施工圖審查權(quán)應(yīng)回歸設(shè)計(jì)單位

何立山，姜興周，唐禮民，劉 毅，汪星槎

“兩個(gè)條例”修改之后，問題的焦點(diǎn)是，施工圖審查應(yīng)如何開展？對(duì)此出現(xiàn)了兩種不同的解讀：一種是繼續(xù)由政府指定的審圖機(jī)構(gòu)來審查，還要完善和加強(qiáng)；另一種是應(yīng)將不正當(dāng)實(shí)施多年的施工圖行政審批制度回歸到基本建設(shè)程序，由設(shè)計(jì)單位自行審查的源頭。

我們完全贊成后一種解讀。因?yàn)閲鴦?wù)院已經(jīng)修改了“兩個(gè)條例”規(guī)定的“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府行政主管部門或其他有關(guān)部門審查”的內(nèi)容，現(xiàn)有的施工圖審查機(jī)構(gòu)就不再具有行政執(zhí)行力。

國務(wù)院多次修改相關(guān)法規(guī)

2000年1月和9月，國務(wù)院頒發(fā)的“兩個(gè)條例”規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”。

2002年6月，原建設(shè)部組織調(diào)研組進(jìn)行了為期兩個(gè)月的全面調(diào)研，我們5人是當(dāng)時(shí)“政府審查施工圖”8人調(diào)研組的組長、顧問和主要成員。調(diào)查組寫出了幾萬字的《政府審批專業(yè)工程施工圖問題專題調(diào)查報(bào)告》，其結(jié)論是不可行也沒有必要。

2012年9月，《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》中規(guī)定：“凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批”。

2017年10月，《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》中，修改了“兩個(gè)條例”規(guī)定的“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門審查”的內(nèi)容。

很明顯，政府審查施工圖已不再作為行政行為。

且國務(wù)院修改后的條文，也沒有規(guī)定由審圖機(jī)構(gòu)來審查，行政部門指定的審圖機(jī)構(gòu)就不再具有法律地位，審圖機(jī)構(gòu)由政府指定也不符合市場(chǎng)規(guī)則，不應(yīng)當(dāng)規(guī)定“沒有政府指定的審圖機(jī)構(gòu)蓋章，不得使用”。

這個(gè)多年以來爭論的焦點(diǎn)問題，從國務(wù)院多次修改的情況來看，其目的就是要回歸到由設(shè)計(jì)單位自行審查，對(duì)施工圖質(zhì)量全權(quán)負(fù)責(zé)的源頭。

權(quán)責(zé)要回歸設(shè)計(jì)單位

十多年來，建設(shè)行政主管部門在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)施“政府審查施工圖”制度，而且設(shè)立了中國勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)施工圖審查分會(huì)，指導(dǎo)和加強(qiáng)“政府審查施工圖”工作。近些年來住建部對(duì)“政府審查施工圖”制度也作了些調(diào)整，如把審批施工圖機(jī)構(gòu)下放到各省市區(qū)行政主管部門，部里不再審批成立新的審圖機(jī)構(gòu)等。

但究竟要不要由審圖機(jī)構(gòu)繼續(xù)審查，要不要完全回歸到由設(shè)計(jì)單位自行審查的這個(gè)焦點(diǎn)問題仍有很大分歧。

最近，媒體還有文章表述“施工圖審查是政府主管部門對(duì)建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，是基本建設(shè)必不可少的程序，是建設(shè)程序中的強(qiáng)制性要求，工程建設(shè)有關(guān)各方必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行”的觀點(diǎn)。同時(shí)住建部有關(guān)部門還召開了審圖公司負(fù)責(zé)人的座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要完善和繼續(xù)做好審圖工作。我們認(rèn)為這些說法和行為與國務(wù)院的精神相悖。

我們認(rèn)為，不管從哪個(gè)層面上看，施工圖審查都應(yīng)該回歸到由設(shè)計(jì)單位自行審查的源頭上來。

從民意調(diào)查的層面上看

經(jīng)過對(duì)全國22個(gè)行業(yè)、部門勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)以及包括在京的國外大型工程公司在內(nèi)的近千家勘察設(shè)計(jì)單位進(jìn)行調(diào)查，大家從加快行政審批制度改革、設(shè)計(jì)工作的客觀規(guī)律、我國設(shè)計(jì)審查的一貫做法和歷史經(jīng)驗(yàn)、貫徹實(shí)施《注冊(cè)建筑師條例》、工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管原則、國際慣例和WTO原則等各方面都發(fā)表了看法，一致認(rèn)為：“政府審查施工圖”從一開始就走進(jìn)了誤區(qū)，施工圖設(shè)計(jì)必須由設(shè)計(jì)單位自行審查，自行保證設(shè)計(jì)質(zhì)量，完善設(shè)計(jì)單位自身的質(zhì)量保證體系，提升技術(shù)創(chuàng)新能力，才是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的根本方向。

從法律法規(guī)層面上看

1997年11月公布的《中華人民共和國建筑法》規(guī)定，“建筑工程的勘察設(shè)計(jì)單位必須對(duì)其勘察、設(shè)計(jì)的質(zhì)量負(fù)責(zé)”，并未規(guī)定“政府審查施工圖”；2000年“兩個(gè)條例”規(guī)定的“政府審查施工圖”制度早在2004年就被國務(wù)院取消。

從《建筑法》和上述國務(wù)院的三次《決定》來看，2013年住建部關(guān)于《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》規(guī)定的“施工圖未經(jīng)審查機(jī)構(gòu)審查合格的，不得使用”就缺乏法律法規(guī)依據(jù)。而由設(shè)計(jì)單位自行審查施工圖符合國務(wù)院關(guān)于基本建設(shè)審批程序的規(guī)定，歷來都是合理合法的。

從設(shè)計(jì)工作內(nèi)在規(guī)律看

工程設(shè)計(jì)是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往涉及數(shù)十個(gè)不同的專業(yè)同時(shí)參與，任何一項(xiàng)設(shè)計(jì)輸入（設(shè)計(jì)條件）的變更，往往涉及多個(gè)專業(yè)甚至整個(gè)設(shè)計(jì)。任何一個(gè)錯(cuò)誤，都有可能危及人民生命和國家財(cái)產(chǎn)安全，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來巨大沖擊和災(zāi)難性后果。

這就要求設(shè)計(jì)單位聚集大量具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的各專業(yè)高級(jí)工程技術(shù)人才，具備系統(tǒng)工程技術(shù)的應(yīng)用、工藝及工程技術(shù)的研發(fā)與整合、先進(jìn)科技成果的工程化和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化、對(duì)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收再創(chuàng)新、CAD輔助設(shè)計(jì)等能力，對(duì)各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定和現(xiàn)代信息技術(shù)、集成技術(shù)的充分掌握等許多必備條件，建立完善的QHSE質(zhì)量健康安全與環(huán)境一體化管理體系，執(zhí)行嚴(yán)格嚴(yán)密的崗位責(zé)任制和“兩校三審”（自校、校核；審核、審查、審定）的設(shè)計(jì)校審制度，實(shí)行五級(jí)把關(guān)，并對(duì)“兩校三審”每一級(jí)的校審內(nèi)容、責(zé)任、校審記錄等都有明確規(guī)定，才是保證設(shè)計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。

施工圖設(shè)計(jì)與初步設(shè)計(jì)是緊密相連的、動(dòng)態(tài)的，需根據(jù)條件的變化由原設(shè)計(jì)者隨之修改并進(jìn)行版次設(shè)計(jì)，由第三者去單獨(dú)審查施工圖是不科學(xué)的、完全不必要的。

從實(shí)行建筑師負(fù)責(zé)制層面看

國務(wù)院發(fā)布的《注冊(cè)建筑師條例》對(duì)考試和注冊(cè)、執(zhí)業(yè)范圍、權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等都有明確規(guī)定。任何單位和個(gè)人修改注冊(cè)建筑師的設(shè)計(jì)圖紙和文件，應(yīng)當(dāng)征得該注冊(cè)建筑師的同意，并由注冊(cè)建筑師進(jìn)行修改。未經(jīng)注冊(cè)建筑師同意擅自修改其設(shè)計(jì)圖紙的，由縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門責(zé)令糾正；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而因建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量不合格發(fā)生重大責(zé)任事故，造成重大損失的，對(duì)該建筑設(shè)計(jì)負(fù)有直接責(zé)任的注冊(cè)建筑師吊銷注冊(cè)建筑師證書，建筑設(shè)計(jì)單位有權(quán)向簽字的注冊(cè)建筑師追償；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

這是一項(xiàng)國際通行的科學(xué)制度，國際上已有近百年歷史，我國實(shí)施執(zhí)業(yè)資格制度也近23年，后因行政審批施工圖設(shè)計(jì)等原因而停滯不前，應(yīng)該全面推廣實(shí)施，加快與國際接軌。

《注冊(cè)建筑師條例》總則第一條明確規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)建筑師的管理，提高建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量與水平，保障公民生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)公共利益，制定本條例”，只要把精力放在認(rèn)真貫徹執(zhí)行《注冊(cè)建筑師條例》的各項(xiàng)規(guī)定，充分履行注冊(cè)建筑師的職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任制，不斷提高設(shè)計(jì)單位的自律管理水平，不斷完善設(shè)計(jì)單位的質(zhì)量保證體系，就能夠確保設(shè)計(jì)質(zhì)量和公共安全。

從審圖機(jī)構(gòu)的現(xiàn)況看

原建設(shè)部(含地方)批準(zhǔn)發(fā)證成立的微型審圖機(jī)構(gòu)，實(shí)行從建設(shè)單位工程投資中收費(fèi)。從總體上看，現(xiàn)有的審圖機(jī)構(gòu)不僅條件較差、水平有限，各方面都完全無法與設(shè)計(jì)單位相比，但權(quán)益很大，原建設(shè)部規(guī)定沒有審圖機(jī)構(gòu)蓋章，建設(shè)單位不能報(bào)建，影響到注冊(cè)建筑師應(yīng)有的權(quán)利，而且形成重復(fù)審查、多頭審查，職責(zé)不清，責(zé)任不明。

這不僅不利于《注冊(cè)建筑師條例》和建筑師負(fù)責(zé)制的實(shí)施，也不利于建筑師引領(lǐng)中國建筑走向世界，打造“中國建造”品牌，而且對(duì)建筑師的原創(chuàng)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)也難以得到保護(hù)，還造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，加大了工程投資，延長了建設(shè)周期。

這些年來，審圖公司是盡心盡力的，做了他們力所能及的工作，應(yīng)當(dāng)充分肯定。取消政府審查施工圖設(shè)計(jì)以后，應(yīng)創(chuàng)造條件使審圖公司得到妥善安排。

建議有條件的審圖公司經(jīng)重組改造可向咨詢公司的方向發(fā)展，按照市場(chǎng)規(guī)則受業(yè)主委托提供有關(guān)中介咨詢服務(wù)；有的審圖公司可以與有關(guān)設(shè)計(jì)單位重組合并；有的可相互重組后或成為有關(guān)設(shè)計(jì)單位的下屬單位開展工作；有的可進(jìn)入地方有關(guān)工程建設(shè)行政監(jiān)管部門，加強(qiáng)地方對(duì)工程建設(shè)監(jiān)督管理的力量。

從歷史層面上看

新中國成立以來，政府有關(guān)主管部門只審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)，歷來不審查施工圖設(shè)計(jì)。國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明：設(shè)計(jì)質(zhì)量只能依靠設(shè)計(jì)單位來保證、設(shè)計(jì)文件只能依靠設(shè)計(jì)單位來審查。設(shè)計(jì)單位的優(yōu)秀人才、先進(jìn)信息技術(shù)和裝備、嚴(yán)格的崗位責(zé)任制、科學(xué)的質(zhì)量保證體系、嚴(yán)密的“兩校三審”制度，充分依靠設(shè)計(jì)單位的內(nèi)部體系來不斷完善和提高自律管理水平，才是對(duì)設(shè)計(jì)全過程進(jìn)行質(zhì)量控制和質(zhì)量保證的關(guān)鍵。

近70年來，全國20多個(gè)行業(yè)的近萬家工程設(shè)計(jì)單位也從來沒有進(jìn)行過這種體制外的“政府審批施工圖”，一直是依靠自身的力量來不斷提升設(shè)計(jì)水平和確保設(shè)計(jì)質(zhì)量，有些還達(dá)到或超越國際同行的先進(jìn)水平，這就是最好最有力的證明。

按理說，公交系統(tǒng)的防火、防爆、防震、防毒、防污染等安全性遠(yuǎn)比民用建筑的更為復(fù)雜、要求更嚴(yán)，政府和社會(huì)的關(guān)注度也更高，既然專業(yè)設(shè)計(jì)院能做到，建筑設(shè)計(jì)院也完全有能力做到，而現(xiàn)有審圖機(jī)構(gòu)因受各方面的條件限制是難以做到的。

因此，我們?cè)俅谓ㄗh，在新時(shí)代深化“放管服”的改革中，應(yīng)按照國務(wù)院多次決定的明確要求，以及上述六個(gè)方面的分析意見，在取消房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的“政府審查施工圖”制度以后，重新把施工圖設(shè)計(jì)的審查權(quán)完全歸還給設(shè)計(jì)單位，而不是審圖機(jī)構(gòu)，重新回歸到既定的基本建設(shè)程序上來，回歸到由設(shè)計(jì)單位實(shí)行自律管理自行審查施工圖的軌道上來。我們雖已耄耋之年，但仍不忘初心，希望我國工程勘察設(shè)計(jì)事業(yè)早日邁向世界強(qiáng)國之列。