抗戰(zhàn)時期四川倉儲的社會保障功能探討

符必春，李麗杰

（1.重慶電子工程職業(yè)學院 馬克思主義學院，重慶 401331；2.重慶科技學院 馬克思主義學院，重慶 401331）

引言

倉儲制度是我國備糧救荒的糧食儲備制度，主要通過建設專門的倉庫及其管理組織，進行糧食儲備與調控，開展平衡物價、災害賑濟及滿足軍民糧食消費等社會活動。歷代政府均十分重視倉儲制度的建設。到民國初年，由于軍閥混戰(zhàn)，政府無暇顧及糧倉的興建與修復，“倉儲乃防災之要政，且收效最巨，故未容一日忽視”[1]，南京國民政府成立之后，重視倉儲問題，將倉儲制度作為基本國策加以實施[2]。為應對災荒，加強糧食儲備制度建設，到抗戰(zhàn)爆發(fā)前，建立了國家、省級、地方三級糧食儲備及儲備糧管理制度。1937年，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，重慶成為國民政府陪都，以四川為中心的大后方成為支持抗日戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略基地，戰(zhàn)略地位重要，故抗戰(zhàn)時期四川建倉積谷的社會保障意義重大。

國民政府重視四川倉儲，積極推進其建設，四川的農倉、田賦征實倉、積谷倉都得到快速發(fā)展?？箲?zhàn)全面爆發(fā)后，農本局隨政府西遷，以四川為中心，發(fā)展西南各省農倉事業(yè)。從1938年起，農本局對四川倉儲設備開始積極整理與擴充[3]；至1939 年底，四川農倉有40 所，1939 年比1938 年增加農倉18所，倉房147所，容量1 611 778.35市石[4]。為了穩(wěn)定物價，把握糧源，適應抗戰(zhàn)需要，國民政府于1941年實行田賦征實制度，設置田賦征實倉，截至1945年底，五年間全國共建新倉589.037 8萬市石，改修倉2 174.751 6萬市石，連同各省原有倉庫及租倉容量，合計已有倉庫容量6 601.119 7萬市石，其中四川省倉庫總容量增至1 679.257 2萬市石，約占全國倉庫總容量的四分之一，居全國之首①資料來源：根據(jù)汪元《五年來糧食倉儲設施與推進積谷概述》（《糧政季刊》1947年第4期，第63-64頁）統(tǒng)計整理所得。。在全面抗戰(zhàn)時期，國民政府重視積儲備荒，積谷倉進一步發(fā)展。1943年，四川省積谷98.288 0萬市石，全國積谷總量272.778 0 萬市石，占36%；1944 年，四川省積谷140.880 2 萬市石，全國積谷總量246.167 4萬市石，占57.2%；1945 年，四川省積谷216.771 8 萬市石，全國積谷總量270.088 6 萬市石，占80.3%①資料來源：根據(jù)汪元《五年來糧食倉儲設施與推進積谷概述》（《糧政季刊》1947年第4期，第65-71頁）統(tǒng)計整理所得。。

抗戰(zhàn)時期四川倉儲的發(fā)展成效是顯著的，其社會保障作用是重要的，它如何實現(xiàn)社會保障功能，實現(xiàn)程度如何？這是一個值得探討的問題。關于倉儲社會保障的研究，成果主要集中于清代的研究②清代倉儲社會保障的研究成果有：李向軍《清代荒政研究》，北京：中國農業(yè)出版社，1995年版；夏明方《清季“丁戊奇荒”的賑濟及善后問題初探》，載《近代史研究》1993年第2期；康沛竹《清代倉儲制度的衰敗與饑荒》，載《社會科學戰(zhàn)線》1996年第3期；吳滔《清代江南社區(qū)賑濟與地方社會》，載《中國社會科學》2001年4期；池子華等《晚清直隸災荒及減災措施的探討》，載《清史研究》2002年第2期；黃鴻山、王衛(wèi)平《傳統(tǒng)倉儲制度社會保障功能的近代發(fā)展——以晚清蘇州府長元吳豐備義倉為例》，載《中國農史》2005年第2期。，沒有民國時期倉儲社會保障的專門研究③民國時期倉儲的研究成果：楊琪《二三十年代國民政府的倉儲與農業(yè)倉庫建設》，載《中國農史》2003年第2期；姚順東《試論1920—1930年代江蘇省農業(yè)倉庫建設》，載《南京農業(yè)大學學報》2007年第4期；羅玉明等《抗日戰(zhàn)爭時期國民黨糧食倉儲制度述論》，載《懷化學院學報》2008年第10期；秦升陽《民國初期吉林倉儲概況》，載《通化師范學院學報》2009年第5期；葛志文《民國初期湖南倉儲制度探析》，載《東京文學》2011年第8期。。因此，民國時期倉儲社會保障功能的研究須加強，本文擬就抗戰(zhàn)時期四川倉儲社會保障功能進行分析探討，以期深化其研究。

一、平糶濟民

在災荒發(fā)生時，國民政府采用平糶方式，將米谷以低于市價的方式賣給災民，實現(xiàn)以糶代賑，救濟災民。平糶糧食是國民政府社會救濟的重要措施之一。災荒發(fā)生后，災區(qū)糧價不穩(wěn)，糧食不足，糧價高昂，投機商囤積居奇。為改變這種狀況，國民政府注重倉儲的平糶。

1940年四川省遭遇旱災，1941年春又遭天干，米價上漲，造成米荒，各縣市政府紛紛呈請撥用積谷辦理平糶或貸給貧民。面對災情，四川省政府于1941年5月核準撥用積谷三分之一辦理平糶以濟民食[5]。1941年6月，在四川省臨時參議會第四次大會上，參議員唐昭明等提出臨時動議，認為：近來全川米價畸形高漲，平民生活、社會治安均大受影響，在此青黃不接之際，為安定人心而利于抗戰(zhàn)，請大會速函省政府轉飭各縣長督同各級倉儲負責人員，就現(xiàn)有積谷，至少須以三分之二舉辦平糶或農村貸款，于秋收時依法收購存儲，庶民食倉政，皆有裨益[6]。大會通過了臨時動議，提升了使用積谷辦理平糶的比例。

1942年，四川省政府頒布《各縣市使用現(xiàn)存積谷辦理平糶或貸與提示事項》，具體規(guī)定了使用積谷辦理平糶：“貧民購平糶米或借貸積谷需滿足條件之一：甲、六十歲以上無力自救者；乙、無生產(chǎn)能力之婦孺；丙、家庭中婦孺眾多無力負擔者；丁、出征抗敵軍人家屬；戊、其他應行救濟者?！盵7]川省各地貫徹落實“使用現(xiàn)存積谷辦理平糶”，如1943年，溫江縣政府向省政府請鑒：“為呈報本縣饑民眾多、奉準提撥現(xiàn)存?zhèn)浠牟糠址e谷三分之一不敷應用，議決在現(xiàn)存積谷數(shù)內提出十分之四辦理平糶，以資救濟”，經(jīng)省府準許，溫江縣辦理平糶，“領糶貧民分極貧次貧兩種。無恒產(chǎn)恒業(yè)，不能維持一己生活者，為極貧，每人每日購領糶米新雙量四合；家境貧寒，人口眾多，不能維持全家生活者，為次貧，每人每日購領糶米新雙量三合”，而“平糶價格由縣平會照當時市價七折核定公布”[8]。

二、平衡糧價

糧價太低，損害糧農利益；糧價太高，于消費者不利。通過倉儲增糴或平糶倉谷，調節(jié)糧食供需矛盾，豐收之年，糧食供過于求，價格出現(xiàn)暴落，此時，官府出錢買糧填倉，穩(wěn)住價格；一遇荒年，糧食供不應求，糧食暴漲，此時官府開倉放糧，低價出售，抑制糧價。倉儲調節(jié)糧價，保護消費者和生產(chǎn)者兩方利益，能實現(xiàn)民食調節(jié)和社會穩(wěn)定。

（一）田賦征實倉穩(wěn)定糧價

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，大后方人員猛增，而產(chǎn)糧區(qū)域不斷縮小，糧食價格上漲，市場收購糧食困難。糧食缺乏，糧價上漲，危及了軍糧供應和人民生活需求。1941 年，糧食部長徐堪提出：“用建筑公倉的辦法，完成公倉網(wǎng)，使各地的余糧都要歸入公倉，以便控制，余糧控制以后，糧食的價格就不致為少數(shù)豪商地主所操縱了?！盵9]同年，實施田賦征實政策，國民政府掌握了大量糧源，大力推行倉儲建設，其中在成都、瀘縣、新津、綿陽、合川、萬縣、廣元、南充等15個重要的軍糧民食交接處建立聚點倉以存儲糧食；在四川民食第一、第二、第三供應處修建倉庫，并決定儲足兩個月，以糧食安定人心，穩(wěn)定人心[10]。此次田賦征實，川省成績最佳，根據(jù)1942年1月商務日報載，川省征購之稻谷已全部足額，川糧食儲運局辦理集中事宜，將來提出四百萬石作全省四大消費區(qū)民食，今后各供應處已無需向市場購買[11]。

（二）農倉的平準功能

農倉經(jīng)營農產(chǎn)品保管、加工、包裝、運銷及儲押貸款等業(yè)務，通過糧食調節(jié)、農村金融流通及農業(yè)生產(chǎn)改良而繁榮農村、造福農民。其中，運銷和儲押貸款業(yè)務具有平衡糧價之功能。

農倉進行儲押貸款業(yè)務，該功能不僅具有調劑糧價的功能，還可以救濟因谷賤受到傷害的農民?！吧倘耸且酝稒C為達到營利的手段，戰(zhàn)爭期中，商人的從‘賤買貴賣’中的營利居奇，更當嚴重于平時百倍的”[12]，舉辦農業(yè)倉庫，農民收成時，可儲押貸款，解決資金急需的燃眉之急，避免谷跌受損；等到青黃不接、價格高漲的時候，農民提取儲押之貨“善價而沽”，農民可獲利，同時因市場貨源充足，價格在合理區(qū)間波動，也保護了消費者的利益。1938年和1939年，四川稻谷接連豐收，政府深恐“谷賤傷農”，1939年由各地農業(yè)倉庫，大量辦理儲押業(yè)務，避免農民在收獲時就將谷子脫售，受到價低的虧損，又由政府墊款大量收購；1939年冬季雨量很少，1940年水稻的栽秧很受影響，米糧價格因而上漲，政府要求各銀行倉棧停辦米糧儲押業(yè)務，以免商人、囤戶籍低利資金周轉的便利，輾轉購押，囤積居奇，同時又限令已押儲戶從速催促取贖，迫使押戶拋售，以應市場需要，間接調節(jié)米糧價格[ 13 ]11。

農倉辦理糧谷運銷，調整各地糧食的供給與需求，平衡糧價。我國農民不熟悉市場供求形勢，靠商人來鄉(xiāng)收集而居中操作壟斷，不僅剝削農民剩余利益，還使各地糧食供求不平衡，利用農業(yè)倉庫代為運輸，視各地需要程度，以平均出售為原則，借以增進農產(chǎn)品之“地區(qū)效用”，則不獨有利于農民之收益，且可平衡國內糧食之價格，此農業(yè)倉庫足以“調整各地糧食之需給”者也[14]。

三、農倉儲押貸款

農倉的放款業(yè)務可分為以直接調劑農民金融為目的的農產(chǎn)儲押放款、農具抵押放款及以發(fā)展農倉事業(yè)為目的的儲押資金放款、運銷放款以及建倉放款[15]。農倉調劑金融效力甚大，減少了農民糧價低落損失，“農業(yè)倉庫是可以通融金錢的機關，農民將其農產(chǎn)品運至倉庫儲押，倉庫可按市價若干折給款項，待農產(chǎn)品漲價時即可自由贖取脫售。儲押期間雖出低微利息，但糧價高漲，亦甚合算”[16]。1938年，四川省設立22個農倉，除南充、合川外，其余農倉均辦理儲押業(yè)務。截至1938年年底，儲押放款余額共17.6萬余元，其間以趙家渡倉放款最多，超出2萬元；其次三水關倉，逾2萬元；德陽農倉，金額最少，僅360元[17]。到1940年11月底，四川農產(chǎn)儲押放款8.4萬余元、農具抵押放款1 992元、農業(yè)倉庫放款55萬余元、簡易農倉儲押放款13.5萬余元，四川農倉放款業(yè)務占了四川、貴州、廣西、湖南、湖北、陜西六省合計的三分之二以上[18]，足見四川省農倉儲押放款業(yè)務發(fā)展較快。

農倉儲押貸款效果表現(xiàn)在兩個收益上：第一，儲押期間的農產(chǎn)品，因物價上漲，產(chǎn)品本身亦隨之增值，此為待價而沽所獲的收益；第二，由于貸款運用后，而產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，亦歸農民所有。

實際上，農倉儲押貸款效果尚不止此。農民能自建新式倉廒者占極少數(shù)，農民自家儲藏設備簡陋，產(chǎn)品在儲藏期間，霉爛腐蝕嚴重，而農行農倉多有完備倉房，可減少農產(chǎn)品儲藏損失，此項農倉貸款的無形效果，較經(jīng)濟收益，尤有過之[19]。

四、散放恤貧

散放是積谷救濟災民的方式之一，遇災荒之年，政府把倉儲的積谷發(fā)放災民，“兇年饑饉，可以散放”[20]。散放積谷辦法，“散放，應以待賑之赤貧為限，數(shù)量不得超過積谷總額三分之二，并應呈報省府核準備案”[21]。

1940年春夏之交，旱澇為災，據(jù)四川省賑濟會統(tǒng)計，輕重災區(qū)共計82縣：受災較重秋收平均在二成以上至四成有蒼溪等12縣，四成以上至五成有南部等19縣，受災較輕秋收在六成以上至七成者有丹棱等46縣，七成以上至九成者有珙縣等5縣；以上各縣業(yè)由省賑濟會召開賑災會，議決分別輕重酌予急賑、春賑、農貸補助或飭自行設法賑救[22]。具體情況如表1所示。

表1 1940年受旱雨災各縣秋糧收獲成數(shù)暨救災辦法表

五、優(yōu)待抗戰(zhàn)家屬

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為激勵抗戰(zhàn)官兵士氣及維護后方社會穩(wěn)定，1938年，國民政府制定了優(yōu)撫條款：“慰傷亡官兵，安置殘廢，并優(yōu)待抗戰(zhàn)人員之家屬，以增高士氣而為全國動員之鼓勵?！盵23]優(yōu)待出征抗敵軍人家屬，一則以獎勵服務，免其內顧之憂，一則亦因出征抗敵軍人家屬之有待于救濟者，常較一般為切，故許其享受優(yōu)待[24]1。出征抗敵軍人家屬有下列情況之一可給予救濟，“一、生活不能維持者；二、疾病無力治療者；三、死亡不能埋葬者；四、子女無力教養(yǎng)者；五、遭遇意外災害者”[24]27。

利用倉谷對抗戰(zhàn)人員家屬進行優(yōu)撫，在抗戰(zhàn)爆發(fā)后比較典型并成為四川省政府一項重要的優(yōu)撫政策。自1938年起，四川省政府將各縣市積谷，制定作為優(yōu)待谷，“凡出征抗敵軍人家屬，依法應予以物品救濟者，即每季發(fā)優(yōu)待谷二市石，以發(fā)足四季為限”[25]8。據(jù)統(tǒng)計，截至1940年12月底，四川省118個縣市區(qū)，總計撥用優(yōu)待谷為151萬余石，占積谷總數(shù)的三分之一以上，因此積谷的大宗消耗為優(yōu)待谷撥用[25]23。

為優(yōu)待出征抗敵軍人家屬，政府還對其免派積谷，“出征抗敵軍人自起役之日起，其家屬即得免派積谷，但已繳納者不予退還；出征抗敵軍人退伍除役或復員后，其家屬仍得繼續(xù)免派積谷一年；陣亡病故或受重傷致成殘廢者得于戰(zhàn)事終止后，繼續(xù)免派谷三年”[7]。如彰明縣政府1940年1月23日（民字第134號）呈函稱：“查征募積谷，關系抗建至大，自應遵照功令奉辦，貧苦之戶，當不能派收倉谷，至出征軍人家屬，其貧苦者不但未派收積谷，且遵照優(yōu)待條例切實救濟，如臨時募捐及于宣傳時演劇募捐所得捐款，悉數(shù)撥充救濟貧苦出征軍人家屬之用，事實俱在，并非虛飾。”[26]

六、存在的不足

（一）倉儲建設跟不上形勢發(fā)展

自抗戰(zhàn)以來，四川省倉儲發(fā)展較快，到1940 年，四川倉儲總數(shù)有6 423 個，居全國各省前列，其中：縣倉1 071個、區(qū)倉1 071個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)倉1 071個、義倉1 070個、社倉1 070個、其他1 070個，容量150萬石[27]。然自1941年起田賦改征實物，糧食由政府掌握后，須備倉庫以備之，而后方各省倉儲毫無基礎，倉卒準備，困難極大，大量建設倉庫，既非戰(zhàn)時財力所許，且地區(qū)廣，征用急，經(jīng)撥款發(fā)交各省以利用公倉及公共祠廟改修簡易倉庫或租用民倉為主，而在糧食集運地點，酌建新式倉庫為輔[28]。四川在1941年度田賦改征實物后修建倉儲，“除國倉、省倉設備較好者不計外，其余發(fā)給各縣建倉費，多系臨時急建竹篾屯之簡易倉，僅利用祠廟，因陋就簡，以應急需，設備上是談不到的，所儲的糧谷，茲屆春令，潮濕較重，霉爛堪虞”[29]。倉儲建設不能適應形勢發(fā)展需求。

（二）倉儲管理不善

1940年，農本局調查四川各縣倉庫，四川省籌建農倉，為時未久，急于求量上的擴充，不免因陋就簡，管理上亦不無困難，各倉管理情形，“谷物入倉后，不復檢視，塵穢滿積，不加清潔，包堆零亂，不事整理，稻谷發(fā)熱，不勤車曬，蟲霉繁殖，聽其為害者，比比皆是。至各縣之積谷倉，均由積谷委員會負責保管，各保管員大都系義務職，因責任關系，故對于有形之竊盜，尚知注意，而于蟲鼠無形之侵蝕，則毫不過問，偶有少數(shù)保管員尚知將積谷翻曬、推陳易新外，余均抱不聞不問主義”[30]41。1940年4至7月，四川省各縣積谷蟲害損失調查顯示：總平均受損達10%以上，其中涪陵縣縣倉平均受害為35.22%、忠縣縣倉受害為3.46%、云陽縣縣倉受害為61.50%、宜賓縣縣倉受害為8.77%、南溪縣外西鄉(xiāng)倉受害為3.77%、南溪縣外北鄉(xiāng)倉受害為6.12%和納溪太平鄉(xiāng)倉受害為19.35%[30]45-46，管理不善，因蟲害受損嚴重。

（三）倉儲積谷數(shù)量不足，平衡糧價和優(yōu)撫保障功能下降

按照內政部1936年11月18日公布的積谷數(shù)量規(guī)定：各地方積谷數(shù)量應比照縣市區(qū)域內人口總數(shù)，積足三個月食糧為最高額數(shù)；按照人口計，全川三月食糧當為3 906萬余石[31]。而根據(jù)四川省民政廳統(tǒng)計，1938 年12 月四川省各縣市積谷數(shù)量總計84 萬余石[32]；根據(jù)內政部統(tǒng)計，1939 年底四川省倉儲積谷數(shù)有405萬余斗[33]。1938年積谷量約占三月食糧定額的2.16%，1939年有40.5萬余石（1石=10斗），約占三月定額的1%。1938年、1939年本是川谷豐收之年，但因購谷資金不能及時到位，各縣為維護自身利益與省府抗衡及糧價上漲，“省府分配給各縣的購糧指標大多遭到抵制?？h政府借地方士紳的名義呼吁省府減輕地方負擔，屢次借口資金不足或糧價又漲，要求省府改變計劃”[34]，以致積谷數(shù)量未能達到省政府要求的儲額數(shù)量，

倉儲平衡糧價作用下降。全面抗戰(zhàn)初期，糧食豐收，政府利用農倉儲押，墊款收購農民稻谷，穩(wěn)住了糧價。可是到1940年，四川大旱，稻谷產(chǎn)量下降，政府的儲谷數(shù)量不足，而軍糧供應又占較大比重，因此靠政府開倉放谷平抑糧價的作用就有限。1940 年，重慶的大米價格指數(shù)從5 月的213 上升到12月的1 004[35]；糧價上漲，伴隨的是整個物價迅速上揚，從1940到1941年，重慶的食品價格幾乎攀升了1 400%[36]。該年成都糧價猛漲，幾乎一日一價，1940 年7 月8 日，成都每石米的售價為100 元，9日漲到108元，10日漲到115元，到10月1日，竟然漲到200元[37]。1941年，政府實行田賦征實政策，控制糧源，平抑糧價，大力建設田賦征實倉積谷。1942 年，四川糧食市場出現(xiàn)平穩(wěn)。然從1937 年開始，國民政府開始濫發(fā)法幣，物價暴漲，引發(fā)惡性通貨膨脹，1937—1945 年的物價總指數(shù)：1937 年103、1938年131、1939年220、1940年513、1941年1 296、1942年3 900、1943年1.293 6萬、1944年4.319 7萬、1945年16.316萬[38]，1937年初法幣103元與1945年16.316萬的購買力等同，因此倉儲平衡糧價的功能難以為繼。

倉儲積谷不足，優(yōu)撫工作難以完全實現(xiàn)。抗戰(zhàn)時期，四川先后有302.5萬余人參與抗日，數(shù)量為全國各省之冠[39]，陣亡官兵26.399 1 萬人，負傷35.626 7 萬人，失蹤2.602 5 萬人，傷亡人數(shù)約占全國的20%[40]。四川所需優(yōu)待谷數(shù)量巨大，現(xiàn)有積谷無法滿足需求。廣漢縣督導員葉敬對該縣1936年至1940年12月20日征募積谷調查，其存量除侵蝕與損失者外，撥作1940年優(yōu)待谷之用固稱不足[41]。由于積谷數(shù)量不足，有的縣市將全部積谷用于優(yōu)待支出，如1944 年的自貢、西充、北川，1945 年的成都市、榮縣、蒲江、大邑、丹棱、樂山、珙縣、萬縣、北川、綿陽和閬中[42]，其他救濟也就成了無米之炊。1945年，全川優(yōu)待谷共74.576萬石，征屬約150萬家，相差極為懸殊，通令依照優(yōu)待標準，然來源枯竭，募集無從，大多數(shù)地方的抗屬優(yōu)待谷物，多未照發(fā)[42]。

（四）農倉儲押弊病使一般小農難以受益

儲押的最大弊病，就是有時為農產(chǎn)商販、富豪、囤戶所利用。他們不僅以低價收買農產(chǎn)品押與倉庫，待善價而后沽之，還借低利資金的周轉，與抵押所得的款項，作為重復低價收買農產(chǎn)品的資金。1938年，放款額在100元以下的有481戶，占總押戶數(shù)的30.5%，大約有70%的戶數(shù)放款額在100元以上，按1938年秋收時谷價每石2元來計算，要想獲得儲押貸款百元，就需儲押谷子143石[13]18；而四川農家耕地太少，耕地在10畝以下的佃農占70%，多數(shù)佃農欲維持其水平線下的困苦生活，不得不“二月賣新絲，五月糶新谷，醫(yī)得眼前瘡，剜卻心頭肉”，待至秋收之時，田中谷物，償債納租，猶患不足，何有余量，以為貯藏[44]。因此，農倉業(yè)務并未裨利于一般小農。農倉的任務是調劑農產(chǎn)供需、調節(jié)農業(yè)金融、平衡農產(chǎn)價格，然由于商人操縱、地主囤積，使供需不調、價格不一，出現(xiàn)1939年谷價太賤，農民吃虧，1940年米價高漲，市民憂懼[45]。

七、結語

抗戰(zhàn)時期，是四川倉儲發(fā)展的興盛時期?？箲?zhàn)爆發(fā)后，國民政府西遷，四川成為抗戰(zhàn)的政治與經(jīng)濟中心，四川倉儲成為大后方倉儲發(fā)展的重心?？箲?zhàn)時期建立的倉儲主要有農倉、田賦征實倉和積谷倉三類，它們都獲得了較快發(fā)展。

在政府主導下，抗戰(zhàn)時期四川倉儲承擔了平糶濟民、平糶或增糴倉谷來平衡糧價、儲押貸款維護糧價和發(fā)展農村經(jīng)濟、倉谷散放恤貧及優(yōu)待谷優(yōu)撫抗戰(zhàn)軍屬等社會保障功能，但由于抗戰(zhàn)的特殊環(huán)境，倉儲建設不能滿足形勢發(fā)展之需，倉儲管理不善，省縣之間在積谷上的利益博弈造成積谷不足，商人、地主利用儲押政策的漏洞囤積居奇，政府濫發(fā)紙幣，最終導致政府設計的倉儲災荒救濟、平衡糧價、農民儲押貸款、社會優(yōu)撫等社會保障目標難以完全實現(xiàn)。