堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng) 加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
——以駐馬店市為例

□ 李剛

4月18～19日，河南省委書記樓陽(yáng)生到駐馬店市調(diào)研時(shí)指出，要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，在建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市中展現(xiàn)新作為、取得新成績(jī)。賦予駐馬店“建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市”、展現(xiàn)“七個(gè)新作為”使命擔(dān)當(dāng)，為全市未來(lái)發(fā)展標(biāo)定了歷史方位、戰(zhàn)略方向和實(shí)踐路徑。

作為自然資源主管部門，如何發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、搶抓機(jī)遇，找準(zhǔn)城市規(guī)劃和建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，提出符合駐馬店市實(shí)際的意見和建議，對(duì)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有非常重要的意義。

基本情況

駐馬店市自然資源和規(guī)劃局緊密結(jié)合本地實(shí)際，立足“三個(gè)聚焦”，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制，科學(xué)引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市建設(shè)日新月異，城鎮(zhèn)化水平快速提升。

聚焦市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)統(tǒng)籌。以“雙評(píng)價(jià)”“雙評(píng)估”等10 項(xiàng)專題研究為支撐，立足駐馬店市資源稟賦、人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)和定位，明確了國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)策略和總體格局。目前，市、縣國(guó)土空間規(guī)劃正在積極編制完善，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃編制全面啟動(dòng)。

聚焦生態(tài)文明建設(shè)。完成市、縣兩級(jí)“三區(qū)三線”劃定舉證工作，全市優(yōu)化調(diào)整后生態(tài)保護(hù)紅線面積780.53平方千米，約占國(guó)土面積的5.17%，規(guī)劃形成“一區(qū)、五廊、多點(diǎn)”生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，試劃市域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合面積1116 平方千米；按照85%穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，完成永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線試劃。

聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。駐馬店市市轄9 個(gè)縣均已完成縣域村莊分類和布局規(guī)劃編制，完成全市2425 個(gè)行政村“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，并進(jìn)一步完善提升。

結(jié)合全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，駐馬店市自然資源和規(guī)劃局深入落實(shí)市委、市政府要求，編制完成城市修補(bǔ)、百城提質(zhì)、交通、停車場(chǎng)、公園、城市水系等40 多項(xiàng)市政專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)引領(lǐng)全市的城鎮(zhèn)化建設(shè)，初步形成了“中心城市—縣城—重點(diǎn)鎮(zhèn)—新農(nóng)村”協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化體系。目前，全市常住人口城鎮(zhèn)化率從38.07%提高44.14%，市中心城區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到73.55%，建城區(qū)面積超過(guò)100 平方千米，轄區(qū)常住人口達(dá)到 102.35 萬(wàn)人。

存在問(wèn)題

駐馬店市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中雖然取得了一定成績(jī)，但與全國(guó)、全省其他城市平均發(fā)展水平相比仍然處于較低水平，分別落后全省、全國(guó)平均水平11.29 %、19.75%。究其原因，有以下幾方面。

思想認(rèn)識(shí)不足。駐馬店市是農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足，對(duì)新型城市新型城鎮(zhèn)化缺乏信心，“等靠要”思想嚴(yán)重，直接影響全市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)差、規(guī)模小。首先，中心城市發(fā)展相對(duì)滯后，相對(duì)于1.5 萬(wàn)平方千米的地域面積、880 多萬(wàn)的總?cè)丝?，中心城區(qū)建成面積明顯偏小，常住人口數(shù)量明顯偏少，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市功能不夠完善，對(duì)周邊城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力有限。其次，縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)比較緩慢，與周邊縣特別是先進(jìn)地區(qū)相比，全市縣域城鎮(zhèn)發(fā)展比較滯后，所轄9 個(gè)縣城平均建成區(qū)面積不到17 平方千米，縣城平均人口僅13萬(wàn)人；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地建設(shè)規(guī)模更小，全市75 個(gè)建制鎮(zhèn)平均居住人口不到8000 人，86 個(gè)鄉(xiāng)政府所在地大多為傳統(tǒng)的農(nóng)村集市；縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，難以有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、人口的承接承載作用。最后，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進(jìn)難度大，全市農(nóng)村總體布局分散、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。

規(guī)劃引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。一是老城區(qū)規(guī)劃落實(shí)不夠，規(guī)劃層次偏低、功能重疊、交通擁堵、人口密集；已建成的新城區(qū)規(guī)劃布局不盡合理，住房仍過(guò)于密集，公共服務(wù)設(shè)施不配套，缺乏地域或文化特色。二是縣城總體規(guī)劃層次偏低，修編不夠及時(shí)，沒有做到“三規(guī)合一”，對(duì)縣城框架拉大、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和爭(zhēng)取土地、項(xiàng)目等扶持政策帶來(lái)了諸多限制。三是規(guī)劃執(zhí)行不夠到位，規(guī)劃宣傳力度不大，依規(guī)建設(shè)的意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)行規(guī)劃不夠嚴(yán)肅，存在隨意改變規(guī)劃的現(xiàn)象。四是對(duì)規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)管力度不大，因體制改革，原城市規(guī)劃監(jiān)察大隊(duì)沒有隨原規(guī)劃局合并，城市規(guī)劃監(jiān)管沒有形成專一合力，違規(guī)建設(shè)問(wèn)題沒有得到較好解決。五是全市2400 多個(gè)村都完成了村莊規(guī)劃編制，但是編制質(zhì)量、對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的指導(dǎo)效果與實(shí)際要求，與實(shí)用性村莊規(guī)劃要求仍有很大差距。

對(duì)策建議

規(guī)劃科學(xué)是最大的效益、規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)、規(guī)劃折騰是最大的忌諱。要充分發(fā)揮規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的引領(lǐng)作用，按照“現(xiàn)代化區(qū)域中心城市”目標(biāo)定位，高水平編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，引領(lǐng)城市不斷提升品質(zhì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，努力構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化體系。

加快國(guó)土空間規(guī)劃編制。按照“前瞻30 年，編細(xì)15 年，編實(shí)‘十四五’”要求，堅(jiān)持自上而下、上下協(xié)同，全面貫徹落實(shí)新時(shí)期新理念，同步推進(jìn)市、縣、鄉(xiāng)、村國(guó)土空間規(guī)劃。著眼構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化體系，科學(xué)制定和完善新型城鎮(zhèn)化總體發(fā)展規(guī)劃，明晰中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的定位和發(fā)展目標(biāo)，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化高品位，高層次發(fā)展，努力構(gòu)建“能用、管用、好用”的市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)規(guī)劃體系。

優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃編制理念。按照立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)要求，結(jié)合駐馬店市發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑等，突出規(guī)劃的前瞻性。堅(jiān)持持續(xù)發(fā)展理念，所有的規(guī)劃和決策都要圍繞著打造現(xiàn)代化區(qū)域中心城市的目標(biāo)來(lái)實(shí)施，公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、組團(tuán)間的道路聯(lián)通、組團(tuán)間的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的布局等，都要圍繞中心城鎮(zhèn)圈建設(shè)來(lái)謀劃。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧理念，優(yōu)化空間發(fā)展布局、綜合利用土地資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持和諧發(fā)展理念，充分考慮人與自然生態(tài)環(huán)境的和諧、歷史文化與現(xiàn)代文明的融合。堅(jiān)持公眾參與理念，廣泛聽取社會(huì)各界的意見，推動(dòng)空間治理全過(guò)程的共謀、共治、共享，為建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市賦能加力。堅(jiān)持改革創(chuàng)新理念，真正編制出“能用、管用、好用”的國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)引領(lǐng)市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。完善國(guó)土空間規(guī)劃體系。充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，以建好市、縣、鄉(xiāng)、村“多規(guī)合一”“一張圖”規(guī)劃體系為前提，堅(jiān)持上下協(xié)同、同步推進(jìn)工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)市、縣“三區(qū)三線”劃定和國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，同時(shí)，加大對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃編制的督導(dǎo)指導(dǎo)力度，力求做到市、縣、鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃同步完成。

提升城鎮(zhèn)規(guī)劃質(zhì)量。要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)城鎮(zhèn)布局、城鎮(zhèn)道路、園林綠化、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃要著眼適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，既要照顧眼前，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，確保今后30 年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間不落后。要體現(xiàn)特色，把駐馬店市的文化特色體現(xiàn)在中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃之中，彰顯城鎮(zhèn)建設(shè)的個(gè)性，提升城鎮(zhèn)建設(shè)的文化內(nèi)涵，防止“千城一面”，杜絕“大洋怪重”，突出地域特色。

落實(shí)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以歷史文化名村、傳統(tǒng)村落和村莊規(guī)劃試點(diǎn)為重點(diǎn)，加快完成村莊規(guī)劃編制的年度任務(wù)，服務(wù)好鄉(xiāng)村振興。加強(qiáng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督全鏈條管理，推進(jìn)空間治理數(shù)字化、智能化、現(xiàn)代化。同時(shí)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合，制定完善小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)相配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃。在編制規(guī)劃中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，落實(shí)鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等空間發(fā)展戰(zhàn)略，注重土地綜合利用規(guī)劃的銜接，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，順應(yīng)人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，推動(dòng)形成開放協(xié)調(diào)的空間發(fā)展格局。

加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理。建立健全科學(xué)民主的規(guī)劃決策機(jī)制和規(guī)劃實(shí)施管理體系。堅(jiān)持“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”。進(jìn)一步建立健全公眾參與、專家評(píng)審、集體決策的規(guī)劃評(píng)審制度，實(shí)施規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的全過(guò)程公開，擴(kuò)大公眾參與，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。重大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、綜合性重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、大型項(xiàng)目規(guī)劃選址、控制性詳細(xì)規(guī)劃等都須經(jīng)規(guī)劃專家咨詢論證，報(bào)經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)審查后，按程序上報(bào)審批。規(guī)劃一經(jīng)確定，就要嚴(yán)格依法實(shí)施，任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)干預(yù)，更不能隨意變更，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。