滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理中的府際合作研究
——基于政策文本的量化分析

李強(qiáng)華，王 祎

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

引 言

隨著海洋開發(fā)活動的不斷加深，海洋資源需求持續(xù)增長，海洋生態(tài)環(huán)境污染問題也日益加重。海洋開放性、流動性等自然屬性使其治理呈現(xiàn)多元主體參與的特征，地方政府的屬地自治模式導(dǎo)致海洋環(huán)境聯(lián)合治理效率低下。府際合作作為決策主體在面臨資源分配、政策制定與執(zhí)行等角色挑戰(zhàn)時的產(chǎn)物，是一種基于現(xiàn)有科層制政府組織和結(jié)構(gòu)達(dá)成的跨部門、跨區(qū)域的合作治理模式[1]，可以有效打破各地方政府間的行政壁壘，建立跨域府際合作治理長效機(jī)制成為解決海洋環(huán)境治理問題的重要方式和必要途徑。滬蘇浙地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成就，人類活動和海洋開發(fā)利用強(qiáng)度高，也給滬蘇浙海域帶來了很大的環(huán)境壓力。府際合作是解決滬蘇浙海域海洋污染問題的最有效手段，但目前仍存在一些亟需解決的問題，需進(jìn)一步加強(qiáng)對這方面的研究。

目前學(xué)術(shù)界對海洋環(huán)境合作治理中的府際合作研究大致可以分為兩類。一類是以政策文本為研究對象，宏觀上對中國海洋環(huán)境治理政策進(jìn)行研究，如許陽[2]通過對政策文本的分析(1982—2015)，提出海洋環(huán)境治理政策理念由問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏f(xié)同；傅廣宛[3]基于內(nèi)容分析法分析了我國海洋生態(tài)環(huán)境政策導(dǎo)向(2014—2017)，強(qiáng)調(diào)以國家為主導(dǎo)的政策工具選擇模式；周定財[4]對環(huán)境治理領(lǐng)域政府部門的府際合作關(guān)系進(jìn)行分階段考察，認(rèn)為合作型府際關(guān)系是提高環(huán)境治理效率的有效方式。雖然這類文章從宏觀上對中國海洋環(huán)境政策進(jìn)行了分析，豐富了研究內(nèi)容，但缺少對中國特定海域的研究，未能對特定區(qū)域海洋環(huán)境治理給出具體對策。另一類是基于博弈理論、共容利益理論等理論，分析了府際合作治理機(jī)制，如嚴(yán)麗榕[5]將府際合作治理過程看作是由“零和博弈”到“非零和博弈”的過渡；易志斌[6]基于共容利益理論，提出沿海利益主體合作共建流域府際合作治理機(jī)制能夠提高多邊收益；基于此，黎樺林[7]認(rèn)為重復(fù)博弈是構(gòu)建府際合作機(jī)制、提高海洋環(huán)境治理效率的必要途徑。這類文獻(xiàn)對建立海洋環(huán)境府際合作治理機(jī)制進(jìn)行了分析，具有一定的理論意義，但多數(shù)是從定性的角度對府際合作進(jìn)行對策分析，缺少定量方法的運(yùn)用。

概而言之，學(xué)術(shù)界對海洋環(huán)境治理研究已積累一定成果，但研究對象大部分是宏觀的，缺少針對我國具體海域的研究；研究方法上更多的采用定性分析，缺少定量方法運(yùn)用。本文將滬蘇浙地區(qū)的海洋環(huán)境治理政策文本作為研究對象，運(yùn)用內(nèi)容分析法和社會網(wǎng)絡(luò)分析法，對政策樣本進(jìn)行定性與定量相結(jié)合的研究，分析滬蘇浙地區(qū)府際合作現(xiàn)存困境，給出針對性意見，理論上可以拓展海洋環(huán)境治理的研究視角，實(shí)踐上可以對滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理提供對策建議。

1 研究思路、方法及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究思路

本研究以滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理中的府際合作問題為導(dǎo)向，通過查閱官方發(fā)文、文獻(xiàn)資料等了解滬蘇浙地區(qū)海域海洋環(huán)境污染問題及合作治理情況。統(tǒng)計(jì)與梳理了中央及滬蘇浙地區(qū)關(guān)于海洋環(huán)境治理的聯(lián)合發(fā)文，運(yùn)用內(nèi)容分析法和社會網(wǎng)絡(luò)分析法，從合作概況及演進(jìn)、聯(lián)合發(fā)文文種構(gòu)成、合作主體網(wǎng)絡(luò)圖譜三個方面對其府際合作情況進(jìn)行分析，從而窺見其在聯(lián)合發(fā)文和縱、橫向府際合作方面存在的不足，并提出針對建議。具體研究架構(gòu)如圖1所示。

圖1 研究設(shè)計(jì)框架圖

1.2 研究方法

1.2.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是一種能夠?qū)π畔?nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)和量化描述的研究方法[8]，在圖書情報、公共政策等研究領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，現(xiàn)已發(fā)展成一種較為成熟的政策文本分析法。近年來，許多學(xué)者運(yùn)用此方法在不同領(lǐng)域展開了對政策文本的分析。本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，從合作概況及演進(jìn)、聯(lián)合發(fā)文文種構(gòu)成兩方面對政策樣本進(jìn)行分析，梳理中央及滬蘇浙地區(qū)府際合作的形成及發(fā)展過程，以及聯(lián)合發(fā)文的呈現(xiàn)特征，以便更全面的分析研究對象的府際合作情況。本研究的展開主要包括以下四步：(1)提出問題；(2)篩選樣本；(3)確定對象；(4)分析樣本。

1.2.2 社會網(wǎng)絡(luò)分析法

本文主要采用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對政策文本進(jìn)行分析。社會網(wǎng)絡(luò)是社會行動者及其相互關(guān)系的集合，由“節(jié)點(diǎn)”和“聯(lián)系”兩個基本要素構(gòu)成，其中“節(jié)點(diǎn)”代表著社會網(wǎng)絡(luò)中的行動者，“聯(lián)系”即為節(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系[9]。社會網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis，簡稱SNA)與“原子式個體視角”不同，是研究既定行動對象間互動關(guān)系及整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重要方法[10]。本文將中央和滬蘇浙地區(qū)分別出臺的海洋環(huán)境治理政策文本作為研究對象，運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對其進(jìn)行分析，通過可視化網(wǎng)絡(luò)圖譜清晰直觀地將國家各部門之間、中央與地方政府、滬蘇浙三地之間的海洋環(huán)境府際合作治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系展現(xiàn)出來。此外，本文將通過點(diǎn)度中心度、圖的中心勢和整體網(wǎng)絡(luò)密度等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)對政策主體間的合作關(guān)系進(jìn)行量化分析，試圖深入了解滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理府際合作狀況。

1.3 數(shù)據(jù)處理與來源

在樣本選取方面，本文基于府際合作視角，選取1982年至2021年期間中央各部委、滬蘇浙三地政府及相關(guān)涉海部門頒布的海洋環(huán)境治理相關(guān)政策文件。文本形式主要包括法律、條例、法規(guī)、通知、辦法、意見、綱要、決定、規(guī)劃、方案和協(xié)議等。數(shù)據(jù)主要來源于中國政府網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫以及中央和滬蘇浙三地涉海管理部門的門戶網(wǎng)站。對所挑選的政策文本進(jìn)行篩選，得到229份有效政策文本，其中聯(lián)合發(fā)文共64份，如表1所示。關(guān)于各合作治理主體關(guān)系的確定，本文借鑒孫濤[11]的劃分方法，將府際合作關(guān)系劃分為中央層面合作關(guān)系(中央各部委之間)、地方層面合作關(guān)系(區(qū)域內(nèi)各省市之間)、央地合作關(guān)系(中央各部委與各省市之間)。本文在國家機(jī)構(gòu)改革的背景下，鑒于海洋環(huán)境治理主體多元化，除了國家海洋局之外，文中所提到的政策頒布主體，統(tǒng)一采用現(xiàn)行機(jī)構(gòu)名稱。

表1 中央及地方聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)計(jì)表

2 滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理政策文本分析

2.1 合作概況與演進(jìn)

1982年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的頒布，首度為海洋資源開發(fā)劃定了“法律紅線”，標(biāo)志著我國實(shí)現(xiàn)了由海洋資源持續(xù)大開發(fā)開始轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ蟓h(huán)境持續(xù)健康發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變，政府出臺了一系列法律規(guī)章作為支撐，各地方政府積極響應(yīng)并出臺了相關(guān)規(guī)章條文以促進(jìn)海洋環(huán)境健康發(fā)展。由圖2可知，1982年至今，中央和滬蘇浙地區(qū)關(guān)于海洋環(huán)境治理的政策發(fā)文數(shù)量呈上升趨勢，海洋環(huán)境合作治理政策體系大致經(jīng)歷了合作政策的萌芽(1982—1993)、初步發(fā)展(1994—2004)、快速提升(2005—2014)和全面推進(jìn)(2015—2021)四個階段。

圖2 1982—2021年中央及滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理政策數(shù)量變化

第一，萌芽階段(1982—1993)，主要是以“中央頒布、地方執(zhí)行”為主。這一階段主要圍繞《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》這條統(tǒng)領(lǐng)性法律，頒布了關(guān)于防止船舶污染、海洋傾廢管理、海洋石油勘探管理、海岸工程建設(shè)污染管理等相關(guān)條例。從整體上看，政策主題主要聚焦于防治污染損害，改善海洋環(huán)境，為維護(hù)我國海洋生態(tài)環(huán)境奠定了良好的基礎(chǔ)。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布之后，海洋環(huán)境持續(xù)發(fā)展問題逐漸受到關(guān)注，滬蘇浙三地生態(tài)環(huán)境廳(局)積極響應(yīng)中央號召，落實(shí)國家海洋健康發(fā)展戰(zhàn)略要求。由于當(dāng)時處于改革開放初期，開放了上海、寧波、南通等14個港口城市興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，滬蘇浙三地政府屆時以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，未對海洋環(huán)境保護(hù)給予足夠重視，更未在地方形成海洋環(huán)境合作治理關(guān)系。

第二，初步發(fā)展階段(1994—2004)，地方政府合作意識空前提升。2001年生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)保部，下同)、國家海洋局、科技部、財政部等相關(guān)部門聯(lián)合制定了渤海碧海行動計(jì)劃，促成了我國海洋環(huán)境治理橫向上的首次合作。2004年上海市人民政府在2003—2005年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中首次提出建立海事、海洋、漁政漁港海上聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)海上污染監(jiān)管力度；江蘇省提出環(huán)境保護(hù)部門要與涉海管理部門相互配合，從源頭控制陸源污染物的入?？偭?；浙江省提出要加強(qiáng)與相鄰沿海省、直轄市人民政府和涉海相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)海域的海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。盡管滬蘇浙三地政府已初步形成海洋環(huán)境聯(lián)合治理的意識，但大多局限于行政區(qū)域內(nèi)環(huán)保部門和涉海部門之間的協(xié)作，跨行政區(qū)域間的合作還未形成。

第三，快速提升階段(2005—2014)，中央和地方政府的發(fā)文大量增加，橫向、縱向的府際合作網(wǎng)絡(luò)得到快速發(fā)展。2005年，生態(tài)環(huán)境部、國監(jiān)委、國家海洋局、交通部等聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于《開展海洋環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查》的通知表明海洋環(huán)境合作治理在中央多部門的聯(lián)合推動下進(jìn)入操作環(huán)節(jié)；2008年滬蘇浙三地環(huán)保廳(局)簽訂了長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作協(xié)議，并設(shè)立聯(lián)席會議辦公室，制定年度工作計(jì)劃，標(biāo)志著滬蘇浙地區(qū)跨行政區(qū)域水域環(huán)境合作治理機(jī)制正式形成。這一時期中央和地方海洋環(huán)境治理橫向合作網(wǎng)絡(luò)基本形成，海洋環(huán)境治理政策執(zhí)行的效果越發(fā)顯著。10年間出臺的75項(xiàng)政策中，合作發(fā)文有16項(xiàng)，合作政策在增長中逐漸形成體系。

第四，全面推進(jìn)階段(2015—2021)，海洋環(huán)境合作治理呈現(xiàn)跨部門、跨層級、跨行政區(qū)域的全面府際合作狀態(tài)。2018年滬蘇浙皖三省一市針對滬蘇浙海域污染問題召開防治協(xié)作會議，全面落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、共治共享的各項(xiàng)措施任務(wù)；2020年滬蘇浙三地人大常委協(xié)同討論關(guān)于促進(jìn)和保障滬蘇浙生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的問題，堅(jiān)持“不破行政隸屬，打破行政邊界”的新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化的制度創(chuàng)新。這一時期的海洋環(huán)境治理政策，更加注重海洋環(huán)境綜合治理，治理與科技的相結(jié)合，這表明海洋環(huán)境跨域治理的合作機(jī)制更加完善，對滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境合作治理起到了積極作用。7年間共頒布了111項(xiàng)政策，其中聯(lián)合發(fā)文46項(xiàng)，尤其在近三年聯(lián)合發(fā)文數(shù)量極大提高，海洋環(huán)境治理府際合作網(wǎng)絡(luò)已基本形成。

2.2 聯(lián)合發(fā)文文種構(gòu)成分析

對于政策頒布文種的選擇，通常是由政策制定主體根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定仔細(xì)衡量后所采取的一種縝密安排，公共政策的實(shí)施力度、時效區(qū)間、應(yīng)用邊界都是選擇政策文種的影響因素[3]。經(jīng)過對樣本中的聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，出現(xiàn)的政策文種類型大致可以歸為通知、公告、辦法、規(guī)劃等11種，根據(jù)文種屬性可將其劃分為指示類、計(jì)劃類和規(guī)章類三大類，如表2所示。其中占比最高的為指示類文種，由于“通知”、“協(xié)議”等規(guī)范性文件傾向于對海洋環(huán)境污染進(jìn)行事后管控，整體呈現(xiàn)出針對性強(qiáng)而法律約束性較低的特征；相反，占比最低的為規(guī)章類文種，“辦法”是具有法的性質(zhì)的法規(guī)性文件，注重對海洋環(huán)境保護(hù)預(yù)先進(jìn)行條文約束，傾向于事前處理。

表2 政策文種類型統(tǒng)計(jì)表

通過表2可以看出，政策樣本呈現(xiàn)出針對性強(qiáng)、法治性較弱的狀態(tài)，這種文種分布的結(jié)果并非隨機(jī)形成，而是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對于某些政策文種的特定偏好所導(dǎo)致[3]，說明滬蘇浙海域的海洋環(huán)境治理長期處于“重應(yīng)對、輕謀劃”狀態(tài)。政策過程包含政策制定、政策執(zhí)行、政策評估三個具有內(nèi)在聯(lián)系的重要階段[12]，政策過程的均衡度以及政策主體的協(xié)作程度會影響最終的政策結(jié)果，在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域則會對治理成效造成一定影響。滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理政策文本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，政策制定類型多元，但缺乏硬法支撐。公共政策的效力有強(qiáng)弱之分，其效力的強(qiáng)弱與海洋環(huán)境治理效果具有直接關(guān)系。我國現(xiàn)存公文種類共有15種，其中“條例”和“辦法”是具有較高地位的政策文種[3]，是法的表現(xiàn)形式之一；而“通知”、“意見”、“方案”等文種適用于公文的轉(zhuǎn)發(fā)、事項(xiàng)的發(fā)布和解決，在海洋環(huán)境治理中起著指導(dǎo)操作的作用，不具備法的性質(zhì)。在當(dāng)前海洋環(huán)境制度體系逐步完善的背景下，存在具有強(qiáng)制力的“硬法”與政府合作倡議的“軟法”并存的現(xiàn)象。根據(jù)表2的文種構(gòu)成分析可以發(fā)現(xiàn)，滬蘇浙地區(qū)聯(lián)合頒布的政策文本中，74%是“通知”等指示類文種，15%是“規(guī)劃”等計(jì)劃類文種，只有11%是具有法的性質(zhì)的規(guī)章類文種，說明滬蘇浙地區(qū)聯(lián)合頒布的政策文本中，缺少“條例”、“辦法”等具備法規(guī)性質(zhì)的文件，公共政策的整體約束力有待加強(qiáng)。

第二，政策執(zhí)行逐步加強(qiáng)，但整體偏好較低。政策執(zhí)行是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的動態(tài)過程。從已頒布的中央及滬蘇浙三地海洋環(huán)境治理政策文本內(nèi)容來看，“辦法”側(cè)重于規(guī)范海洋環(huán)境治理政策執(zhí)行過程的相關(guān)內(nèi)容。如2012年由交通部和財政部聯(lián)合頒布的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，對辦法適用范圍、油污賠償征收標(biāo)準(zhǔn)、賠償基金的使用等做出明確規(guī)定，從根本上減少船舶油污損害，以促進(jìn)海洋運(yùn)輸業(yè)及海洋生態(tài)持續(xù)健康發(fā)展。然而“辦法”這一文種在所選樣本中只出現(xiàn)了7次，在總樣本中所占比例最低為11%，說明在聯(lián)合發(fā)文中，關(guān)于政策執(zhí)行階段的發(fā)文有限，具有謀劃特征的規(guī)范性文本較為欠缺，對政策執(zhí)行的行為偏好有待加強(qiáng)。

第三，政策評估效果初顯，但未形成完善的體系。政策評估關(guān)聯(lián)著政策制定、政策執(zhí)行和政策終結(jié)，是政策動態(tài)運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，也是調(diào)整政策執(zhí)行方案的重要途徑?？梢酝ㄟ^對政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評估，將治理效果這種客觀狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冎饔^范疇的認(rèn)知。中央及滬蘇浙兩省一市已就合作解決本地區(qū)海洋環(huán)境污染問題達(dá)成共識，海洋環(huán)境合作治理政策體系已基本形成，對海洋環(huán)境治理政策開展全面評估就顯得極為重要。通過對所選樣本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，樣本中“通知”、“方案”、“決定”等文種形式的規(guī)范性文件，能夠一定程度上反映海洋生態(tài)環(huán)境情況及政策執(zhí)行效果，但缺少對海洋環(huán)境治理政策進(jìn)行評估的規(guī)范性文件或法律條文，無法直觀全面的了解一項(xiàng)政策的執(zhí)行效果，包括在政策調(diào)適對象范圍內(nèi)外產(chǎn)生的正、負(fù)影響，無法根據(jù)實(shí)踐情況進(jìn)行政策調(diào)整，抑制了海洋環(huán)境合作治理的效率。

2.3 合作主體網(wǎng)絡(luò)圖譜分析

為了更加清楚直觀的掌握決策主體之間的關(guān)系，本文先找出中央及滬蘇浙三地聯(lián)合頒布政策的主體，并對其合作關(guān)系進(jìn)行賦值，主體間產(chǎn)生兩兩合作關(guān)系則計(jì)值為1，否則為0，通過賦值可得到政策頒布主體的合作關(guān)系值矩陣，經(jīng)過二值化處理后，利用Ucinet6.186中的Netdraw繪制出滬蘇浙三地海洋環(huán)境治理政策主體間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖3和圖4所示。圖中的聯(lián)接節(jié)點(diǎn)代表政策頒布主體，聯(lián)結(jié)節(jié)點(diǎn)之間的線段代表發(fā)文主體之間的共線關(guān)系，線段的粗細(xì)映了發(fā)文主體合作的密切程度。聯(lián)合發(fā)文主體的密切程度可以用連接權(quán)重來表示，連接權(quán)重越大則關(guān)系越密切。

圖3 中央及地方合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

圖4 滬蘇浙三地合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

由圖3可知，在中央層面，財政部和交通部之間的連線最粗，其連接權(quán)重達(dá)到了峰值8，表示二者之間的合作最為密切；生態(tài)環(huán)境部、國家海洋局、交通部和財政部四者之間的合作網(wǎng)絡(luò)最密集，連接權(quán)重在4—6之間，形成決策群，是合作網(wǎng)絡(luò)的核心。由圖4可知，在地方層面，上海市主要以海洋局和水務(wù)局之間的合作為主，二者連接權(quán)重為3；江蘇省由海洋局、發(fā)改委和沿海辦公室形成主要決策群，連接權(quán)重為4；浙江省以環(huán)保局、海洋局、財政局之間的合作為重，連接權(quán)重為1。此外，橫向上的府際合作還包括滬蘇浙三地政府、環(huán)保部門內(nèi)的合作，連接權(quán)重分別為2和1；縱向上的府際合作包括生態(tài)環(huán)境部與三地環(huán)保部門的合作，交通運(yùn)輸部與三地政府的合作，其中主要是與三地環(huán)保部門的合作，其連接權(quán)重為2，合作較為密切。

2.3.1 點(diǎn)度中心度(Degree Centrality)

通過Ucinet軟件計(jì)算出中央及地方層面的政策主體點(diǎn)度中心度，如表3所示。點(diǎn)度中心度是利用網(wǎng)絡(luò)中與某一節(jié)點(diǎn)直接相連的其他節(jié)點(diǎn)的個數(shù)計(jì)算節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中地位的指標(biāo)[13]，用來反映一個節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的中心位置和“權(quán)利”[14]。由表3可知，在中央層面，“權(quán)利”高的部門包括交通部、環(huán)保部和海洋局等部門；在地方層面，滬蘇浙三地環(huán)保部的點(diǎn)度中心度都相對較高。說明在滬蘇浙地區(qū)跨界海洋環(huán)境協(xié)同治理中，垂直管理部門的合作是突破地域限制的有效途徑?？缬蚝Ｑ蟓h(huán)境治理中，生態(tài)環(huán)境部處于中央決策群的絕對核心位置，在它的垂直引導(dǎo)下，省(市)級層面出現(xiàn)的部門合作也是以三地環(huán)保部門為中心，在滬蘇浙三地府際合作中發(fā)揮紐帶作用，可見垂直管理部門的合作能有效突破行政區(qū)域限制，促進(jìn)地方層面橫向合作?；趯φ呶谋緝?nèi)容的分析，三地環(huán)保部門在滬蘇浙地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評價、跨界突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)動、區(qū)域水污染防治協(xié)作等方面都有可行性的政策規(guī)定，進(jìn)一步證實(shí)了在一些專業(yè)領(lǐng)域，垂直管理部門的引導(dǎo)能夠加快橫向府際合作進(jìn)程。

表3 中央及地方層面政策主體點(diǎn)度中心度分析

2.3.2 整體網(wǎng)絡(luò)密度(Density)和圖的中心勢(Centralization of a graph)

網(wǎng)絡(luò)密度(D=2m/n(n-1)，其中n為節(jié)點(diǎn)數(shù)，m為實(shí)際關(guān)系數(shù)目)常常用于反映網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點(diǎn)之間的緊密程度，取值范圍為[0,1]，D越接近1則說明網(wǎng)絡(luò)密度越高，節(jié)點(diǎn)間的聯(lián)系越緊密[15]。經(jīng)過Ucinet計(jì)算，中央層面的整體網(wǎng)絡(luò)密度為0.326，滬蘇浙三地的整體網(wǎng)絡(luò)密度為0.205，說明中央在海洋環(huán)境治理中的合作更為密切。中心勢指的是圖的總體整合度，中心勢指數(shù)是對群體權(quán)力的量化分析。經(jīng)過Ucinet計(jì)算可得，中央層面的網(wǎng)絡(luò)中心勢指數(shù)為14.27%，地方層面的網(wǎng)絡(luò)中心勢指數(shù)為6.2%，說明中央層面的政策主體的整合度更高，如表4所示?？偟膩碚f，整體網(wǎng)絡(luò)密度越大，該網(wǎng)絡(luò)對其中行動者的態(tài)度、行為等產(chǎn)生的影響可能越大?？梢?，在中央各部委合作及央地合作的基礎(chǔ)上，地方政府內(nèi)部的合作網(wǎng)絡(luò)正在形成。與中央各部委間的合作相比，滬蘇浙三地各部門聯(lián)合發(fā)文次數(shù)有限，合作較少，通過文本內(nèi)容對其原因進(jìn)行分析，地方政府部門間的合作主要是對中央政策的執(zhí)行，在合作關(guān)系中處于“被合作”狀態(tài)。

表4 中央及地方的網(wǎng)絡(luò)密度和中心勢指數(shù)

總體來看，滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境聯(lián)合治理中的央地合作網(wǎng)絡(luò)已基本成形，但仍存在以下問題：縱向上，中央與地方政府間的合作存在不均衡現(xiàn)象。由圖3和圖4的網(wǎng)絡(luò)圖譜可知，在央地合作方面，生態(tài)環(huán)境部與上海市生態(tài)環(huán)境局的合作更為密切，連接權(quán)重為4，而與江蘇、浙江兩省的合作較有限，連接權(quán)重僅為2。究其原因，央地合作主要通過中央專項(xiàng)資金的調(diào)動等專項(xiàng)行動促成，上海市作為滬蘇浙經(jīng)濟(jì)圈的中心，在國家“長江經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展格局中發(fā)揮橋頭堡的作用，具備政策優(yōu)勢。橫向上，滬蘇浙三地的合作網(wǎng)絡(luò)單薄。根據(jù)地方網(wǎng)絡(luò)圖譜分析，滬蘇浙三地的合作局限于三地政府和三地環(huán)保部門之內(nèi)。究其原因，是因?yàn)闇K浙地區(qū)海洋環(huán)境區(qū)域管理的涉海部門包括環(huán)保部門、海洋環(huán)境保護(hù)部門和其他涉海行業(yè)部門，在我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，它們?nèi)咧g并未形成上下級隸屬關(guān)系，而是處于矛盾的對立統(tǒng)一關(guān)系[16]，相互之間缺乏行政約束。再加上，缺少中央的宏觀調(diào)控和有效的運(yùn)行機(jī)制，他們之間仍存在著相互推諉、責(zé)任缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致地方層面的府際合作網(wǎng)絡(luò)不夠緊密，制約了海洋環(huán)境治理效率。

3 完善滬蘇浙海洋環(huán)境治理中的府際合作對策

近年來，為了適應(yīng)國家戰(zhàn)略及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，滬蘇浙兩省一市針對海洋環(huán)境治理的聯(lián)合發(fā)文逐年遞增，該地區(qū)海洋環(huán)境合作治理也取得一定成效。但通過前文的分析，可以發(fā)現(xiàn)滬蘇浙海洋環(huán)境治理中的府際合作仍存在以下兩方面的問題：一是聯(lián)合發(fā)文在政策過程三階段中存在的問題。首先是政策制定階段，政策類型多元但缺乏硬法支撐，導(dǎo)致公共政策的整體約束力較低；其次是政策執(zhí)行階段，執(zhí)行力度逐步加強(qiáng)但整體偏好較低，導(dǎo)致在海洋環(huán)境治理中事前控制較為薄弱；最后是政策評估階段，效果初顯但未形成完善的體系，導(dǎo)致無法直觀全面的了解每一項(xiàng)政策實(shí)施產(chǎn)生的正、負(fù)影響。二是縱、橫向的府際合作問題?？v向上，中央與滬蘇浙三地的合作存在不均衡現(xiàn)象；橫向上，因缺乏突破層級限制的統(tǒng)一涉海管理機(jī)構(gòu)，滬蘇浙三地的合作網(wǎng)絡(luò)較為單薄。

因此，完善滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境治理中的府際合作關(guān)系，可以從聯(lián)合發(fā)文、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制三個方面進(jìn)行。合作關(guān)系的形成通常是基于對上級組織制定的政策的執(zhí)行，聯(lián)合發(fā)文作為府際合作形成的載體，需要政策主體之間認(rèn)真執(zhí)行，才能達(dá)到治理目標(biāo)。在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的背景下，涉海部門等作為聯(lián)合發(fā)文的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，往往處于同一層級，未形成隸屬關(guān)系且處于自然無關(guān)聯(lián)狀態(tài)，只有通過設(shè)立突破層級限制的涉海部門管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理聯(lián)合發(fā)文的落實(shí)情況，并且有力協(xié)調(diào)政策主體之間的矛盾，才能打破“以鄰為壑”的碎片化治理狀態(tài)。此外，涉海部門管理機(jī)構(gòu)能夠有條不紊的運(yùn)行，需要構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)體制進(jìn)行加持，平衡好滬蘇浙三地在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境治理之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)零和博弈向正和博弈的轉(zhuǎn)變，彼此之間增強(qiáng)信任，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境共治。

3.1 均衡政策過程

通過前文對表2政策文種類型統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，中央及滬蘇浙地區(qū)對政策過程三階段的重視程度存在偏差，且聯(lián)合發(fā)文中缺少“條例”等具備法律效力的硬法支撐，導(dǎo)致滬蘇浙海域海洋環(huán)境合作治理的成效不夠顯著。第一，應(yīng)均衡政策過程。政策過程包含政策制定、政策執(zhí)行、政策評估三個具有內(nèi)在聯(lián)系的重要階段，目前滬蘇浙地區(qū)公共權(quán)力對這三個階段的偏好呈階梯式下降趨勢，導(dǎo)致政策頒布目的與治理結(jié)果之間產(chǎn)生偏差[3]，不利于海洋環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在政策制定過程中，地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際治理需求，調(diào)整聯(lián)合發(fā)文類型。如全永波[17]對東海污染源進(jìn)行多元回歸分析，驗(yàn)證了陸源污染是影響東海區(qū)海洋環(huán)境的最主要原因。地方政府則應(yīng)針對此類問題，聯(lián)合制定“辦法”類的規(guī)范性文件，做到從源頭控制陸源污染。此外，政策評估在政策過程中起著“補(bǔ)偏救弊”的作用，通過制定規(guī)范性的政策評估文本，可以發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過程中存在的關(guān)鍵性問題，了解政策實(shí)踐中造成的影響，對之后的政策文本制定具有極大的指導(dǎo)意義，在提高海洋環(huán)境聯(lián)合治理成效上發(fā)揮顯著作用。綜上，中央和滬蘇浙三地應(yīng)增強(qiáng)政策執(zhí)行和政策評估方面的法律條文制定，并根據(jù)政策實(shí)施情況進(jìn)行修改，從而提高海洋環(huán)境治理效率。第二，跨域海洋環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)需要依靠政府的“強(qiáng)制力”，政策文本作為政府“強(qiáng)制力”實(shí)施的依據(jù)，應(yīng)具備一定的統(tǒng)攝性。針對滬蘇浙三地“重應(yīng)對、輕謀劃”合作治理現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域海洋環(huán)境的實(shí)際情況，聯(lián)合制定“條例”等具備法律效力的政策文本增強(qiáng)硬法支撐，并通過上級政府部門的認(rèn)可賦予其強(qiáng)約束力，保障立法的權(quán)威性，增強(qiáng)公共政策的整體約束力。

3.2 設(shè)立統(tǒng)一的涉海管理機(jī)構(gòu)

由于滬蘇浙三地環(huán)保部門和其他涉海部門之間互不隸屬，缺乏宏觀調(diào)控，且三者之間的合作大多基于對上級政策的執(zhí)行，導(dǎo)致橫向上的三地府際合作網(wǎng)絡(luò)與中央政策主體合作網(wǎng)絡(luò)相比較為薄弱，因而需要設(shè)立一個得到各地政府認(rèn)同、更高層次、更權(quán)威的涉海管理機(jī)構(gòu)。訂立和實(shí)施區(qū)域間海洋環(huán)境政策，需要地方政府具有共同的制度背景和環(huán)境利害關(guān)系，否則可能難以達(dá)成協(xié)議并執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域內(nèi)各涉海管理部門的關(guān)系體現(xiàn)為合作與自然無關(guān)聯(lián)狀態(tài)并存[18]，再加上他們擔(dān)負(fù)著發(fā)展本地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，若沒有上級部門的宏觀調(diào)控，他們之間很難達(dá)成自然的合作與交流態(tài)。如2020年滬蘇浙三地共同設(shè)立了滬蘇浙示范區(qū)執(zhí)行委員會，負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目和支持政策的研究擬訂與推進(jìn)實(shí)施，但由于生態(tài)空間管控要求不統(tǒng)一、統(tǒng)一決策平臺缺失等問題，缺少更高層面的宏觀調(diào)控，區(qū)域之間較難形成合作。結(jié)合我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式并借鑒波羅的海治理模式，可以設(shè)立由中央政府直接授權(quán)成立的負(fù)責(zé)管控滬蘇浙海域海洋環(huán)境污染問題的權(quán)威機(jī)構(gòu)——“滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境管理委員會”，由中央政府立法成立，并通過規(guī)范性法律文本明確其協(xié)調(diào)管控職能，成員以政府機(jī)構(gòu)的代表為主，同時發(fā)揮社會組織、公眾、企業(yè)、專家學(xué)者等在環(huán)境治理中的能動作用，共同制定區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境治理規(guī)劃，對政策標(biāo)準(zhǔn)等難以達(dá)成共識的問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。同時，明確界定涉海管理部門之間的職責(zé)范圍，解決各行政區(qū)域之間或各部門之間在海洋環(huán)境管理過程中的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋環(huán)境共治[19]。

3.3 完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

機(jī)制通常泛指一個工作系統(tǒng)的組成或部分之間相互作用的過程和方式，其重要性在于它能自動發(fā)揮作用，只要一啟動機(jī)制，事務(wù)就會向著機(jī)制所規(guī)定的方向前進(jìn)[20]。對滬蘇浙地區(qū)海洋環(huán)境合作共治而言，構(gòu)建信息溝通機(jī)制和海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。第一，信息共享機(jī)制。海洋不具備人為的行政界線，海洋污染物在風(fēng)、浪、海流等作用下在海區(qū)間流動，這與地方政府在海洋環(huán)境治理方面的“行政區(qū)自治”模式相矛盾。地方政府打破行政隸屬加強(qiáng)溝通協(xié)商，從立法規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)、沖突管理等策略中探尋出高效有用的府際互動途徑，就共同的海洋環(huán)境治理問題進(jìn)行溝通解決，使三地之間的合作關(guān)系不再局限于對中央政策的被動執(zhí)行。第二，構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。政府間關(guān)系錯綜復(fù)雜，其中最根本的關(guān)系為利益關(guān)系。地方政府或官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，容易因重視海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視海洋環(huán)境保護(hù)，繼而造成區(qū)域海洋環(huán)境的“霍布斯叢林”現(xiàn)象。海洋資源作為一種公共資源，需要流域內(nèi)城市共同治理應(yīng)對，通過構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以使相對獲利方結(jié)合理論上的計(jì)算原理和實(shí)際情況向環(huán)境受損者以財政轉(zhuǎn)移支付和環(huán)境資源稅費(fèi)等方式進(jìn)行補(bǔ)償，構(gòu)建良好的區(qū)域海洋環(huán)境合作治理機(jī)制。