為納入全國(guó)信用信息平臺(tái)，未對(duì)串通投標(biāo)采取有效的懲戒措施，如取消其參與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域及其他領(lǐng)域的投標(biāo)資格等，聯(lián)合懲戒未能全面落實(shí)。

三、生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)重點(diǎn)

為提高生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金使用績(jī)效，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，保障生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行落實(shí)到位，生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)的重點(diǎn)可以從資金流向、建設(shè)管理、后期績(jī)效三個(gè)方面來(lái)關(guān)注。

1.生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金流向，重點(diǎn)從資金投入、分配、撥付、使用四個(gè)環(huán)節(jié)予以關(guān)注。一是投入方面，關(guān)注項(xiàng)目資金投入組成情況，審查地方政府配套、建設(shè)單位自籌資金是否到位，是否過度依賴上級(jí)專項(xiàng)資金支持。二是分配方面，關(guān)注資金分配依據(jù)的科學(xué)性、合理性、合規(guī)性，有無(wú)將資金分配給不符合使用條件的非生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境禁止類或企業(yè)事權(quán)類項(xiàng)目。三是撥付方面，關(guān)注資金撥付的及時(shí)性和真實(shí)性，財(cái)政等主管單位是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將資金及時(shí)下?lián)?，有無(wú)滯留、截留，項(xiàng)目單位有無(wú)多申報(bào)資金、“報(bào)大建小”，導(dǎo)致資金閑置在財(cái)政或項(xiàng)目建設(shè)單位等。四是使用方面，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)單位資金使用的合規(guī)性，審查項(xiàng)目建設(shè)單位有無(wú)將生態(tài)環(huán)境資金擠占、挪用，有無(wú)違規(guī)用于單位辦公經(jīng)費(fèi)或其他與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出。

2.生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理，重點(diǎn)審查生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目發(fā)包程序、招投標(biāo)、工程質(zhì)量及結(jié)算管理。一是建設(shè)單位項(xiàng)目發(fā)包過程的合規(guī)性，包括項(xiàng)目的施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、大宗設(shè)備采購(gòu)的發(fā)包。建設(shè)單位或業(yè)主有無(wú)直接指定施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位，生態(tài)環(huán)境設(shè)備的采購(gòu)是否進(jìn)行了招投標(biāo)或政府集中采購(gòu)，建設(shè)單位有無(wú)肢解項(xiàng)目以規(guī)避招投標(biāo)。二是招投標(biāo)程序的規(guī)范性。審查投標(biāo)單位有無(wú)串通投標(biāo)、借資質(zhì)投標(biāo)、中標(biāo)單位有無(wú)違規(guī)分包非法轉(zhuǎn)包等問題，關(guān)注投標(biāo)文書有無(wú)雷同或異常一致及規(guī)律性差異，投標(biāo)保證金是否出自同一家企業(yè)或個(gè)人，不同投標(biāo)人投標(biāo)文件有無(wú)相互混裝等。同時(shí)還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)單位與投標(biāo)單位有無(wú)串通投標(biāo)，有無(wú)直接或間接向投標(biāo)人泄露標(biāo)底、控制價(jià)，明示或者暗示特定投標(biāo)人中標(biāo)等串通投標(biāo)行為，建設(shè)單位與中標(biāo)單位內(nèi)外勾結(jié)，以權(quán)謀私等問題。三是工程管理、結(jié)算的有效性。審查項(xiàng)目是否按照合同規(guī)定工期開工完工，質(zhì)量是否達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)，是否按項(xiàng)目設(shè)計(jì)圖紙施工，有無(wú)偷工減料，虛報(bào)工程量情況及監(jiān)理單位的履職情況。

3.生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目資金績(jī)效方面。項(xiàng)目資金的績(jī)效情況、生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行落實(shí)情況，是生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)的核心，這也是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求。一是項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及預(yù)期目標(biāo)，審查項(xiàng)目有無(wú)偏離績(jī)效目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金有無(wú)實(shí)現(xiàn)污染防治效果，重點(diǎn)揭示生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境實(shí)際需求脫節(jié)，預(yù)定績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際不符或難以實(shí)現(xiàn)，資金損失浪費(fèi)。二是項(xiàng)目后期運(yùn)行維護(hù)管理情況，重點(diǎn)提示項(xiàng)目建成后無(wú)運(yùn)行，因后期維護(hù)管理不力或運(yùn)維經(jīng)費(fèi)不足等致項(xiàng)目長(zhǎng)期閑置、利用效率不高問題。三是生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目數(shù)據(jù)指標(biāo)情況。收集項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、投入使用后的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)指標(biāo)及可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)指標(biāo)，對(duì)比數(shù)據(jù)審查生態(tài)環(huán)境效益實(shí)現(xiàn)情況。

四、生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)方法

生態(tài)環(huán)境資金專項(xiàng)審計(jì)重點(diǎn)有資金流向、建設(shè)管理、項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面，針對(duì)審計(jì)重點(diǎn)，可以使用數(shù)據(jù)表格、資金流向跟蹤等方法開展審計(jì)。

1.以數(shù)據(jù)、表格形式表達(dá)項(xiàng)目資金基本情況。生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金大體都是跟著項(xiàng)目走的，即每一筆資金最終是落實(shí)到具體項(xiàng)目上，而項(xiàng)目分散在生態(tài)環(huán)境、城管、林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門單位。針對(duì)這一特點(diǎn)，審計(jì)前期先設(shè)置好一張項(xiàng)目基本情況表，將資金以項(xiàng)目形式體現(xiàn)?；厩闆r表以項(xiàng)目為關(guān)鍵詞，包括資金類別、金額、指標(biāo)文件號(hào)、立項(xiàng)時(shí)間、項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容、總投資額、是否招投標(biāo)、招投標(biāo)方式、已支付進(jìn)度款、計(jì)劃開工完工時(shí)間、實(shí)際開工完工時(shí)間、未按期完工原因、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效完成情況、偏離原因等信息。內(nèi)容應(yīng)盡量詳細(xì)，如資金類別可再細(xì)分為中央、省級(jí)、市級(jí)、自籌等，以達(dá)到通過數(shù)據(jù)表格的形式將項(xiàng)目從立項(xiàng)到建成運(yùn)行情況、資金走向都體現(xiàn)出來(lái)，為后期現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、數(shù)據(jù)分析，選取審計(jì)疑點(diǎn)做好前期準(zhǔn)備。設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目表格，能很大程度上節(jié)省審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間，同時(shí)，從數(shù)據(jù)表格上就能反映資金滯留、結(jié)存、項(xiàng)目進(jìn)度緩慢等基礎(chǔ)性問題。

2.資金流向跟蹤審查。一是查看上級(jí)專項(xiàng)資金及地方政府配套資金到位情況，資金到位后財(cái)政部門是否及時(shí)下?lián)艿浇ㄔO(shè)單位項(xiàng)目上，有無(wú)截留、挪用。二是根據(jù)大氣、水、土壤污染防治生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金管理辦法，對(duì)照文件規(guī)定的資金具體使用范圍，查看資金是否都使用在項(xiàng)目上，建設(shè)單位有無(wú)擠占挪用的情況。三是審查資金支付憑證、手續(xù)的合規(guī)性。對(duì)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金支付憑證、發(fā)票進(jìn)行鑒別，審查支付手續(xù)是否合規(guī)，是否按約定的進(jìn)度支付款項(xiàng)，結(jié)合施工單位銀行交易明細(xì)清單加以辨別，審查資金是否有回流至建設(shè)單位或某個(gè)人賬戶，有無(wú)虛開發(fā)票、內(nèi)外勾結(jié)騙取套取生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金。

3.項(xiàng)目實(shí)施管理過程審查。項(xiàng)目實(shí)施管理過程審查是生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金審計(jì)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，一是通過查閱項(xiàng)目相關(guān)資料，審查項(xiàng)目從可行性研究、申報(bào)、立項(xiàng)到建設(shè)施工的各個(gè)程序，包括項(xiàng)目是否有立項(xiàng)批復(fù)文件，工程設(shè)計(jì)、預(yù)算是否經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)等。二是通過查閱招標(biāo)代理公司招標(biāo)文件、對(duì)比分析投標(biāo)單位投標(biāo)文書，審查招投標(biāo)程序是否合規(guī)，有無(wú)串通投標(biāo)行為。審查中標(biāo)的勘察、設(shè)計(jì)、施工單位是否具備工程建設(shè)所需資質(zhì)，設(shè)備及其他材料供貨單位是否經(jīng)過招投標(biāo)或?qū)嵭姓少?gòu)。三是結(jié)合審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)查勘，對(duì)照項(xiàng)目工程量清單，審查工程建設(shè)中有無(wú)虛計(jì)工程量、偷工減料，未按設(shè)計(jì)圖紙施工等資金損失浪費(fèi)及工程質(zhì)量安全隱患問題。

4.項(xiàng)目績(jī)效實(shí)地查勘。一是現(xiàn)場(chǎng)查看項(xiàng)目建成后是否正常投入使用，通過查看項(xiàng)目近期用電量、用水量等關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)判斷項(xiàng)目有無(wú)長(zhǎng)期閑置或利用率不高，并分析具體原因。二是對(duì)照項(xiàng)目應(yīng)實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地查看是否一一實(shí)現(xiàn)，并分析未實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的具體原因。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法判斷績(jī)效情況的，可以查看近期項(xiàng)目水質(zhì)監(jiān)測(cè)報(bào)告、土壤檢測(cè)報(bào)告、大氣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等資料，或?qū)徲?jì)組視具體情況，現(xiàn)場(chǎng)取樣送專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，以判斷污染防治資金有無(wú)達(dá)到土壤治理、水質(zhì)提升及空氣質(zhì)量改善的目標(biāo)。三是現(xiàn)場(chǎng)查看項(xiàng)目后期運(yùn)行維護(hù)管理情況，通過詢問項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理員及相關(guān)人員，查看項(xiàng)目建成后，有無(wú)安排專人負(fù)責(zé)項(xiàng)目維護(hù)管理，查看項(xiàng)目及設(shè)備運(yùn)行維護(hù)記錄，審查運(yùn)維的真實(shí)性。